II SA/Wr 678/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 lutego 2018 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanegowe W. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki kontenera biurowo-magazynowego użytkowanego jego portiernia oddala skargę w całości. Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Nr [...], wydaną po uchyleniu przez organ odwoławczy decyzji poprzednio wydanej w tej sprawie z jednoczesnym jej przekazaniem do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu [...], działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 oraz art. 52 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.) oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego nakazał W. P. rozbiórkę kontenera biurowo-magazynowego o wymiarach 6,00 m x 4,80 m i wysokości 2,50 m użytkowanego jako portiernia, wybudowanego na terenie działki nr [...] przy ul. [...] nr [...] w [...] (jednostka ewidencyjna [...], m. [...], obręb [...],[...]). W uzasadnieniu decyzji organ orzekający opisał czynności wyjaśniające, dokonane przed wydaniem w dniu [...] sierpnia 2016 r. decyzji Nr [...] (uchylonej w toku kontroli instancyjnej decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r.), na podstawie których ustalono, że: na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w [...] posadowiony został w okresie listopad-grudzień 2011 r. kontener biurowo-magazynowy o wymiarach 6,00 m x 4,90 m i wysokości 2,50 m o powierzchni zabudowy 29,4 m2, do którego doprowadzono energię elektryczną, wodę i kanalizację i który wykorzystywany jest jako biuro firmy "[...]"[...] W. P. z/s przy ul. [...] w [...]. Według oświadczenia inwestora obiekt pełni funkcję portierni. Ponadto – jak wynika z uzasadnienia – na podstawie informacji uzyskanej od organu administracji architektoniczno-budowlanej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] ustalił, że w dniu [...] września 2011 r. W. P. dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania na opisanej wcześniej nieruchomości robót budowlanych polegających na budowie ogrodzenia i posadowienia budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 25 m2, które przyjęte zostało bez sprzeciwu. Zgłoszenie to nie obejmowało ustawienia na działce kontenera biurowo-magazynowego, ani też nie udzielono pozwolenia na budowę takiego obiektu. Organ orzekający w toku postępowania prowadzonego w sprawie ustalił również – dysponując informacją właściwego organu, że teren działki, na której posadowiony jest przedmiotowy kontener biurowo-magazynowy (Nr [...]) podlega ustaleniom obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o treści nadanej im uchwałą Rady Miejskiej [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie uchwalenia zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rejonu ulic [...] w [...] (Dz.Urz. Woj. [...]. z dnia [...] lutego 2012 r. poz. [...]). Stosownie do ustaleń przyjętych obowiązującym aktem planistycznym działka Nr [...] przy ul. [...] usytuowana jest na terenie oznaczonym symbolem P, U2, którego przeznaczenie określono jako przestrzeń publiczna, wyznaczono na nim maksymalną nieprzekraczalną linię zabudowy przebiegającą przez frontową elewację budynku garażowego zlokalizowanego na opisywanej działce, a w ustaleniach szczegółowych dopuszczono lokalizację portierni o powierzchni zabudowy do 25 m2. Z uzasadnienia wynika ponadto, że przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego w dniu [...] lutego 2013 r. mapa sytuacyjno-wysokościowa uwzględnia na terenie działki Nr [...] obiekt kontenerowy (symbol i) o powierzchni zabudowy 29,4 m2, istniejący pomiędzy budynkiem garażowym (symbol t) i ulicą [...] w przestrzeni publicznej z przekroczeniem maksymalnej nieprzekraczalnej linii zabudowy, a niezgodność usytuowania obiektu kontenerowego z ustaleniami uchwały planistycznej potwierdził Prezydent Miasta [...] w piśmie z dnia [...] maja 2016 r. skierowanym do organu orzekającego. W uzasadnieniu podkreślono też, że istnienie na opisanej powyżej działce obiektu kontenerowego biurowo-magazynowego potwierdzone zostało w toku oględzin przeprowadzonych w sprawie w dniach: [...] października 2013 r. i [...] kwietnia 2016 r. Motywując w dalszej części uzasadnienia podjęte w sprawie rozstrzygnięcie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] wskazał, że inwestor – W. P. realizując przedmiotowy obiekt kontenerowy o powierzchni zabudowy 29,4 m2 nie dokonał odstępstwa od zgłoszenia z dnia [...] września 