II SA/Wr 698/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, , po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II sprzeciwu A sp. z o.o. sp.k. we W. od decyzji Wojewody D. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji umarzającej wznowione postępowanie administracyjne I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz A sp. z o.o. sp.k. we W. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem sprzeciwu jest decyzja Wojewody D. (dalej: organ odwoławczy) z dnia [...] nr [...], którą uchylono decyzję Prezydenta W. (dalej: organ I instancji) z dnia [...] nr [...] umarzającą wznowione postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wnioskiem z dnia 29 II 2016 r. Wspólnota Mieszkaniowa B (dalej jako: Wspólnota, wnioskodawca) wystąpiła do organu I instancji o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na rzecz A Sp. z o.o. Sp. komandytowa z siedzibą we Wrocławiu, będącej skarżącą w niniejszej sprawie (dalej: skarżąca). W uzasadnieniu wniosku Wspólnota wskazała, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym przywołaną decyzją została pominięta, a tym samym pozbawiona prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Wnioskodawca wskazał, że organ I instancji całą korespondencję w sprawie, w tym wydaną decyzję, wysyłał do spółki C Sp. z o.o. z siedzibą w S., która była zarządcą umownym. Jak podkreślono we wniosku spółka C sprawuje swoją funkcję na podstawie umowy zawartej ze Wspólnotą, umowa ta jednakże nie daje podstaw do uznania C za pełnomocnika Wspólnoty. Tym samym, wspólnota wskazując, że uzyskała informację o wydanej decyzji w dniu [...], wniosła o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.). Postanowieniem z dnia [...] Prezydent W. wznowił postępowanie administracyjne wskazując, że we wstępnym stadium rozpoznania sprawy ustalono, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie, tj. w terminie miesiąca od dnia, w którym wnioskodawca dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia podstępowania, oraz że decyzja organu I instancji objęta wnioskiem o wznowienie postępowania stała się ostateczna w dniu 5 stycznia 2016 r. Organ I instancji wskazał, że postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego, co do przyczyn wznowienia postępowania oraz rozstrzygnięcia co do istoty. Jednocześnie organ podkreślił, że w ramach postępowania wznowieniowego ustali, czy wnioskodawcy przysługuje legitymacja procesowa. W ramach postępowania wyjaśniającego organ I instancji wystąpił do Wspólnoty o przedłożenie całej korespondencji mailowej pomiędzy A. H. reprezentującą zarządcę, a zarządem wspólnoty mieszkaniowej, a także wyjaśnień A. H., E. J. oraz M. O. – członka zarządu wspólnoty mieszkaniowej, które wymieniono we wniosku o wznowienie jako załączniki, lecz nie przesłano do organu. Organ I instancji wystąpił również do skarżącej o podanie informacji, w jakim dniu została wywieszona tablica budowy dla inwestycji objętej wydaną decyzją o pozwoleniu na budowę. Decyzją z dnia [...] nr [...] organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wznowienia postępowania. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że brak jest dostatecznych podstaw do stwierdzenia, że wniosek o wznowienie złożono w terminie. W konsekwencji do wznowienia doszło przedwcześnie. Organ I instancji zwrócił uwagę, że stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę od momentu jego wszczęcia była Wspólnota, zaś korespondencja przesyłana była na adres zarządcy tj. spółki C. W oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, organ stwierdził, że jako zarządca nieruchomości C był stroną postępowania. Organ podkreślił, że w toku postępowania zarządca przekazywał Wspólnocie całą korespondencję przesyłaną przez organ, zaś Wspólnota nie kwestionowała sposobu doręczenia pism w sprawie, nie przedstawiła informacji o składzie zarządu ani danych adresowych jego członków, co umożliwiłoby organowi przekazywanie informacji o toczącym się postępowaniu. W konsekwencji organ uznał, że Wspólnota jako strona postępowania administracyjnego była informowana o każdym stadium postępowania za pośrednictwem zarządcy nieruchomości, pomimo tego nie skorzystała z przysługującego jej prawa zapoznawania się z aktami sprawy oraz składania uwag do projektu budowlanego. Zatem, w ocenie organu I instancji, zarówno Wspólnota, jak i zarządca nieruchomości – spółka C – dopuścili się zaniedbania swoich obowiązków w kwestii wskazania adresu, na który chcą otrzymywać korespondencję. Wina po stronie wnioskodawcy ubiegającego się o wznowienie postępowania administracyjnego z uwagi na pozbawienie czynnego udziału w postępowaniu w ocenie organu skutkować musiała umorzeniem postępowania wznowieniowego na podstawie art. 105 kpa, gdyż od początku było ono bezprzedmiotowe. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Wspólnota wskazując, że organ I instancji bezpodstawnie uznał, że organem zarządzającym Wspólnoty jest C Sp. z o.o., zaś korespondencja powinna być kierowana na adres Wspólnoty wskazany w REGON. Ponadto, odwołująca się Wspólnota wskazała, że skoro zawiadomienie o wszczęciu postępowania błędnie zaadresowano do spółki C, pozbawiona została możliwości wskazania prawidłowego adresu do doręczeń odpowiednio wcześnie. Jednocześnie Wspólnota wskazała, że nie może na jej niekorzyść działać zaniechanie podmiotu trzeciego, tj. spółki C. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że postępowanie wznowieniowe może zakończyć się decyzją o umorzeniu postępowania tylko w sytuacji stwierdzenia, że dopuszczalność wznowienia w istocie nie wystąpiła. W takiej sytuacji organ powinien ograniczyć się do wykazania, z jakich przyczyn wznowienie postępowania było niedopuszczalne. Za bezpodstawne natomiast należy uznać rozważanie w uzasadnieniu decyzji umarzającej kwestii istnienia przesłanki wznowienia postępowania. Organ odwoławczy zwrócił nadto uwagę na sprzeczność w argumentacji organu I instancji, który z jednej strony zakwestionował dopuszczalność wznowienia, z drugiej zaś strony organ zawarł w motywach decyzji ocenę w zakresie wystąpienia w sprawie przesłanki wznowienia. Tym samym organ I instancji uznał, że wyjaśnienia Wspólnoty w kwestii powzięcia przez nią wiadomości o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę są wystarczające i wiarygodne do wszczęcia postępowania wznowieniowego, przy czym jednocześnie twierdzi, że C było umocowane do odbioru korespondencji, w tym decyzji w imieniu Wspólnoty. Zatem w decyzji umarzającej postępowanie wznowieniowe organ I instancji, uznając jako skuteczne doręczenie decyzji spółce C w dniu 21 XII 2015 r. organ zdaje się podważać swoje własne przekonanie o dopuszczalności wznowienia postępowania ze względu na zachowanie miesięcznego terminu do złożenia wniosku o jego wszczęcie od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Organ odwoławczy uznał, że decyzja organu I instancji jako wewnętrznie sprzeczna jest wadliwa i podlega uchyleniu. Jednocześnie uznał, że organ niedostatecznie wnikliwie wyjaśnił kwestię terminowego złożenia przez Wspólnotę wniosku o wznowienie postępowania, a zatem organ powinien wyjaśnić kwestię tego, kiedy Wspólnota powzięła informację o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Nadto organ odwoławczy wskazał, że wyjaśnienia wymaga kwestia skuteczności doręczenia decyzji spółce C, zatem w ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ I instancji powinien domagać się przesłania umowy zawartej pomiędzy C i Wspólnotą. Sprzeciw od powyższej decyzji organu odwoławczego wniosła A Sp. z o.o. Sp. komandytowa z/s we W. zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 7 w zw. z art. 75 § 2 i art. 145 § 1 pkt 4 kpa poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, iż niewykazanie przed podmiot wnoszący o wznowienie postępowania okoliczności, na którą się powołuje wymaga inicjatywy dowodowej organu, której niewykazanie uzasadnia konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie w myśl art. 138 § 2 kpa, 2. art. 138 § 2 kpa poprzez jego zastosowanie, pomimo iż materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania umożliwiał wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, 3. Art. 7b, art. 8 oraz art. 12 kpa poprzez wydania kasatoryjnego rozstrzygnięcia w sprawie, którego skutkiem jest niczym nieuzasadnione wydłużenie postępowania administracyjnego w sposób niweczący zaufanie strony do organów władzy publicznego, a także naruszający zasady proporcjonalności, bezstronności, równego traktowania, adekwatności, szybkości oraz prostoty postępowania. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi odwoławczemu, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazała, że to na wnioskującym o wznowienie postępowania ciąży obowiązek udowodnienia faktu niezawinionego pominięcia w postępowaniu przez organ. W konsekwencji skarżąca podkreślając, że zarzuty organu odwoławczego wobec decyzji organu I instancji sprowadzają się do sprzeczności w uzasadnieniu oraz nieprzeprowadzenia dowodu w postaci umowy o administrowanie stwierdziła, że nie dawało to organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o oddalenie sprzeciwu podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 VII 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 VIII 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Sąd uznał, iż wniesiony w niniejszej sprawie sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Podnieść przede wszystkim należy, że w myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to także z treści art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Zatem podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępny w Internecie). W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zasadą jest, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest, wynikające z art. 138 § 2 k.p.a., uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji I instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności - jest wydanie decyzji kasacyjnej. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. albo nawet w przypadku istotnych braków postępowania wyjaśniającego, gdy wyrażona zostanie zgoda stron na usunięcie nieprawidłowości w postępowaniu odwoławczym, na podstawie art. 136 § 2 i 3 k.p.a. Z mocy art. 136 § 4 k.p.a. - przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie postępowanie dowodowe wymagało uzupełnienia jedynie w niewielkim zakresie i organ odwoławczy mógł tego dokonać bez potrzeby uchylania decyzji organu I instancji i przekazywania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi. Podkreślić bowiem należy, że nie budzi wątpliwości, że okolicznością sporną generującą pochodne wątpliwości jest kwestia istnienia umocowania zarządcy umownego, tj. spółki C do reprezentowania Wspólnoty w postępowaniach administracyjnych lub co najmniej do odbioru korespondencji w imieniu Wspólnoty. Wyjaśnienie tej wątpliwości rozstrzygnie kwestię skuteczności doręczenia decyzji o pozwoleniu na budowę Wspólnocie, a w konsekwencji pozwoli na ustalenie stanowiącej podstawę wznowienia postępowania daty, w której Wspólnota dowiedziała się o wydaniu decyzji (w razie, gdyby doręczenie spółce C okazało się w świetle postanowień umowy nieskuteczne). W ocenie tutejszego Sądu tak zakreślony zakres wymaganych do podjęcia czynności wyjaśniających nie jest na tyle znaczny, by organ odwoławczy nie mógł samodzielnie wystąpić o nadesłanie umowy o administrowanie. Tymczasem z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, by organ odwoławczy w ogóle rozważał taką możliwość. Przesłanka warunkująca możliwość wydania decyzji uchylającej decyzję organu I instancji w całości i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia, sprowadzająca się do oceny koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, wymaga interpretacji w świetle zasady dwuinstancyjności oraz szybkości postępowania, w tym ekonomiki procesowej. Z jednej strony strona ma prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy przez organy administracyjne. Z drugiej zaś strony organ II instancji jeżeli uzna, że postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ I instancji zawierało w istotnym zakresie braki, kieruje sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdyż nie może zastąpić tego organu w ramach postępowania odwoławczego, co również stanowiłoby sprzeniewierzenie się zasadzie dwuinstancyjności. Jeżeli jednak konieczną w ramach postępowania wyjaśniającego czynnością było jedynie pozyskanie dokumentu, na który co więcej kilkukrotnie powoływała się sama strona, a zatem z pozyskaniem którego nie powinno być większych trudności, organ odwoławczy wydając decyzję w oparciu o art. 138 § 2 kpa naruszył przepisy postępowania. Naruszenie to skutkowało jednocześnie pogwałceniem zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 § 1 kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Nieprawidłowo organ odwoławczy ocenił zakres wymaganych do podjęcia czynności wyjaśniających, gdyż nie wymagał on przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Podkreślić należy, że organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe, w ramach którego pozyskał korespondencję mailową prowadzoną przez A. H. oraz zarząd Wspólnoty, a także wyjaśnienia złożone przez A. H., E. J. oraz M. O. Bez wątpienia zabrakło jednak dowodu na okoliczność istnienia umocowania spółki C do reprezentacji Wspólnoty, na co słusznie wskazała skarżąca. Co prawda w okolicznościach rozpoznawanej sprawy dowód w postaci umowy administrowania może mieć kluczowe znaczenie, jednak w orzecznictwie wydanym już na tle instytucji sprzeciwu podkreśla się, że obowiązek prowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego dotyczy również dowodów o kluczowym znaczeniu dla sprawy (zob. m.in. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 XII 2017 r.; sygn. akt II OSK 3011/17; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 XII 2017 r.; sygn. akt II SA/Po 893/17; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 II 2018 r.; sygn. akt II SA/Rz 1277/17; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 1 III 2018 r.; sygn. akt II SA/Sz 1439/17; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 IV 2018 r.; sygn. akt IV SA/Wa 884/18; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z przyczyn wyżej opisanych Sąd uznał, za zasadny sprzeciw, bowiem organ odwoławczy nie wykazał przesłanek zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda samodzielnie dokona ostatecznych ocen w zakresie zachowania przez Wspólnotę terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania biorąc pod uwagę te wszystkie wątpliwości, jakie wyartykułował w decyzji kasacyjnej i mając na względzie uprawnienie do uzupełnienia postępowania dowodowego wynikające z art. 136 § 1 k.p.a. Dopiero po tak dokonanej ocenie organ odwoławczy rozstrzygnie, czy decyzja organu I instancji może być utrzymana w mocy (mimo częściowo wadliwego uzasadnienia), czy też zachodzi jednak konieczność innego rozstrzygnięcia (merytorycznego lub kasacyjnego) w związku z potrzebą rozpoznania istoty sprawy we wznowionym postępowaniu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od sprzeciwu (100 zł) koszty zastępstwa (480 zł) i opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł).