II SA/Wr 692/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca) Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: asystent sędziego Alicja Stelmach po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu przejścia prawa własności nieruchomości na gminę oddala skargę w całości. Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. wydaną na podstawie art. 129 ust. 1 i 5, art. 130, art. 132 ust. 1a i 2, art. 134 w związku z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121) starosta zobowiązał skarżącego do wypłaty odszkodowania w wysokości 35.048 zł na rzecz Skarbu Państwa za utracone prawo własności i na rzecz [...] S.A. w [...] w wysokości 245 993 zł z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego, określonej nieruchomości obejmującej działkę nr [...]. Jak podał w uzasadnieniu, działka ta została wydzielona pod gminną drogę publiczną w wyniku podziału nieruchomości zatwierdzonego decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. i na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. przeszła na własność skarżącego z dniem [...] stycznia 2009 r. O ustalenie odszkodowania w 2014 r. wystąpił [...] S.A. i starosta po ustaleniu, że negocjacje z gminą nie przyniosły rezultatu, zaś gmina odmawia wypłacenia odszkodowania, wszczął postępowanie. Starosta wyjaśnił, że stosował u.g.n. w nowym brzmieniu, zaś do operatu szacunkowego w brzmieniu dotychczasowym, zgodnie z art. 4 ust. 1 i 4 noweli z dnia 20 lipca 2017 r. (Dz. U. poz. 1509) oraz rozporządzenie RM z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). Starosta również k.p.a. w brzmieniu dotychczasowym (art. 16 noweli z 7 kwietnia 2017 r. Dz. U. poz. 935). Według planu miejscowego (Dz. Urz. Woj. D. z 2004 r. Nr [...], poz. [...]) działka położona jest na terenie oznaczonym KD/1 – ulica dojazdowa. Starosta przytoczył ustalenia świadczące o bezskuteczności negocjacji w sprawie odszkodowania, prowadzonych przez [...] i Skarb Państwa ze skarżącą gminą. Odszkodowanie przysługuje [...] za utratę prawa użytkowania wieczystego, zaś Skarbowi Państwa prawa własności, przy czym stanowi ono wartość rynkową nieruchomości zmniejszoną o wysokość odszkodowania należnego użytkownikowi wieczystemu (wyrok I OSK 192/15). Odszkodowanie to obejmuje w szczególności równowartość fragmentu drogi i chodnika stanowiących własność [...] zgodnie z decyzją uwłaszczeniową z dnia [...] stycznia 2007 r. Ustalenie odszkodowania następuje według zasad obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości, uwzględniając stan i przeznaczenie nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Starosta omówił stan prawny wynikający z art. 4 pkt 17, art. 130, art. 98 ust. 3, art. 154 ust. 1, art. 134 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 135 u.g.n. i § 29 i § 36 rozporządzenia z 2004 r. Następnie starosta przedstawił kolejne wersje operatu szacunkowego, z dnia [...] lutego 2016 r. – zakwestionowany przez starostę z uwagi na naruszenie § 56 ust. 1 rozporządzenia oraz art. 151 ust. 1 i art. 155 ust. 2 u.g.n., z dnia [...] czerwca 2016 r. – zakwestionowany przez [...] z uwagi na wykorzystanie przez biegłego rzeczoznawcę nieaktualnego normatywu wyceny, z dnia [...] października 2016 r. – zakwestionowany przez [...] z uwagi na błędny czasokres użytkowania wieczystego i wątpliwości odnośnie wyceny drogi, a w końcu z dnia [...] lipca 2017 r. – niekwestionowany przez starostę i strony. Starosta dwukrotnie przeprowadził rozprawę administracyjną, przy czym przyczyną odroczenia było podjęcie przez strony negocjacji w kwestii ratalnej spłaty odszkodowania, które zakończyły się niepowodzeniem. Jak wynika z przytoczonych wersji operatu, rzeczoznawca dokonywał jedynie nieznacznych korekt wyceny, które wynosiły odpowiednio 275.869 zł, ponownie 275.869 zł, 276.036 zł oraz 281.041 zł. Starosta omówił szczegółowo treść operatów i uzasadnił ocenę