II SA/Wr 68/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant Tomasz Klasło po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 maja 2015r. sprawy ze skargi G.P. na uchwałę Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Ś. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części § 1 we fragmencie dotyczącym zapisu "pizzerie" w zestawieniu tabelarycznym –"rodzaj działalności"; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie opisanym w pkt I nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Gminy Ś. na rzecz skarżącego kwotę 574 zł (słownie : pięćset siedemdziesiąt cztery) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] r. Rada Miejska w Ś. podjęła uchwałę nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Ś.. Jako podstawę prawną podjęcia tej uchwały Rada wskazała art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.) oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 391 z późn. zm.). Uchwała z dnia [...] r. wprowadziła zmianę w § 9 ust. 3 uchwały Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] r. nr [...] w ten sposób, że dla poszczególnych rodzajów działalności szczegółowo określiła minimalną wielkość pojemników przeznaczonych do gromadzenia odpadów oraz częstotliwość ich opróżniania. W § 1 uchwały z dnia [...] r. w odniesieniu do pizzerii przewidziano 1100 l jako minimalną wielkość pojemnika przeznaczonego do gromadzenia odpadów oraz częstotliwość opróżniania pojemnika dwa razy w miesiącu. Pismem z dnia 30 października 2014 r., które wpłynęło do organu gminy w dniu 4 listopada 2014 r., skarżący G.P. wezwał Radę Miejską L. w Ś. do usunięcia naruszenia prawa wyżej wymienioną uchwałą. Na powyższe wezwanie skarżącego nie udzielono odpowiedzi. Pismem z dnia 4 stycznia 2015 r. skarżący G.P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] r. nr [...]. Skarżący zarzucił powyższej uchwale "rażące naruszenie przepisów prawa materialnego art. 4 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, polegające na wydaniu aktu prawa miejscowego stosując nieprawidłową wykładnię podstawy prawnej zaskarżonego aktu". Podnosząc, że w zaskarżonej uchwale narzucono odgórnie wielkość pojemników oraz częstotliwość ich opróżniania dla poszczególnych rodzajów działalności gospodarczej, skarżący oświadczył, że spowodowało to kilkakrotny wzrost opłaty za usuwanie odpadów komunalnych. Podał, że jako osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą w postaci pizzerii został zaszeregowany do podmiotów zobowiązanych do posiadania pojemnika 1100 l, który jest "opróżniany" dwa razy w miesiącu, za co zobowiązany jest wnosić opłatę w wysokości 191,05 zł miesięcznie. Przed zmianą Regulaminu posiadał pojemnik o pojemności 120 l opróżniany raz w tygodniu, a opłata za wywóz odpadów wynosiła 38,21 zł miesięcznie i była adekwatna do ilości produkowanych przez niego odpadów komunalnych. Skarżący wskazał, że uprzednio w § 9 ust. 3 uchwały Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Ś. (Dz.Urz.Woj.D.. poz. [...]) określono, iż pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych musi być dostosowana do ilości wytwarzanych na terenie nieruchomości odpadów oraz częstotliwości ich opróżniania. W § 3 wyżej wymienionego aktu podano, że minimalną pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych określa się na podstawie norm uwzględniających miesięczne wskaźniki gromadzenia odpadów. Zaznaczając, że z przytoczonych norm wynika, że pojemnik na odpady komunalne powinien być dostosowany wielkością do ilości wytwarzanych odpadów, a więc nie powinien być za mały lub za duży, skarżący stwierdził, że dokonana zmiana uchwały i zaszeregowanie go do podmiotów, którym potrzebny jest pojemnik 1100 l jest całkowicie nieuzasadniona prawnie i faktycznie. Podkreślił, że zmiana ilości rzekomo produkowanych śmieci spowodowana jest tylko i wyłącznie zaszeregowaniem pizzerii do grona podmiotów potrzebujących większy pojemnik i nie ma nic wspólnego z rzeczywistością, gdyż ilość wytwarzanych odpadów komunalnych nie uległa zmianie. Zdaniem skarżącego, organ uchwałodawczy ustalając wskaźniki gromadzenia odpadów i dokonując zaszeregowania do poszczególnych grup przedsiębiorców zupełnie pominął charakter prowadzonej przez niego działalności. Wywodząc, że niemożliwym jest, by pizzeria wytworzyła 2,20 m³ odpadów miesięcznie, skarżący wskazał, że mała gastronomia, do której zaliczyć należy pizzerię, taka jak cukiernia, lodziarnia, kawiarnia czy herbaciarnia, zobowiązana jest posiadać pojemnik o wielkości 240 l opróżniany raz na dwa tygodnie. W opinii