II SA/Wr 701/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] lipca 2018 r. [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku usunięcia zagrożenia i nieprawidłowości w stanie technicznym budynku oddala skargę w całości. Postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. organ pierwszej instancji na podstawie art. 119, art. 120 § 1, art. 121 § 2 i art. 122 § 2 pkt 1 i 2 p.e.a. nałożył na skarżącą gminę grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 40.000 zł, jako właściciela budynku mieszkalnego wielorodzinnego zobowiązanego do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji nadzoru budowlanego z dnia [...].01.2017 r. Jednocześnie wezwał zobowiązanego do uiszczenia tej grzywny w terminie 7 miesięcy i wykonania obowiązku w tym samym terminie pod rygorem orzeczenia wykonania zastępczego. W uzasadnieniu organ ten podał, że decyzja stała się ostateczna z dniem [...].02.2017 r., zaś termin wykonania obowiązków upłynął bezskutecznie po upływie 12 miesięcy w zakresie czynności oznaczonych od 3 do 16, co ustalono w wyniku kontroli w dniu [...].03.2018 r. Ustalenie to skutkowało skierowaniem do gminy upomnienia w dniu [...].03., które doręczono w dniu [...].03. oraz ponaglenia w dniu [...].04. Brak reakcji gminy na te pisma potwierdza, że gmina uchyla się od wykonania obowiązku. Gmina nie wykonuje nakazu wydanego na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 p.b., gdy wieloletnie zaniedbania doprowadziły budynek do złego stanu technicznego i stworzenia określonych zagrożeń. Wymierzając grzywnę organ ten kierował się zasadą stosowania mniej dotkliwego środka. Dolegliwość ta nie jest karą, a jej celem jest przymuszenie do wykonania obowiązku, nie zaś uzyskanie zapłaty, o czym świadczy również możliwość umorzenia lub zwrócenia grzywny (art. 125-126 p.e.a.). Organ ten omówił treść art. 120 § 1 i 2 p.e.a. oraz rozważył, czy gmina należy do wymienionych w art. 120 § 2 p.e.a. osób prawnych, bowiem wówczas należałoby nałożyć grzywnę przede wszystkim na osobę odpowiedzialną w gminie za wykonanie obowiązku. W ocenie tego organu przepis ten nie odnosi się do gmin. Pogląd ten szeroko uzasadnił. Wysokość grzywny organ ten uzasadnił potrzebą skuteczności stosowanego środka, tak aby dalsza zwłoka w wykonaniu obowiązku stała się nieopłacalna dla zobowiązanego. Uwzględnił ponadto takie okoliczności jak dopuszczalność wymierzenia grzywny jednorazowo, charakter i znaczenie nałożonych obowiązków, brak podjęcia jakichkolwiek działań w kierunku wykonania obowiązku, gdy zobowiązany nie kwestionował ustalonego terminu i zapewniał o zamiarze jego dotrzymania w okresie przed wszczęciem egzekucji. Z drugiej strony wykonanie przez zobowiązanego obowiązku 1-2 uzasadniało wymierzenie grzywny poniżej maksymalnego wymiaru wynoszącego 50.000 zł. Termin dodatkowy jest wystarczający do wykonania nakazu bez konieczności zapłaty grzywny. Termin ten uwzględnia deklaracje zobowiązanego. W zażaleniu gmina zarzuciła naruszenie art. 120 § 2 p.e.a. Zaskarżonym postanowieniem organ (art. 32 p.p.s.a.) utrzymał powyższe postanowienie w mocy. Organ również wyraził ocenę, że grzywna w orzeczonej wysokości jest odpowiednia do wielości istniejących nieprawidłowości i skutecznie przymusi do wykonania obowiązku ich usunięcia. Istotny był charakter tych nieprawidłowości, związanych z nieodpowiednim stanem technicznym budynku i stworzeniem zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia. Istnieje potrzeba doprowadzenia