o zgodności z prawem operatu przyjętego za podstawę odszkodowania. W odwołaniu skarżący zarzucił naruszenie art. 7, art. 11, art. 77 i art. 80 k.p.a. Według skarżącego operat jest niewiarygodny, skoro został sporządzony w czterech wersjach o zbliżonych wynikach. Ponadto starosta uznał ostatnie trzy wersje operatu za wiarygodne, to dlaczego oparł decyzję na ostatniej wersji. Odwołujący się nie zgłosił konkretnych zastrzeżeń do treści operatu i nie dołączył kontropinii. Organ (art. 32 p.p.s.a.) pouczył strony o treści art. 157 ust. 1 i 1a u.g.n. oraz wezwał je do ewentualnego dołączenia oceny operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Po bezskutecznym upływie wyznaczonego terminu organ zaskarżoną decyzją utrzymał powyższą decyzję w mocy. Organ uznał za prawidłowe ustalenia i oceny organu pierwszej instancji, że w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek użytkownika wieczystego, wyodrębniona została działka nr [...] przeznaczona w planie miejscowym pod drogę publiczną – ulicę gminną KD-1, co wynika z treści decyzji zatwierdzającej podział i ustaleń planu miejscowego w nawiązaniu do § 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124). Działka ta z mocy art. 98 ust. 1 u.g.n. przeszła na własność gminy, co znajduje potwierdzenie w treści księgi wieczystej. Organ szeroko omówił te okoliczności, powołując przy tym liczne orzecznictwo sądów administracyjnych oraz podkreślił bezsporność tych okoliczności. Prawidłowe były ustalenia na temat przeprowadzenia negocjacji pomiędzy stronami uprawnionymi do odszkodowania a gminą, które nie doprowadziły do ustalenia odszkodowania. Nie nastąpiło ponadto uzgodnienie przez strony ratalnej spłaty odszkodowania już w trakcie postępowania w nin. sprawie. W tej sytuacji podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia miała ocena mocy dowodowej operatu szacunkowego. Organ omówił w tym zakresie liczne orzecznictwo sądów administracyjnych wskazujące na kryteria oceny. Wyceniana nieruchomość posiadała części składowe w postaci odcinka ulicy o nawierzchni za asfaltobetonu bez krawężników i odcinka z krawężnikami, chodnika z płytek betonowych, chodnika z asfaltobetonu, przewodu wodociągowego i kanalizacyjnego. Rzeczoznawca majątkowy najpierw dokonał analizy rynku według reguł wynikających z § 29 i § 36 ust. 2 i 4 w związku z ust. 6 pkt 2 rozporządzenia z 2004 r. Wobec braku transakcji obejmujących działki drogowe w użytkowaniu wieczystym, biegły przyjął metodę wyceny według § 29 ust. 3 rozporządzenia czyli według wartości prawa własności nieruchomości gruntowej niezabudowanej i współczynnika korygującego. Zgodnie z art. 150 ust. 3 u.g.n. konieczne było określenie wartości odtworzeniowej nieruchomości, polegające na odrębnym określeniu wartości gruntu i wartości części składowych (art. 135 ust. 2 u.g.n. i § 21 rozporządzenia). Przy określaniu wartości prawa własności gruntu biegły zastosował podejście porównawcze (art. 153 ust. 1 u.g.n. i § 4 rozporządzenia w związku z art. 4 pkt 16 u.g.n.). Biegły prawidłowo przyjął do porównań nieruchomości spełniające kryterium podobieństwa do wycenianej działki, wynikające z § 36 rozporządzenia i art. 154 u.g.n. Na poparcie tej oceny organ przytoczył liczne orzecznictwo sądów administracyjnych. Organ drobiazgowo opisał ustalenia wynikające z operatu szacunkowego, które pozwalały wyliczyć wartość prawa własności gruntu na kwotę 149.969 zł. Kwota ta po przemnożeniu przez współczynnik korygujący wyliczony zgodnie z § 29 ust. 3 rozporządzenia dała wartość prawa użytkowania wieczystego w kwocie 114.921 zł Tak samo prawidłowo biegły dokonał wyceny części składowych metodą kosztów odtworzenia (art. 135 ust. 4 u.g.n.) z wykorzystaniem techniki wskaźnikowej (§ 23 ust. 4 i 5 rozporządzenia) i katalogu [...] (scalone normatywy do wyceny budynków i budowli nr [...], I kw. 2017 r.). Organ drobiazgowo przedstawił i omówił poszczególne składniki wyceny, pozwalające na ustalenie łącznej wartości odtworzeniowej budowli w kwocie 131.072 zł. W wycenie pominięto części składowe przedsiębiorstw przesyłowych (art. 49 § 1 k.c.), co organ ocenił jako prawidłowe z uwagi na wiadomości specjalne biegłego, oględziny i dane z map. Trafnie pominięto wycenę drzew pozbawionych walorów użytkowych, gdyż nie stosował się tutaj art. 135 ust. 5 u.g.n. (wyrok I OSK 406/11). W podsumowaniu ocen organ wskazał, że operat szacunkowy z dnia [...] lipca 2017 r. został sporządzony zgodnie z prawem, zawierał prawidłowe wyliczenia matematyczne, zaś przyjęte założenia dotyczące jakości poszczególnych cech rynkowych były logiczne i spójne. Zatem był wiarygodnym dowodem. Wyliczone kwoty odszkodowania były prawidłowe, gdyż na rzecz użytkownika wieczystego ustalono odszkodowanie obejmujące wartość prawa użytkowania wieczystego (245.993 zł), zaś na rzecz właściciela odszkodowanie według wartości prawa własności pomniejszonej o wartość prawa użytkowania wieczystego (35.048 zł). Kolejno organ szeroko omówił kwestię umocowania osób reprezentujących strony w trakcie negocjacji i postępowania administracyjnego, potwierdzając istnienie upoważnienia tych osób. Organ nie miał ponadto zastrzeżeń do ustalenia odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa w postępowaniu wszczętym na wniosek [...], skoro Skarb Państwa zainicjował negocjacje z gminą w kwestii odszkodowania, a następnie przyłączył się do wniosku, w szczególności występując o wskazanie innego starosty oraz aktywnie uczestnicząc w postępowaniu w charakterze strony. Odwołanie organ ocenił jako bezzasadne. Mocy dowodowej operatu przyjętego za podstawę ustaleń i rozstrzygnięcia nie podważa fakt uprzedniego sporządzenia innych wersji operatu. Operat ten podlega ocenie organu pod względem zgodności z prawem oraz czy jest logiczny, zupełny i wiarygodny, nie zawiera braków, pomyłek lub niejasności. Jest to ocena formalna i materialna według kryteriów ustanowionych w ustawie i rozporządzeniu. Skarżący nie złożył żadnych konkretnych zarzutów do tego operatu. Nie skorzystał z pouczenia o możliwości skierowania operatu do oceny zgodnie z art. 157 ust. 1 i 1a u.g.n. Nie było w końcu podstaw do przeprowadzenia mediacji (art. 96a § 1 i 3 k.p.a.). W skardze do sądu administracyjnego skarżąca gmina powtórzyła zarzuty odwołania. Nadal nie konkretyzowała zarzutów wobec operatu. Twierdziła, że organ powinien szczegółowo ocenić prawidłowość wcześniejszych wersji operatu szacunkowego oraz sprawdzić, dlaczego starosta akceptował kolejne wersje opracowane na skutek zarzutów [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Realizując postulat zwięzłości uzasadnienia wyroku sądowego (art. 141 § 4 p.p.s.a. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) Sąd przede wszystkim podkreśla, że w pełni akceptuje przytoczone przez organy ustalenia faktyczne i oceny prawne. Wymaga więc jedynie powtórzenia, że niewątpliwie decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. zatwierdzony został podział nieruchomości na wniosek użytkownika wieczystego, w wyniku którego wydzielono działkę nr [...] przeznaczoną w planie miejscowym pod drogę publiczną – gminną, skutkiem czego było ustanie użytkownika wieczystego i przejście prawa własności tej działki z mocy art. 98 ust. 1 u.g.n. (obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 121) ze Skarbu Państwa na rzecz skarżącej gminy. Niekwestionowane było, że zarówno użytkownik wieczysty [...], jak i Skarb Państwa reprezentowany przez starostę wystąpili do gminy o dobrowolne ustalenie i wypłatę przysługującego im odszkodowania za utratę praw do nieruchomości, na co gmina nie wyraziła zgody. Z uwagi na to w 2014 r. [...] wystąpił o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania, zaś do wniosku tego przyłączył się Skarb Państwa reprezentowany