2011 r. dotyczącego zamiaru budowy obiektu gospodarczego z płyty warstwowej o powierzchni zabudowy do 25 m2, ale wykonał inny obiekt nie objęty tym zgłoszeniem. Jednocześnie organ orzekający wyjaśnił, że ustawa – Prawo budowlane zalicza w art. 3 ust. 5 obiekt kontenerowy do tymczasowych obiektów budowlanych, a zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 12 tej ustawy, budowa obiektów tymczasowych, które przewidziane są do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia ich budowy określonego w zgłoszeniu, nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, lecz wyłącznie dokonania zgłoszenia. Budowa obiektu tymczasowego na okres dłuższy niż wskazany w ww. przepisie 180 dni wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Organ orzekający wskazał przy tym – powołując się na przedstawione okoliczności, że skoro inwestor nie uzyskał na budowę przedmiotowego obiektu kontenerowego o powierzchni 29,4 m2 decyzji o pozwoleniu na budowę to do postępowania naprawczego mają zastosowanie przepisy art. 48 i następne ustawy -Prawo budowane, przy czym legalizacja samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego jest możliwa, jeżeli jego budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów techniczno- budowlanych, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem ( art. 48 ust. 2 ustawy prawo budowlane ). Stwierdził ponadto, że niemożność doprowadzenia obiektu kontenerowego do stanu zgodnego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bez jego rozbiórki i przeniesienia poza przestrzeń publiczną i maksymalną nieprzekraczalną linią zabudowy, wskazaną na rysunku planu oznacza brak możliwości jego legalizacji i zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do zastosowania art. 48 ust. 1 pkt. 1 ustawy prawa budowlanego, a wydanie decyzji nie zależy od uznania organu, lecz jest obowiązkiem wynikającym z ustawy. Opisana powyżej decyzja została w toku instancyjnym zaskarżona przez W. P., który w odwołaniu wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i podał m.in., że działania organu pierwszej instancji zostały podjęte po terminie przedawnienia się samowoli budowlanej, a ponadto, że złożył wniosek o zmianę zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczących działki przy ul. [...]j nr [...] w [...], której jest właścicielem. Po rozpatrzeniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, uwzględniając w tym podjęte przez organy właściwe instancyjnie czynności orzecznicze, a następnie wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ustawy - Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady zawiera art. 29 tej ustawy, który wylicza w sposób enumeratywny rodzaje budów i innych robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Unormowanie powyższe uzupełnia art. 30 określający rodzaje robót budowlanych, których prowadzenie wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Jednocześnie organ wskazał – powołując się na materiał zebrany w sprawie, że inwestor wykonał inny obiekt niż opisany w zgłoszeniu dokonanym w dniu [...] września 2011 r., a realizując go nie dysponował też wymaganym pozwoleniem na budowę, a to oznacza działanie w warunkach samowoli budowlanej, do której odnosi się przepis art. 48 ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z regulacją w nim zawartą, zasadą jest umożliwienie samowolnemu inwestorowi legalizacji budowy. Jej skuteczność wymaga jednak m.in. wykazania, że zrealizowany samowolnie obiekt budowlany jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (albo w razie jego braku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu), oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, a ponadto inwestor wypełni nałożone na niego obowiązki, tj. przedłoży wymagane dokumenty określone wart. 48 ust. 2 omawianego artykułu, następnie uiści opłatę legalizacyjną. W przypadku natomiast gdy inwestor nie wypełni obowiązków legalizacyjnych albo wykonane roboty nie będą nadawać się do legalizacji (ze względu na naruszenie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym czy nieusuwalne naruszenie przepisów określających warunki techniczne jakie robotom budowlanych się stawia) organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest wydać w oparciu o ust. 1 omawianego artykułu, nakaz rozbiórki obiektów budowlanych (czy ich części) powstałych w wyniku samowoli budowlanej. Zdaniem organu odwoławczego, podzielającego stanowisko przyjęte w sprawie przez organ pierwszej instancji