budynku do odpowiedniego stanu technicznego bez nadmiernej zwłoki, tymczasem zobowiązana gmina nie podjęła żadnych czynności w celu wykonania obowiązku. Dokonując oceny zarzutu zażalenia organ również przyjął, że gminy nie zostały wymienione w art. 120 § 2 p.e.a. jako te osoby prawne, w przypadku których grzywna nakładana jest przede wszystkim na osobę, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonywaniem przez zobowiązanego obowiązku. Gmina posiada osobowość prawną na mocy art. 2 ust. 2 u.s.g. (Dz. U. z 2018 r., poz. 994) w związku z art. 33 k.c. W art. 5 § 2 k.p.a. wymieniono osobno organizacje społeczne w tym zawodowe, samorządowe lub spółdzielcze (pkt 5) oraz jednostki samorządu terytorialnego w tym gminy (pkt 6). Dlatego gmina nie należy do wymienionych w art. 120 § 2 p.e.a. organizacji samorządowych, skoro nie jest organizacją społeczną, lecz osobą prawną. Dlatego w nin. sprawie nie stosował się art. 120 § 2 p.e.a., lecz art. 120 § 1 p.e.a. i prawidłowo grzywnę nałożono na samą gminę (por. wyrok IV SA/Po 836/17). W skardze do sądu administracyjnego skarżąca gmina zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 18 p.e.a., art. 120 § 2 p.e.a., art. 136 § 1 k.p.a. przez brak ustalenia osoby odpowiedzialnej w gminie i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu skargi przedstawił odmienną niż organ wykładnię art. 120 § 2 p.e.a. Dla poparcia tej argumentacji powołał wyroki tut. Sądu sygn. akt II SA/Wr 545/15, 547/16 i 799/16. Skarżący twierdził, że tytuł wykonawczy został błędnie wystawiony na gminę. Postanowienie o nałożeniu grzywny i tytuł wykonawczy powinny być ze sobą kompatybilne, ale ich adresatem powinien być konkretny pracownik odpowiedzialny za wykonanie obowiązku w strukturach zorganizowanych. Bez ustalenia zatem, czy akty takie wydane zostały wobec osoby odpowiedzialnej, skutkuje wadliwością zaskarżonego postanowienia. Skarżący kwestionował ponadto ocenę, jakoby uchylał się od wykonania obowiązku. Wymaga to jednak pozyskania odpowiedniej dokumentacji technicznej, kalkulacji kosztów i ujęcia remontu w planach remontowych gminy. Budynek został ujęty w planach remontowych na 2019 rok. W ocenie skarżącego organy w niedostateczny sposób uzasadniły wysokość wymierzonej grzywny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Gdyby zlecić przeciętnemu obywatelowi, aby spośród wszystkich istniejących w danym czasie rodzajów osób prawnych, wyodrębnił pewną ich grupę według danego mu jasnego kryterium, to zapewne człowiek ten sporządził by wykaz czy katalog wszystkich rodzajów osób prawnych, a następnie niektóre z nich, tak samo nazwane, wyodrębnił. Podobne zaufanie i oczekiwania można kierować wobec ustawodawcy. Tymczasem ten, formułując obowiązujący od dnia 29 kwietnia 1991 r. (Dz. U. Nr 36, poz. 161) w nowym brzmieniu art. 120 p.e.a., wprowadził do § 2 tego przepisu grupę osób prawnych dotąd nieznanych. Pojęcie p.j.o. właściwie nie budzi wątpliwości i można je pominąć. Jednak dalej pojawia się zbiorcze określenie "społeczna osoba prawna" i jego podrodzaje jak "organizacja spółdzielcza" czyli zapewne nie spółdzielnia lub związek spółdzielni, ale nie wiadomo, dalej "organizacja samorządowa" czyli zapewne nie j.s.t. czy komunalna lub gminna osoba prawna, a być może w ogóle niepowiązana z samorządem terytorialnym, ale już nie zawodowym, gdyż kolejno pojawia się "organizacja zawodowa". Jak wiadomo w prawie cywilnym istnieje kategoria "prywatnych osób prawnych" i być może w wyniku ich