II SA/Wr 697/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Władysław Kulon (sprawozdawca) Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz Protokolant - Magda Minkisiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi I. D. K. I. Sp. z o.o. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę oddala skargę. Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Decyzją z dnia [...]r. nr[...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), Prezydent W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla I. D. K. I. sp. z o.o. sp. k. z/s we W. dla inwestycji polegającej na budowie zespołu 28 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z zagospodarowaniem terenu przy ul. V. we W. (działka nr [...], AM-[...], obręb J.). Pismem, które wpłynęło do Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego W. w dniu [...]r. J. i A. G. zwrócili się o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wyżej opisaną decyzją. Wnioskodawcy swoje żądanie oparli na następujących okolicznościach; - jako strona, bez własnej winy, nie brali udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym, - ujawniono nowe, istotne okoliczności w sprawie – brak przedłożenia przez inwestora odpowiedniego pozwolenia wodnoprawnego, - brak zajęcia stanowiska przez inny organ (brak pozwolenia wodnoprawnego). Prezydent W. postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] wskazując jako podstawę prawną art. 149 § 1 oraz art. 150 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4-6 Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej k.p.a. wznowił postępowanie w sprawie. Następnie w dniu [...] r. wydana została decyzja nr[...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. nr[...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej I.D. K. I. sp. z o.o. sp. k. z/s we W. pozwolenia na budowę zespołu 28 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z zagospodarowaniem terenu przy ul. V. we W. W motywach swojego rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 104 oraz 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Prezydent W. podał, że po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. stwierdzono, że nie wystąpiła żadna ze wskazanych przesłanek wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę wynika z art. 28 k.p.a. oraz art. 28 Prawa budowlanego. Zatem prawo do uczestniczenia w charakterze strony w postępowaniu mają jedynie właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości, którym oddziaływanie zamierzonej inwestycji może ograniczyć prawo do zagospodarowania jego nieruchomości. Wysokość projektowanej zabudowy osiąga maksymalnie 9,7 m, odległość dzieląca planowaną zabudowę od granicy działek J. i A. G. wynosi ok. 17 m, a odległość dzieląca projektowane budynki od budynku na działce nr [...] wynosi ponad 30 m. Powstająca zabudowa nie będzie źródłem ograniczenia możliwości przyszłej rozbudowy na działkach sąsiednich, ani utrudniać w istotny sposób korzystania z tych nieruchomości, a zatem właściciele tych nieruchomości nie powinni być stroną postępowania. Realizowana inwestycja nie spowoduje żadnego dodatkowego ograniczenia względem działek stanowiących własność J. i A. G., tym bardziej, że projektowana zabudowa jest oddalona o ponad 17 m od granicy z tymi działkami oraz nie będzie oddziaływać na działki sąsiednie. Dodatkowo w decyzji wskazano, że w zakresie odwodnienia drogi wewnętrznej prowadzone było przez Prezydenta W. postępowanie, które zakończono ostateczną decyzją z dnia [...]r. nr[...]. Decyzją tą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę sieci kanalizacji deszczowej na działkach [...], [...], AM-[...] obręb J. we W. Zatwierdzony projekt był kompletny i posiadał wymagane opinie, uzgodnienia i pozwolenia m.in. pozwolenie wodnoprawne - decyzja Prezydenta W. z dnia [...]r., znak[...]