w rozstrzyganej sprawie zachodzi konieczność nakazania rozbiórki. Z akt sprawy wynika bowiem, że teren działki nr [...] przy ul. [...] w [...], obowiązująca uchwała planistyczna wcześniej opisywana, oznacza symbolem P,U2 i wyznacza na nim przestrzeń publiczną, zawartą pomiędzy ulicą [...] i maksymalną nieprzekraczalną linią zabudowy przebiegającą przez frontową elewację budynku garażowego położonego na tej działce. W części terenu stanowiącej przestrzeń publiczną, uchwała w ustaleniach szczegółowych dla terenów objętych planem o symbolu P,U2 w § 7 ust. 1 pkt 1 Tabeli 1 lit. D 3 ust. 3 pkt 4 dopuszcza lokalizację portierni o powierzchni zabudowy do 25 m2. Przedmiotowy obiekt budowlany ma natomiast powierzchnię zabudowy 29,4m2, i usytuowany jest pomiędzy budynkiem garażowym i ulicą [...], w przestrzeni publicznej z przekroczeniem maksymalnej nieprzekraczalnej linii zabudowy. Narusza zatem ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Fakt ten znajduje dodatkowo potwierdzenie w piśmie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2016 r., w którym wskazano na niezgodność usytuowania na terenie działki nr [...] obiektu kontenerowego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w czasie jego budowy jak i obecnie. Opisanej niezgodności nie można usunąć w postępowaniu legalizacyjnym bowiem sprowadzałoby się to do rozebrania obiektu i jego przeniesienia poza przestrzeń publiczną i maksymalną nieprzekraczalną linią zabudowy, wskazaną na rysunku planu załączonego do uchwały nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] listopada 2011 r. W ocenie organu odwoławczego w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka uniemożliwiająca legalizację przedmiotowej budowy w konsekwencji czego należało orzec jak w sentencji. Odnosząc się natomiast do argumentacji odwołania organ orzekający wyjaśnił, że ustawa - Prawo budowlane nie zna instytucji przedawnienia samowoli budowlanej. Bezzasadne jest również twierdzenie, że w badanym przypadku błędnie oceniano przedmiotową budowę w kontekście obowiązujących przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie tych z daty jego budowy. Postępowanie wywołane samowolą ma bowiem na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem obowiązującym w czasie legalizacji, a nie w czasie realizacji obiektu. Ma to oczywiste i logiczne uwarunkowanie. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że inwestor działający w warunkach samowoli budowlanej, która zostanie ujawniona i w konsekwencji spowoduje uruchomienie procedury legalizacyjnej, powinien się liczyć z niekorzystnymi dla siebie konsekwencjami prawnymi. Legalność decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionował W. P. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W petitum skargi działająca imieniem W. P. pełnomocnik zaskarżając decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydaną w tej sprawie w całości wskazała, że zaskarżona decyzja narusza prawo skarżącego posiadania kontenera biurowo-magazynowego posadowionego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...]. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik W. P. wskazała m.in., że w dniu zgłoszenia rozpoczęcia budowy tj. w dniu [...] września 2011 r. a także po upływie ustawowych 30 dni ([...]października 2011 r.) na terenach objętych planem zagospodarowania terenu obowiązywała Uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...], w której zapisano możliwość przesunięcia linii rozgraniczających oraz określono, że powyższe tereny, a więc także należąca do skarżącego działka, oznaczona symbolem P i DG są terenami niepublicznymi. W ustaleniach szczegółowych pkt A jest przewidziane przesunięcie linii rozgraniczających oraz pkt B, że tereny P i DG są terenami niepublicznymi. W ocenie pełnomocnika organ drugiej instancji opiera swoje ustalenia na zapisach planu zagospodarowania przestrzennego zawartego w Uchwale nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] listopada 2011 r. opublikowanym w styczniu 2012 r., w którym tereny P i DG zmieniono na P i U2. Tymczasem teren, na którym położona jest działka będąca własnością skarżącego nie podlega rygorom wynikającym z tego planu zagospodarowania przestrzennego. Pełnomocnik skarżącego zwróciła też uwagę, że wprawdzie posadowiony budynek kontenerowy w wymiarach 4,90m x 6,00m o wysokości 2,50 m przekracza dozwoloną powierzchnię 25 m2, nie jest jednak związany na stałe z gruntem i wykonany jest z ocieplonej płyty warstwowej, zgodnie z aktualnym brzmieniem przepisu art. 29 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m. Zatem obiekt ten odpowiada obecnie obowiązującym przepisom. Zdaniem pełnomocnika nie jest więc uzasadnione w chwili obecnej wymuszanie drogą decyzji administracyjnej rozebrania istniejącego obiektu, bowiem gdyby skarżący ponownie dokonał zgłoszenia mógłby wybudować dokładnie taki sam obiekt. Zatem względy ekonomiczne przemawiają przeciwko dokonaniu rozbiórki tego obiektu, skoro obecnie odpowiada on przepisom Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę doręczonej Sądowi w dniu [...] października 2017 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i odwołał się do przesłanek wyjaśnionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podtrzymując stanowisko przyjęte przy orzekaniu w sprawie. Na rozprawie wyznaczonej na dzień 15 lutego 2018 r. pełnomocnik substytucyjny skarżącego oświadczył, że popiera skargę i wnioski w niej zawarte. Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa, procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem skargi wniesionej w rozpoznawanej sprawie była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego - kontenera wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organy właściwe instancyjnie orzekały w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym prowadzonym w tej sprawie stosując przepisy powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31. Należy też zwrócić uwagę, że ustawodawca w przepisie art. 3 pkt 7 powoływanej regulacji wyjaśnił pojęcie robót budowlanych wskazując, iż jest to budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, natomiast w przepisie art. 3 pkt 6 podał, że budowa to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego. We wskazanym wcześniej przepisie art. 29 powoływanej ustawy zamieszczono enumeratywne wyliczenie obiektów, których budowa nie wymaga pozwolenia na budowę (ust. 1) i innych niż budowa robót budowlanych zwolnionych z tego obowiązku. Jednocześnie w przepisie art. 30 ustawy – Prawo budowlane przyjęty został katalog budów i innych robót budowlanych, których legalne realizowanie warunkowane jest zgłoszeniem takiego zamiaru inwestorskiego właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Materiał sprawy wskazuje, że z tego przywileju ustawowego skorzystał W. P. dokonując w dniu [...] września 2011 r. prawidłowego zgłoszenia zamiaru budowy na działce oznaczonej numerem [...] w [...] przy ul. [...] budynku gospodarczego z płyty warstwowej o powierzchni zabudowy 25 m2 oraz ogrodzenie (oznaczenie administracyjne tej nieruchomości na ul. [...] zostało zmienione na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 października 2004 r. w sprawie numeracji porządkowej nieruchomości - Dz.U. z 2004 r. poz. 2432 oraz ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej - Dz.U. z 2010 r., poz. 489, o czym organ geodezyjny zawiadomił właściciela pismem z dnia [...] października 2011 r.). Z ustaleń faktycznych dokonanych w rozpoznawanej sprawie, których prawidłowości Sąd nie kwestionuje wynika, że W. P., działając jako inwestor zrealizował na opisanej powyżej działce obiekt kontenerowy o powierzchni zabudowy 29,40 m2 (o wymiarach 4,90 m x 6,00 m i wysokości 2,50 m), wykorzystywany na cele biurowo-magazynowe (według oświadczenia inwestora jako portiernia). Zdaniem Sądu prawidłowo też została przyjęta przez organy właściwe instancyjnie kwalifikacja zrealizowanego obiektu z odwołaniem się do przepisu art. 3 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane, a następnie art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 12 tej ustawy. Uwzględniając powołane regulacje organy orzekające w tej sprawie w postępowaniu jurysdykcyjnym zasadnie – w ocenie Sądu uznały, że realizacja przedmiotowego obiektu w sposób zgodny z prawem wymagała uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 28 ust. 1 powoływanej ustawy. Materiał zebrany w sprawie uprawnia do stwierdzenia w sposób nie budzący wątpliwości, że wykonując opisywany wcześniej obiekt kontenerowy (objęty inwentaryzacją geodezyjną z dnia [...] lutego 2013 r.) W. P. nie dysponował decyzją wydaną w tym przedmiocie przez uprawniony organ administracji architektoniczno-budowlanej. W tych okolicznościach i obowiązujących wówczas warunkach prawnych na aprobatę zasługuje stanowisko właściwych w sprawie organów nadzoru budowlanego, kwalifikujących działania inwestora w opisanym powyżej zakresie jako