II SA/Wr 701/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel, Sędziowie Sędzia WSA - Olga Białek (spr.), Sędzia NSA - Zygmunt Wiśniewski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Gminy W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 5 grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę w całości. Postanowieniem z dnia 5 grudnia 2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło niedopuszczalność złożenia przez Gminę W. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 30 października 2014 r., nr [...] , mocą której stwierdzono nieważność decyzji wydanej przez Wójta Gminy W. w dniu 4 kwietnia 2014 r., nr [...], którą z kolei ustalono warunki zabudowy dla budowy 4 budynków mieszkalnych, jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną i komunikacją oraz wydzieleniem 4 działek budowlanych, przewidzianych do realizacji w miejscowości O., na działce nr [...]. W uzasadnieniu tego postanowienia Kolegium przedstawiło okoliczności faktyczne sprawy oraz wskazało, że inicjatorem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oraz jego jedną ze stron jest M. K.. Wnioskodawca nie złożył wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ani nie upoważnił kogokolwiek do występowania w jego imieniu. Natomiast Gmina W. – organ administracji, który wydał w sprawie decyzję, pomimo że Wójt Gminy W. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wydanej przez siebie decyzji administracyjnej, nie może być w tej samej sprawie stroną postępowania administracyjnego. Odnosi się to do różnych stadiów postępowania oraz do postępowań nadzwyczajnych. W myśli art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest tylko podmiot występujący w danym stosunku administracyjnoprawnym w charakterze administrowanego. Pojęcia strony nie można odnieść do podmiotu występującego w charakterze organu administracji publicznej. W ocenie Kolegium, bez względu na przedmiot sprawy i jego związek z interesem prawnym gminy, gmina nie jest stroną postępowania w sprawie indywidualnej, dotyczącej osoby trzeciej, w której decyzję wydaje wójt tej gminy. Skargę na w/w postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 5 grudnia 2014 r. złożyła Gmina W. reprezentowana przez Wójta, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego jej rozpatrzenia. Autor skargi zarzucił Kolegium naruszenie art. 28 i 29 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) na podstawie którego gmina realizuje zadania własne w zakresie gospodarki nieruchomościami będącymi jej własnością zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) oraz art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.). W uzasadnieniu stwierdzono, że w wyniku zainicjowanego postępowania dotyczącego ponownego rozpatrzenia sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podjęło rozstrzygnięcie w formie postanowienia stwierdzając, że wniosek Gminy W. nie zasługuje na dopuszczenie ze względu na fakt, iż gmina nie posiada legitymacji do złożenia tego typu wniosku gdyż jest organem, który wydał decyzję w I instancji. Niezgadzając się z takim poglądem autor skargi zwrócił uwagę, że gmina nie jest organem administracji publicznej. Gmina zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym ma osobowość prawną, natomiast Wójt, Burmistrz lub Prezydent miasta jest organem administracji publicznej, który reprezentuje ją na zewnątrz i w jej imieniu działa. Dalej zauważono, że w skarżonym postanowieniu skład orzekający stwierdził, że orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jest zgodne co do tego, że gminy nie mogą być stroną w tego typu postępowaniach, kiedy decyzje I instancji wydawał organ administracji publicznej, w tym przypadku Wójt Gminy W., nawet w przypadku wstępowania interesu prawnego j.s.t. Strona skarżąca zauważyła jednak, że orzecznictwo w tego rodzaju sprawach nie jest całkowicie jednomyślne. W tym zakresie obszernie przytoczono uzasadnienie wyroku NSA z dnia 7 czerwca 2001 r., sygn. akt III RN 104/00. Zauważając, że przywołane uzasadnienie wyroku dotyczy przepisu już niezobowiązującego (art. 33 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym – pod. Sądu), niemniej autor skargi uznał, że można wyrażone w nim stanowisko przenieść na grunt obowiązujących przepisów dotyczących legitymacji gmin do zaskarżania rozstrzygnięć organów II instancji oraz sądów administracyjnych. Dalej zauważono, że pogląd dotyczący interesu prawnego (ponieważ on jest tutaj kluczem do stwierdzenia dopuszczalności środków zaskarżenia przez m.in. j.s.t.) wyraził NSA w wyrok z dnia 20 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 2019/06, gdzie przyjęto, że przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. pozwala na uruchomienie sądowej kontroli działań i bezczynności organów administracji publicznej, każdemu kto ma we wszczęciu tej kontroli interes prawny. Stroną skarżącą jest w rozumieniu tego przepisu, jak już wspomniano ten, którego prawa bądź obowiązki są władczo kształtowane zaskarżonym działaniem organu administracji publicznej. Podstawą tych działań mogą być przepisy prawa materialnego, procesowego oraz ustrojowego. Innymi słowy, podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a. jest ten, kto wykaże związek pomiędzy swą sytuacją prawną i normą prawa materialnego, procesowego lub ustrojowego. Tego typu związek daje wystarczające podstawy do zainicjowania czynności sądu administracyjnego w celu merytorycznego