. Odwołanie od tej decyzji złożyli J. i A. G. zarzucając naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a to art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 i art. 16 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób dowolny, bez czynnego udziału strony, co w konsekwencji prowadzi do wydania decyzji z naruszeniem prawa i rażącego naruszenia zasady trwałości decyzji. Rażące naruszenie zasad ogólnych postępowania przejawia się błędnym założeniem, że decyzja Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę posiada przymiot ostatecznej, podczas gdy uprawniona strona złożyła w ustawowym terminie odwołanie od tej niej, a postępowanie odwoławcze do dnia wydania skarżonej decyzji nie zostało zakończone prawomocnym rozstrzygnięciem. Ponadto składający odwołanie zarzucili naruszenie art. 145 k.p.a. polegające ich zdaniem na zastosowaniu trybu wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją, która nie stała się ostateczną, na skutek wniesionego odwołania przez inną stronę tj. małżonków W. S. i K.B. S. oraz małżonków M. i J. W. Odwołanie to - wbrew błędnemu przeświadczeniu Prezydenta W. - było skuteczne, czego dowodem jest prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu sygn. akt II SA/Wr 757/11 uchylający decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] i wstrzymujący jej wykonanie w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] r. W ocenie autorów odwołania sprawa dotyczy ukształtowania i odwodnienia terenu od strony wschodniej zamierzenia budowlanego, a nie od strony zachodniej, gdzie przebiega droga wewnętrzna, której uzbrojenie i odwodnienie było przedmiotem odrębnego opracowania i odrębnego pozwolenia na budowę. Organ wydający decyzję nie dość wnikliwie zbadał sprawę i nie rozpoznał w wystarczającym stopniu stanu faktycznego sprawy, co jest dyskusyjne z punktu widzenia obiektywności postępowania, jako podstawowej zasady postępowania administracyjnego. Po przekazaniu odwołania Wojewodzie D. pismem z dnia [...] r. zwrócił się on do Prezydenta W. o przekazanie całości akt administracyjnych sprawy, w tym akt administracyjnych związanych z decyzją nr [...] z dnia [...] r. Prezydent W. w odpowiedzi na wezwanie pismem z dnia [...] r. poinformował, że w Wydziale Architektury i Budownictwa nie ma przedmiotowych dokumentów, gdyż zostały one przekazane Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu we W. wraz z pismem z dnia [...] r. Następnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda D. po rozpatrzeniu powyższego odwołania, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania zauważył, że wznowienie postępowania stanowi tryb nadzwyczajny służący ponownemu zbadaniu sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Jednocześnie sprawa wznowienia postępowania jest sprawą administracyjną podlegającą rozpatrzeniu zgodnie z regułami wyznaczonymi przepisami k.p.a. Organ II instancji przypomniał, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jednocześnie stosownie do postanowień art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Pismo Prezydenta W. z dnia [...]r. wskazuje, że w chwili podejmowania rozstrzygnięcia nie dysponował on aktami dotyczącymi pozwolenia na budowę zespołu 28 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej. Jak dalej zapisano w uzasadnieniu decyzji ,,powyższe wskazuje na wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia Prezydenta W. z dnia [...] r., nr [...] w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, co pozostaje w sprzeczności z art. 7 i art. 77 k.p.a. i sugeruje, że ocena organu I instancji stała się podstawą do wydania rozstrzygnięcia noszącego cechy dowolności. Zaskarżona decyzja jest zatem nieprawidłowa i jako taka zasługuje na uchylenie. W takiej sytuacji stanowisko organu odwoławczego w kwestii prawidłowości merytorycznego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji byłoby zatem, co najmniej przedwczesne". W dalszej części uzasadnienia Wojewoda D. wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 15 marca 2012 r. (sygn. akt II SA/Wr 757/12) uchylił decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. umarzającą postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r., nr [...] udzielającej pozwolenia na budowę zespołu 28 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z zagospodarowaniem terenu przy ul. V. we W. Natomiast postanowieniem z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na wniosek I. D. K. I.sp. z o.o. sp. k. z/s we W. przywrócił termin do wniesienia skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w imieniu I. D. K. I. sp. z o.o. sp. k. z/s we W. złożyli członkowie zarządu. Skarżący zarzucili tej decyzji naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 7 i 77 k.p.a. Zdaniem skarżących nie polega na prawdzie stanowisko jakoby organ I instancji przeprowadził postępowanie w sposób dowolny, bez wnikliwości, co miałoby rzekomo prowadzić do naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. Prezydent W. w sposób wyczerpujący ustalił zakres stron postępowania, szczegółowo posiłkując się