działanie samowolne, do którego odnosić należy przepis art. 48 ustawy – Prawo budowlane. Istotne też jest, że ustawa - Prawo budowlane w sposób kompleksowy normuje przebieg procesu budowlanego, prawa i obowiązki jego uczestników, kwestie dotyczące użytkowania i utrzymania obiektów budowlanych, a także zasady podejmowania w tych sprawach działań przez właściwe organy administracji publicznej. Reguluje również sposoby likwidacji samowoli budowlanej, która może polegać na orzeczeniu nakazu rozbiórki lub legalizacji obiektu, łączącej się z koniecznością spełnienia określonych ustawowo przesłanek. W rozpoznawanej sprawie właściwy organ nadzoru budowlanego po podjęciu czynności wymaganych przepisem art. 7 i art. 77 § 1 kpa (w tym oględzin zainwestowanej nieruchomości) zasadnie odwołał się do trybu wskazanego w przepisach art. 48-49 ustawy - Prawo budowlane umożliwiającego samowolnemu inwestorowi legalizację zrealizowanego w ten sposób obiektu. Stosownie do przepisu art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, samowola budowlana polegająca na budowie albo wybudowaniu obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę, co do zasady skutkuje nakazem rozbiórki. W obowiązującym stanie prawnym nakaz rozbiórki nie jest jednak orzekany bezwzględnie. Przepis art. 48 ust. 2 ustawy określa bowiem szczegółowo przesłanki legalizacji. Zgodnie z przyjętą w praktyce orzeczniczej interpretacją tego przepisu właściwy organ nadzoru budowlanego rozważając możliwość zastosowania w konkretnej sprawie powołanej regulacji winien najpierw dokonać oceny, czy budowa obiektu budowlanego może w ogóle podlegać zalegalizowaniu. Należy podkreślić, że postępowanie w przedmiocie legalizacji obiektu budowlanego przebiega dwuetapowo. Najpierw organ nadzoru budowlanego wstępnie rozstrzyga o ewentualności zalegalizowania samowoli budowlanej, stwierdzając fakt budowy lub wybudowania obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę. Ocenia, czy obiekt jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W tym celu organ sprawdza, czy samowola budowlana jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przez pojęcie "obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", należy rozumieć plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dacie rozstrzygania przez właściwy organ, nie zaś plan obowiązujący w dacie powstania obiektu budowlanego. Przesłanka określona w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego została sformułowana bowiem w czasie teraźniejszym, co oznacza, że skutki samowoli należy oceniać w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wydawania decyzji (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1703/11). Należy w tym kontekście podkreślić, że zastosowanie środków legalizacyjnych wymaga uprzedniego jednoznacznego ustalenia, że samowolnie zrealizowany obiekt budowlany nie pozostaje w sprzeczności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wyznaczającym aktualny ład przestrzenny. Oznacza to, że stosownie do poczynionych wstępnie ustaleń uznając legalizację za dopuszczalną organ może i powinien nałożyć na inwestora obowiązek dostarczenia w wyznaczonym terminie niezbędnej dokumentacji (por. wyrok WSA w Krakowie z 8 stycznia 2015 r., sygn. II SA/Kr 1607/14). W przypadku braku zgodności samowoli budowlanej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego legalizacja obiektu nie jest możliwa (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 16 marca 2011 r., II SA/Ke 39/11, LEX nr 1098914). Gdy ustalenia planu w sposób jednoznaczny wykluczają możliwość legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, organ nadzoru budowlanego powinien wydać na podstawie art. 48 ust. 1 nakaz rozbiórki bez wszczynania postępowania legalizacyjnego (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 października 2010 r., II SA/GI 457/10, LEX nr 752818, wyrok WSA w Krakowie z 28 września 2017 r. II SA/Kr 425/17 - LEX nr 2381696). Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela pogląd prezentowany w powołanym orzecznictwie. Istotne bowiem jest, że organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do respektowania postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ zapisy tego planu uchwalonego i opublikowanego zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073) mają moc powszechnie obowiązującą na obszarze objętym planem. Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 wskazanej powyżej ustawy) statuowanym przez art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jako źródło powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które ten akt ustanowiły. Uwzględniając powyższe w rozpoznawanej sprawie należy wyjaśnić, że z doręczonych Sądowi akt administracyjnych wynika jednoznacznie, iż teren przedmiotowego zainwestowania (tj. działka nr [...],[...], obręb [...] w [...]) znajduje się w obszarze objętym ustaleniami uchwały Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulic [...] w [...] obowiązującej od [...] lutego 2012 r. W opisanej uchwale planistycznej – jak prawidłowo wskazały organy orzekające w sprawie – przedmiotowa działka usytuowana jest w obszarze oznaczonym symbolem P, U2, w którym część terenu stanowi przestrzeń publiczną. Zgodnie z ustaleniami planistycznymi lokalny prawodawca dopuścił w przestrzeni publicznej lokalizację portierni o powierzchni zabudowy do 25 m2 (§ 7 ust. 1 pkt 1 Tabela 1 lit. D ust. 3 pkt 4). Przedmiotowy kontener ma powierzchnię zabudowy wynoszącą 29,40 m2. Z rysunku planu wynika, że na terenie oznaczonym symbolem P, U2 przestrzeń publiczna usytuowana jest pomiędzy ul. [...] a maksymalną nieprzekraczalną linią zabudowy przebiegającą przez frontową elewację zlokalizowanego na działce budynku garażowego. Zrealizowany przez skarżącego kontener biurowo-magazynowy o powierzchni przekraczającej dozwoloną ustaleniami planistycznymi dla portierni jako wyłącznie dopuszczalnego obiektu w przestrzeni publicznej, znajduje się w przestrzeni publicznej poza maksymalną nieprzekraczalną linią zabudowy, zatem narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niezgodność w tym zakresie eliminuje możliwość kontynuowania procedury legalizacyjnej, której celem jest doprowadzenie obiektu zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem. W istniejących w sprawie okolicznościach faktycznych i prawnych zasadnie organy orzekające uznały, że stan zgodności z prawem mógłby być uzyskany wyłącznie poprzez zmianę usytuowania przedmiotowego obiektu kontenerowego czyli przeniesienie go poza obszar przestrzeni publicznej i ograniczenie dla sytuowania budynków wynikające z przebiegu maksymalnej nieprzekraczanej linii zabudowy. To natomiast wymaga usunięcia tego obiektu z miejsca aktualnego posadowienia, co w nomenklaturze ustawowej oznacza jego rozbiórkę. Dodatkowo należy – zdaniem Sądu wyjaśnić, że procedura legalizacyjna, uregulowana w art. 48 ustawy – Prawo budowlane nie zawiera norm uznaniowych, lecz normy bezwzględnie obowiązujące, których zastosowanie nie zależy od woli organu nadzoru budowlanego. Ustawodawca nie pozostawił właściwemu w sprawie organowi wyboru, co do treści rozstrzygnięcia, obligując go do orzeczenia nakazu rozbiórki w każdym przypadku określonym ustawowo, którego istotą jest niemożność doprowadzenia istniejącego lub będącego w trakcie budowy obiektu lub jego części, zrealizowanego lub realizowanego samowolnie do stanu zgodności z prawem poprzez wykonanie wskazanych przez organ czynności innych niż likwidacja tego obiektu lub jego części. Wobec przyjętej konstrukcji trybu legalizacyjnego przy orzekaniu o rozbiórce obiektu budowlanego wykonanego lub wykonywanego w warunkach samowoli nie mają znaczenia względy pozaustawowe np. ekonomiczne, wskazywane w skardze. Na uwzględnienie nie zasługiwały również stwierdzenia dotyczące warunków wykonywania parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2. Niezależnie od tego, że przedmiotowy obiekt kontenerowy nie pełni funkcji budynku gospodarczego, to zasadnicze znaczenie ma to, że w każdym przypadku sytuowanie takiego budynku podlega ustaleniom obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub treści decyzji o warunkach zabudowy. Dla rozstrzygnięcia tej sprawy nie miały też znaczenia ustalenia przyjęte w poprzednio obowiązującej uchwale planistycznej podjętej przez Radę Miejska w [...] w dniu [...] grudnia 2003 r. (Nr [...]) z powodów wcześniej w uzasadnieniu podanych. Ponadto wobec zebranego w sprawie materiału nie można zgodzić się z pełnomocnikiem skarżącego, w ocenie którego teren zainwestowanej działki nie podlega rygorom obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przedstawionych powyżej okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny – uznając, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji jako zgodne z prawem nie wymagają wyeliminowania obrotu prawnego - stosownie do przepisu art. 151 powoływanej wcześniej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.