zbadania zaskarżonego działania bądź bezczynności organu administracji publicznej. Przenosząc powyższe stanowisko na grunt rozpatrywanej sprawy autor skargi wskazał, że we wniosku z dnia 21 listopada 2014 r. Gmina W. uzasadniła swój interes prawny, jednakże Kolegium w żaden sposób do tego się nie odniosło. Kolegium dość lakonicznie wyraziło pogląd o niedopuszczalności wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z przyczyn podmiotowych. Natomiast z treści uzasadnienia postanowienia można wywnioskować, że Kolegium pomyliło organ administracji publicznej z jednostką samorządu terytorialnego stwierdzeniem, tu cyt. "Natomiast Gmina W., organ który wydał w sprawie decyzję, nie może być w tej samej sprawie strona postępowania". Autor skargi za bezsprzeczne uznał stanowisko, że organem administracji publicznej jest w tym przypadku Wójt Gminy W. jednakże wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła Gmina W. jako jednostka samorządu terytorialnego posiadająca osobowość prawną, a Wójt jedynie zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa tą gminę reprezentował. Z uzasadnienia nie wynika, aby Kolegium wzięło tą okoliczność pod uwagę. W dalej części uzasadnienia skargi jej autor przypomniał, że głównym celem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy były dwa aspekty. Po pierwsze, Wójt Gminy W. wnioskował o stwierdzenie nieważności własnej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. W ocenie wnioskodawcy, przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy nie wzięto pod uwagę przebiegającej sieci gazociągu średniego podwyższonego ciśnienia, co ma kluczowe znaczenie w kontekście stref kontrolowanych ustanowionych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r., poz. 640). W związku z tym możliwość realizacji zabudowy na obszarze działki nr [...] na tyle się ograniczyła, że prowadzi do niewykonalność decyzji (budowy 4 domów jednorodzinnych), która ma charakter trwały, ponieważ nikt nie usunie rurociągu z tego terenu. Pomimo tak sformułowanej podstawy stwierdzenia nieważności decyzji, Kolegium decyzją z dnia 30 października 2014 r. stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy W. na podstawia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako podjętej z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w żaden sposób nie odniosło się do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z mocy art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Drugim aspektem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy było uzasadnienie decyzji Kolegium. W ocenie strony skarżącej, argumenty podniesione w jej treści są niezasadne i nie dają podstawy do wysuwania zarzutów rażącego naruszenia prawa. W ocenie skarżącego, Kolegium w uzasadnieniu samo sobie przeczy twierdząc, że w orzecznictwie sądowym na temat rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Po czym Kolegium uzasadnia rażące naruszenie prawa w sposób lakoniczny, nie badając pojęć, np. "działki budowlanej". Zarzuty Gminy W. ujęte w przedmiotowym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy bardziej szczegółowo obrazują absurdalność treści uzasadnienia Kolegium. Podkreślono, że Gmina W. wnioskiem z dnia 21 listopada 2014 r. chciała, aby Kolegium ponownie rozpatrując sprawę, wzięło pod uwagę okoliczności wyartykułowane w uzasadnieniu pisma i oceniło, czy w swojej decyzji nie dokonało błędnej oceny stanu faktycznego i wysunęło zbyt daleko idące wnioski o rażącym naruszeniu prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało swoją dotychczasową argumentacją i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest w całości nieuzasadniona i nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a."). Dlatego też przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie było wyłącznie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 5 grudnia 2014 r., nr [...] - prawidłowość jego wydania oraz zastosowanych uregulowań prawnych wedle stanu faktycznego i prawnego z momentu orzekania przez ten organ administracyjny. Ponadto należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga na postanowienie organu została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje regulacja art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do jej istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skarg na postanowienie w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. prawidłowo ustaliło stan faktyczny i stan prawny mające zastosowanie w przedmiotowej sprawie, a w konsekwencji zasadnie orzekło o niedopuszczalności wniesienia przez Gminę W. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w postępowaniu nieważnościowym, w sprawie w której organ tej jednostki samorządu terytorialnego, tj. Wójt Gminy rozpatrywała sprawę administracyjną i wydał decyzję w pierwszej instancji. Stanowisko to w pełni jest akceptowane w literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie sądowym. Już tylko pobieżny przegląd literatury potwierdza ten stan rzeczy. Podgląd taki wyrażają: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008, s.164; M. Stahl, Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, [w:] Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2006, nr 6, s. 42 i nast.; J.P. Tarno, Status prawny jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sadowym, [w:] Państwo i Prawo 2006, nr 2, s.13 i nast.; A. Grysiński, Gmina przed sądem administracyjnym, [w:] Wspólnota 