stosownymi regulacjami wskazanymi w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Organ I instancji w sposób szczegółowy i precyzyjny wykazał dlaczego odmówił J. i A. G. statusu strony. Wskazania jakie poczyniono w decyzji organu I instancji w zakresie relacji wysokości projektowanej zabudowy, usytuowania budynku i odległości jaka dzieli planowana zabudowa od granicy działki J. i A.G. wskazują, że organ posiadał pełną wiedzę w zakresie postępowania odnoszącego się do zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Stanowisko organu II instancji o rzekomej dowolności przy wydawaniu zaskarżonej decyzji jest pozbawione jakiegokolwiek uzasadnienia. W dalszej części skargi podniesiono, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Wydanie decyzji kasacyjnej tego rodzaju może nastąpić tylko wtedy, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Jak podano w skardze w przedmiotowej sprawie ,,uznać należy, że pomimo nie dołączenia do sprawy akt postępowania administracyjnego w zakresie decyzji z dnia [...] r. nr [...] organ dysponował stosowną wiedzą dotyczącą tego postępowania i dokonał szczegółowej oceny przesłanek warunkujących udział J. i A. G. w postępowaniu w charakterze strony i uzasadniając je w sposób wyczerpujący, a tym samym przeprowadził prawidłowo postępowanie wyjaśniające". W nawiązaniu do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 marca 2012 r. uwzględniającego skargę na decyzję Wojewody D. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielającego pozwolenia na budowę, w skardze podano, że zgodnie z art. 153 ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w zapadłym orzeczeniu wiążą w sprawie zarówno ten sąd jak i organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia, jednakże ma to miejsce wtedy gdy jest ono prawomocne, a co za tym idzie nie może znaleźć odniesienia w niniejszym postępowaniu, do czego zdaje się zmierzać organ II instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270)- dalej ppsa. W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy jest obowiązany ocenić prawidłowość decyzji pierwszoinstancyjnej nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej tą decyzją. Dwuinstancyjność postępowania oznacza, że złożenie przez stronę odwołania od decyzji organu pierwszej instancji powoduje, iż sprawa rozpoznawana jest ponownie przez organ odwoławczy. Organ ten rozpoznaje sprawę, a nie odwołanie. W rozpatrywanej sprawie Wojewoda D. uchylił decyzję Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...] odmawiającą uchylenia decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. nr[...] , którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę. Zauważyć należy, że zaskarżone rozstrzygnięcia wydane zostały w trybie wznowienia postępowania jaki został zainicjowany wnioskiem J. i A. G. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji podjął swoją decyzję z naruszeniem w szczególności art. 7 i art. 77 kpa i z tego powodu jest ona nieprawidłowa, a jako taka zasługuje na uchylenie. Organ odwoławczy realizując zasadę rozpoznawania sprawy, a nie odwołania zauważył, że z powodu uchybienia przepisom procedury administracyjnej stanowisko organu odwoławczego w kwestii prawidłowości merytorycznego rozstrzygnięcia organu I instancji byłoby, co najmniej przedwczesne. Wojewoda D., prowadząc zresztą w tym zakresie korespondencję z organem I instancji ustalił wszakże, że organ I instancji prowadził postępowanie dotyczące wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a także wydał postanowienie nr [...] z dnia [...] r. i decyzję nr [...] nie dysponując aktami administracyjnymi związanymi z decyzją o pozwoleniu na budowę. Art. 7 k.p.a. statuuje zasadę praworządności obligującą organ administracyjny do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, natomiast treść art. 77 § 1 k.p.a. zobowiązuje organ administracyjny do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Na tle rozpoznawanej sprawy, w ocenie Sądu, stanowisko organu odwoławczego jest słuszne, a naruszenie prawa w trakcie postępowania prowadzonego przez organ I instancji nie budzi wątpliwości. Skoro przepisy procedury administracyjnej jasno i czytelnie odnoszą się do zagadnienia zbierania i rozpoznawania materiału dowodowego nie sposób zgodzić się z polemicznym zarzutem skargi jakoby pomimo nie dołączenia do sprawy akt postępowania organ dysponował stosowną wiedzą i dokonał szczegółowej oceny przesłanek warunkujących udział J. i A. G. w