skarżącego, powyższe okoliczności dowodzą, że wykładnia i zastosowanie art. 4 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach są nieprawidłowe, a organ uchwałodawczy "przekroczył swoje kompetencje i w sposób sprzeczny z prawem narzucił odpady komunalne przekraczające ich zapotrzebowanie poprzez bezzasadne zaszeregowanie ich do poszczególnych grup podmiotów, w oparciu o wskaźniki które sam uchwalił, pomijając zupełnie stan rzeczywisty". Podkreślając, że art. 4 ust. 2 pkt 2 i 3 wskazanej wyżej ustawy zawiera wyczerpujące wyliczenie niezbędnych postanowień Regulaminu o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, skarżący stwierdził, że zmieniony § 9 ust. 3 zaskarżonej uchwały wykracza poza delegację ustawową albowiem narzuca przedsiębiorcom obowiązek posiadania pojemników o określonej pojemności bez uwzględnienia rzeczywistego stanu faktycznego. Wskazując na powyższe skarżący wywiódł, że zaskarżona uchwała jako sprzeczna z prawem winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podano, że skoro wezwanie do usunięcia naruszenia prawa pozostawiono bez odpowiedzi, to termin do wniesienia skargi upłynął 4 stycznia 2015 r., a skargę nadano w dniu 5 stycznia 2015 r. Strona przeciwna zarzuciła następnie brak legitymacji skargowej skarżącego, gdyż – w jej opinii – skarżący wbrew wymogom wynikającym z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie wykazał, że jego interes prawny lub uprawnienie przedmiotową uchwałą zostały naruszone. Sam fakt prowadzenia przez skarżącego określonego rodzaju działalności gospodarczej i subiektywne przekonanie co do ilości wytworzonych odpadów nie stanowi bowiem związku pomiędzy prawnie gwarantowaną sytuacją skarżącego a zaskarżoną uchwałą, polegającego na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia. Zaznaczając, że skarżona regulacja uchwały została podjęta na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, strona przeciwna podniosła, że zgodnie z powołanym przepisem ustawodawca przewidział kompetencję dla rady gminy do uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który jest aktem prawa miejscowego, w szczególności w zakresie rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Zdaniem strony przeciwnej, Rada podejmując uchwałę nie przekroczyła granic upoważnienia ustawowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z póżn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5), jak również inne niż określone w pkt 5 akty organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 6). Wojewódzki sąd administracyjny, działając w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ((t.jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) w związku z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., obowiązany jest skontrolować, czy zaskarżona uchwała odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 147 § 1 lub art. 151 p.p.s.a. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych aktów administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, choć sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W myśl art. 53 ust. 2 p.p.s.a., skargę na uchwałę organu gminy wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Rozpatrując skargę wniesioną w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności należało rozważyć, czy została ona wniesiona w terminie, a jeżeli tak, to czy zaskarżona uchwała naruszyła interes prawny skarżącego. W sprawie tej jest poza sporem, że skarżący pismem z dnia 30 października 2014 r., które wpłynęło do organu gminy w dniu 4 listopada 2014 r., wezwał Radę Miejską L. w Ś. do usunięcia naruszenia prawa wyżej wymienioną uchwałą z dnia [...] r. Skoro wezwanie powyższe pozostawiono bez odpowiedzi, to termin do wniesienia skargi upływał z dniem 4 stycznia 2015 r., natomiast skargę nadano w dniu 5 stycznia 2015 r. Zauważyć jednak należy, że dzień 4 stycznia 2015 r. przypadał w niedzielę, a dzień 5 stycznia 2015 r. w poniedziałek. Zgodnie z art. 83 § 2 p.p.s.a., jeżeli ostatni dzień terminu przypada na sobotę lub dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się następny dzień po dniu lub dniach wolnych od pracy. Skoro zatem w niniejszej sprawie skarga została wniesiona w poniedziałek 5 stycznia 2015 r., to oznacza to, że złożono ją w terminie, gdyż ostatni dzień terminu (4 stycznia 2015 r.) przypadał w niedzielę, czyli dzień ustawowo wolny od pracy. Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniesienie skargi do sądu jest możliwe po spełnieniu warunków formalnych określonych w cytowanym wyżej przepisie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Do warunków tych ustawodawca zalicza obok bezskutecznego wezwania rady do usunięcia zarzucanego naruszenia, wykazanie się naruszeniem interesu prawnego. Tak więc skarżący skarżąc w powyższym trybie uchwałę rady gminy musi się wykazać nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego nie oznacza obowiązku uwzględnienia skargi. Obowiązek jej uwzględnienia powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 1627/06 – LEX nr 315977). Wbrew wywodom strony przeciwnej, zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego, ponieważ nakłada na niego określony obowiązek, to jest obliguje go do posiadania pojemnika o określonej pojemności (1100 l), który jest "opróżniany" dwa razy w miesiącu, w wyniku czego zobowiązany jest on wnosić wynikającą z tego tytułu opłatę (191,05 zł miesięcznie). W tym stanie rzeczy rozważyć trzeba, czy powyższe naruszenie interesu prawnego skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem przepisu prawa materialnego. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.jedn. – w chwili podejmowania uchwały – Dz.U. z 2012 r. poz. 391 z późn. zm.; obecnie Dz.U. z 2013 r. poz. 1399 z późn. zm.) stanowi, iż regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników (pkt 2) oraz częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego (pkt 3). Mając na uwadze treść powyższego unormowania stwierdzić trzeba, że rada gminy posiada uprawnienie do określenia w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w szczególności rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, jednak czyniąc to jest zobligowana do uwzględnienia średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, liczby osób korzystających z tych pojemników, a także częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości. Nie negując zatem prawa rady gminy do określenia w przedmiotowej uchwale rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, konieczne jest jednak ustalenie, czy podjęcie konkretnego unormowania w tym zakresie zostało dokonane przy spełnieniu warunków wynikających z art. 4 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w powyższym zakresie Sąd zwrócił się do Rady Miejskiej w Ś. o nadesłanie kalkulacji, o jakiej mowa w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, dotyczącej ilości wytwarzanych odpadów związanych z wymienionym w uchwale rodzajem działalności gospodarczej. W odpowiedzi na powyższe wezwanie pełnomocnik strony przeciwnej nadesłał "kalkulację o jakiej mowa w uzasadnieniu do zaskarżonej uchwały". W dokumencie tym zawarto kalkulację cen jednostkowych za usługi wywozu nieczystości stałych za rok 2013 (na bazie wykonania za okres I-IX.2012 r.), podając ilość ton wywiezionych przez ZGK, koszty wywozu nieczystości stałych (bez opłaty za korzystanie ze środowiska), koszty segregacji odpadów (bez kosztów wywozu), koszty składowiska pokrywane przez ZGK (bez opłaty za korzystanie ze środowiska), wzrost kosztów (bez amortyzacji) z tytułu inflacji, koszt 1 tony, opłatę za korzystanie ze środowiska, ogółem koszt 1 tony i 1 m³ oraz ogółem cenę 1 m³ netto na jednego mieszkańca. Z nadesłanej kalkulacji nie wynika na jakiej podstawie przyjęto w uchwale Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] r. nr [...] w szczególności określone wielkości pojemników i częstotliwości ich opróżniania dla pizzerii. Jak już wyżej zaznaczono, stosownie do unormowania zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, przedmiotowy regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, liczby osób korzystających z tych pojemników oraz częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Nadesłana kalkulacja mająca być podstawą podjęcia zaskarżonej uchwały nie określa jednak w szczególności konkretnych wielkości dla pizzerii. Nie wynika więc z niej, czy w tym zakresie uwzględniono wymogi określone w art. 4 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Brak należytego uzasadnienia przyjętych w uchwale wielkości nie pozwala na kontrolę ich prawidłowości i wskazuje na dowolność przyjętego rozwiązania. W tym stanie rzeczy uznać należy, że zaskarżona uchwała w części § 1 we fragmencie dotyczącym zapisu "pizzerie" w zestawieniu tabelarycznym –"rodzaj działalności" została podjęta z naruszeniem art. 4 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Uznając stwierdzone naruszenie prawa za istotne, bo mogące mieć istotny wpływ na treść wskazanych fragmentów przedmiotowej uchwały, stosownie do art. 147 § 1, art. 152 i art. 200 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.