2005, nr 9; T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008, s. 246 i nast.; T. Woś, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 19 maja 2003 r., [w:] Samorząd Terytorialny 2004, nr 12, s.70 i nast. Również w orzecznictwie sądów administracyjnych, wbrew stanowisku zawartemu w skardze, przyjmuje się jednolicie pogląd, że rola Wójta, Burmistrza, Prezydenta – jako organu administracyjnego w postępowaniu administracyjnym zasadniczo kończy się z chwilą wydania zindywidualizowanego aktu prawnego (decyzji, postanowienia) skierowanego w stosunku do podmiotu znajdującego się na zewnątrz administracji publicznej. Gmina, której organ w postępowaniu zwyczajnym wydał rozstrzygnięcie w sprawie (postanowienie, decyzję) nie jest zatem uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia w sprawie zakończonej wydaniem takiej decyzji, chociażby sprawa dotyczyła jej interesu prawnego. Podkreśla się również, że w jednym postępowaniu nie może mieć miejsca łączenie funkcji procesowych organu prowadzącego postępowanie i strony tego postępowania. Niedopuszczalne jest, aby ten sam podmiot działał jako organ administracji publicznej a następnie składał skargę na akt organu odwoławczego o odmiennej treści. Nie do przyjęcia jest stanowisko, aby ten sam podmiot zajmował pozycję raz organu, innym razem strony postępowania, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005r., sygn. akt OSK 1017/04, wyrok NSA z dnia 1 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 386/05, wyrok NSA z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 460/05, wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 389/06, wyrok NSA z dnia 3 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 931/07; postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 1997 r., sygn. akt IV SA 802/95, uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 ). Uznaje się zatem, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu. Przyjdzie również zwrócić uwagę na rozstrzygnięcie zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r., K 32/08 (OTK-A 2009/9/139), w którym Trybunał uznał za zgodne z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przepisy art. 33 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie, w jakim pozbawiają one prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał decyzję jako organ I instancji, a także za zgodny z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji RP przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim odmawia jednostce samorządu terytorialnego prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych, sprawach, w których organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję w I instancji. Trybunał uznał między innymi, że wydawanie decyzji administracyjnych przez organy samorządu terytorialnego nie ma służyć realizacji praw podmiotowych jednostek tego samorządu w relacjach z administrowanymi. Organy samorządu terytorialnego, które wydają decyzję wobec obywatela, mają stać na straży prawa, a w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów. Wyżej zaprezentowaną skromną część konsekwentnej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, Skład orzekający w pełni podziela. Tym samym stwierdzić należy, że przepisy prawa nie przyznają organowi pierwszej instancji (Wójtowi Gminy W.) uprawnienia do przekształcenia się w określonej fazie postępowania lub w trybie nadzwyczajnym postępowania administracyjnego z organu podejmującego władcze rozstrzygnięcie w podmiot kwestionujący rozstrzygnięcie w tej samej sprawie w drodze wniesienia: odwołania od własnej decyzji lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji innego organu działającego w trybie nadzwyczajnym. Powyższego stanowiska nie zmienia podjęta przez autora skargi próba rozróżnienia dualizmu w sytuacji prawnej w jakiej znajduje się Wójt Gminy, tj. w sferze imperium (organ administracji wydających decyzję administracyjną) oraz w sferze dominium (organ reprezentujący na zewnątrz jednostkę samorządu terytorialnego). W tym ostatnim przypadku, przyjętego przez Sąd stanowiska, nie zmieni również możliwość wystąpienia w postępowaniu administracyjnym takiej sytuacji, w której jednostka samorządu terytorialnego ze względu na przysługujące jej prawo własności nieruchomości powinna być traktowana jako strona postępowania. Wobec tego Kolegium prawidłowo zastosowało art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołanie (w tym przypadku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Kategoryczne określenie "organ odwoławczy stwierdza" oznacza obowiązek organu odwoławczego stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Uchybienie temu obowiązkowi i merytoryczne rozpoznanie odwołania stanowiłoby rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 30 grudnia 1998 r., sygn. akt IV SA 2294/96). Podsumowując stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. jest prawidłowe, Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego lub procedury administracyjnej powodującego konieczność jego uchylenia. Dlatego też wobec nieuwzględnienia skargi na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd skargę oddalił. Biorąc natomiast pod uwagę realia niniejszej sprawy, wskazać jedynie można, że Gmina niezadowolona z podjętego przez Kolegium rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji może wystąpić do prokuratora z wnioskiem o wywiedzenie sprzeciwu od decyzji ostatecznej (art. 184 § 1 k.p.a.).