postępowaniu w charakterze strony uzasadniając je w sposób wyczerpujący. Zdaniem Sądu nie można dokonywać swoistej konfrontacji polegającej na wiedzy organu administracyjnego w zakresie konkretnej sprawy administracyjnej z istotnym mankamentem postępowania polegających na braku akt administracyjnych zawierających wszelkie dowody na jakich organ winien się oprzeć konstruując uzasadnienie prawne i faktyczne wydanego rozstrzygnięcia. Innymi słowy nie można pogodzić się z tezą, jaka zdaje się wynikać z powyższego poglądu, że w świetle obowiązujących przepisów jest dopuszczalne zastąpienie konkretnych dowodów w sprawie wiedzą jaką posiadł organ w ramach innego postępowania. W sądownictwie administracyjnym ugruntował się pogląd, że z zasady wyrażonej w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. wynika, że organ ma obowiązek rozpatrzeć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy oraz powinien je rozpatrzyć w ich wzajemnej łączności. Organ nie może pominąć jakiegokolwiek dowodu przeprowadzonego ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach spawy (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 23 lutego 2012 r. II GSK 118/12, LEX nr 1125454). Jako zasadę zatem uznać należy, że wszelkie okoliczności wskazywane w akcie administracyjnym winny mieć swoje źródło w dowodach istniejących w aktach administracyjnych zebranych przez organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 4 czerwca 2008 r. (sygn. akt IV SA/Wa 492/08 -LEX nr 557004) wyraził pogląd, zgodnie z którym ,,powołanie się przez organ na dokument, którym nie dysponował sprawia, że nie organ nie zebrał w prawidłowy sposób materiału dowodowego i, w konsekwencji, nie rozpatrzył sprawy". Organ II instancji czyniąc zarzut organowi I instancji, że nie podjął czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy prawidłowo zinterpretował sytuację jaka wyklarowała się w związku z odpowiedzią udzieloną pismem z dnia [...] r. Skoro bowiem akta administracyjne oraz decyzja o pozwoleniu na budowę przekazane zostały Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu we W. przy piśmie z dnia [...] r. to Prezydent W. w dacie wydawania postanowienia nr [...] z dnia [...] r. i decyzji nr [...] z dnia [...] r. ponad wszelką wątpliwość nie dysponował aktami administracyjnymi. Orzeczenia sądów administracyjnych wskazują, że nie tylko brak całości akt administracyjnych i decyzji przesadza o wadliwości postępowania, wystarcza by organ nie posiadał samej decyzji. Takie stanowisko wyraził chociażby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 14 lutego 2008 r. (sygn. akt III SA/Łd 702/07 - LEX nr 575778). ,,Niedopuszczalnym i istotnie naruszającym przepis art. 7 i 77 k.p.a. jest zachowanie organu, który przystępując do postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności konkretnej decyzji administracyjnej, nie dysponuje tą decyzją". Jako nietrafny uznał Sąd zarzut skargi związany z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 marca 2012 r. Skarżący wykazuje, że zgodnie z art. 153 ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiążą sąd i organ jedynie w sytuacji, gdy orzeczenie jest prawomocne, natomiast cechy tej nie posiada przedmiotowy wyrok. Co do przywołanej zasady należy przyznać rację argumentom podniesionym w skardze. Faktycznie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu nie jest prawomocny i jako taki nie mógł on stanowić podstawy do uchylenia decyzji przez Wojewodę D. Zauważyć jednak należy, że Wojewoda D. nie wskazał przesłanki w postaci istnienia wyroku i związania jego treścią organu, a zatem nie traktował go jako podstawowy do uchylenia decyzji Prezydenta W. o odmowie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie nadzwyczajnym. Stanowisko Wojewody D. wynika z naruszenia przepisów art. 7 i 77 k.p.a., które to znalazło uznanie tutejszego Sądu. Część uzasadnienia decyzji odnosząca się do przedmiotowego wyroku ma niejako charakter informacyjny. Wojewoda D. nie tylko nie odnosi się do znaczenia tegoż wyroku lecz przekazuje go organowi I instancji ,,celem dokonania przez organ I instancji, w ponownie prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, oceny wpływu prowadzonego postępowania sądowoadministracyjnego na wszczęte postępowanie wznowieniowe". Stąd też nie można przyjąć, aby organ II instancji oparł się na treści wspomnianego wyroku. W tym stanie rzeczy - zgodnie z art. 151 ustawy ppsa - orzeczono jak w sentencji wyroku.