przez starostę, co wywołało wyznaczenie innego starosty do załatwienia sprawy. Jak wiadomo podstawowym dowodem w sprawie jest operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego, mający walor opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.), zatem wymagający oceny podlegającej regule swobodnej oceny dowodów i nie odnoszonej do wiadomości specjalnych biegłego, lecz do ogólnych kryteriów oceny dowodów, a przede wszystkim przestrzegania szczegółowych kryteriów prawnych (formalnych i materialnych) wynikających z u.g.n. i rozporządzenia wykonawczego z 2004 r. w zakresie formy i treści operatu. Można od razu dodać w nawiązaniu do odwołania i skargi, że starosta dokonał w uzasadnieniu decyzji pierwszej instancji drobiazgowej oceny kolejnych wersji operatu, przyczyn konieczności ich opracowania i zasadności drobnych korekt nanoszonych przez rzeczoznawcę. Organ stanowisko to w pełni aprobował, zatem nie miał potrzeby powtarzania tego omówienia i ocen. Organ natomiast dokonał pełniejszej i bardziej wszechstronnej oceny operatu ostatecznego, stanowiącego podstawę ustaleń i rozstrzygnięcia. Sąd nie dostrzega tutaj żadnego uchybienia procesowego organu. Doktryna i praktyka orzecznicza dostarcza precyzyjnych wskazówek w jaki sposób strona powinna skutecznie podważać moc dowodową opinii biegłego, a szczególnie operatu szacunkowego, gdzie dodatkową możliwość stwarza art. 157 u.g.n. Wśród tych wskazówek nie wymienia się okoliczności korygowania opinii przez biegłego. Organ trafnie podkreślił, że znaczenia nie ma fakt istnienia kilku wersji opinii biegłego, lecz istnienie uzasadnionych powodów jej korygowania i poprawności wersji ostatecznej. Skarżący nie zgłosił żadnych istotnych zarzutów do operatu szacunkowego. Z tego, że starosta oceniał kolejne wersje operatu jako prawidłowe (poza pierwszą), a następnie akceptował ich nieznaczne zmiany wywołane zarzutami stron, nie oznacza naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.), a przeciwnie, stanowi w pełni zgodne z procedurą odniesienie się tego organu do przeprowadzonego dowodu. O ile kontroli sądu podlega zgodność z prawem decyzji organu, to powracanie w skardze do zarzutów wobec sposobu procedowania starosty, było bezprzedmiotowe. Należy powtórzyć, że skarga ma dotyczyć wad prawnych decyzji zaskarżonej, zaś wady te powinny wynikać z braku rozważenia konkretnych zarzutów skarżącego do operatu lub pominięcia oceny uzyskanej przez skarżącego na podstawie art. 157 u.g.n. Wobec braku takich zarzutów skarga była oczywiście bezzasadna. Jak zaznaczono, Sąd w pełni aprobuje ocenę operatu szacunkowego zawartą w zaskarżonej decyzji. W ślad za organem należy powtórzyć, że nie budzą żadnych zastrzeżeń Sądu przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego metody wyceny, sposób doboru nieruchomości do porównań, współczynniki korygujące i inne elementy procesu wyceny zgodne z § 29 i § 36 rozporządzenia z 2004 r., art. 153 ust. 1 u.g.n. i § 4 rozporządzenia w związku z art. 4 pkt 16 u.g.n., art. 150 ust. 3 u.g.n., art. 135 ust. 2 u.g.n. i § 21 rozporządzenia oraz art. 154 u.g.n. i § 23 ust. 4 i 5 rozporządzenia. Podobnie jak skarżący, również Sąd nie znalazł w operacie szacunkowym z dnia [...] lipca 2017 r. jakichkolwiek elementów mogących budzić konkretne zastrzeżenia. Sąd nie dostrzega potrzeby szczegółowego omawiania treści operatu, co dokonał prawidłowo organ i co Sąd w pełni aprobuje. W kwestiach wykraczających przez zarzuty odwołania i wymagające zdaniem organu ustaleń i ocen w ramach ponownego rozstrzygania sprawy, Sąd także nie dopatrzył się jakichkolwiek uchybień organu. Wobec niedostrzeżenia jakichkolwiek uchybień procesowych organu, szczególnie w zakresie oceny mocy dowodowej operatu szacunkowego i braku naruszeń zaskarżoną decyzją prawa materialnego, skargę jako bezzasadną należało zgodnie z art. 151 p.p.s.a. oddalić. J.N.11.12.2018