połączenia powstaje "społeczna osoba prawna". W opozycji do nich można wyobrazić sobie "nieuspołecznione osoby prawne" lub istniejące poza społeczeństwem. Regulacja ta ma niebagatelne znaczenie, bowiem § 2 art. 120 p.e.a. ustanawia zasadę nienakładania na wybrane osoby prawne grzywien w celu przymuszenia. A jeżeli nie taką zasadę, to przynajmniej regułę pierwszeństwa nakładania grzywien w celu przymuszenia na pracowników osób prawnych, które nie wykonały obowiązków o charakterze niepieniężnym, a pracownicy ci zaniedbali bezpośredniego czuwania nad ich wykonywaniem przez zobowiązanego. Dopiero w drugiej kolejności właściwy organ "może" nałożyć grzywnę na zobowiązaną osobę prawną. Można dostrzec tutaj przejaw uprzywilejowania przedsiębiorstw państwowych, które jednak w 1991 r. nie miały zbyt dobrej prasy, oraz dyskryminacji pracowników lub osób pełniących odpowiedzialne funkcje w jednostkach organizacyjnych wymienionych w omawianym przepisie. Oczywiście niejasność regulacji prawnej nie musi być oceniana jako jej wada, skoro zapewne stanowi cechę obiektywną każdej regulacji. W związku z tym pojawia się teza, że przepisy prawne dzielą się na gramatycznie niejasne od samego początku oraz takie, które stają się niejasne dopiero w wyniku ich wykładni naukowej lub sądowej. Z kolei cechą wszelkich wykładni jest ich niejednolitość, co ma zapewne na celu zadowolenie wszystkich grup odbiorców oraz sprawienie, że przynajmniej część wyników wykładni jest poprawna. Publikowane są ponadto komentarze do ustaw, których podstawową cechą (znowu, nie wadą) jest nieprzydatność praktyczna. Komentowanie ustaw polega bowiem na wyrażaniu najpierw poglądów ogólnych, zawsze i wszędzie słusznych, a następnie omówieniu kazuistyki sądowej. Pożądane jest przy tym unikanie formułowania konkretnych skutków prawnych naruszenia danego przepisu prawnego oraz nieomawianie powiązań między przepisami w ramach danej ustawy lub przepisami innych ustaw. Dlatego nie dziwi, że w żadnym z komentarzy do p.e.a. nie precyzuje się chociażby przykładowo, co to jest "organizacja spółdzielcza, samorządowa, zawodowa lub inna społeczna osoba prawna", a zazwyczaj nie traktuje się § 2 art. 120 p.e.a. jako wyjątku od reguły z § 1 który stanowi, że grzywna w celu przymuszenia może być nakładana na osoby lub j.o. bez osobowości prawnej. Twierdzi się więc, bez uzasadnienia, że w odniesieniu do każdej j.o. grzywna musi zostać nałożona najpierw na "osobę, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonywaniem przez zobowiązanego obowiązków tego rodzaju, jakim jest egzekwowany obowiązek" (fragment § 2 art. 120 p.e.a.). W praktyce mogłoby dotyczyć to teoretycznie członków zarządu wspólnot mieszkaniowych lub zarządców, co staje się właśnie w praktyce wątpliwe, skoro wykonanie egzekwowanego obowiązku z reguły uzależnione jest od podjęcia uchwały przez wspólnotę mieszkaniową, zaś wpływ na to zarządu lub zarządcy jest znikomy lub żaden. W sumie więc stosowanie art. 120 § 2 p.e.a. powinno ograniczać się do przedstawicieli ustawowych osób fizycznych, pracowników przedsiębiorstw państwowych i p.j.o. oraz być może niektórych stowarzyszeń i innych tworów społecznych niemających osobowości prawnej. Jednak w praktyce można dostrzec przypadki nieprawidłowego stosowania tego przepisu w stosunku do tzw. społecznych osób prawnych, do których zalicza się gminę jako "organizację samorządową" (por. wskazane w skardze wyroki). W katalogu rodzajów osób prawnych w komentarzach do art. 33 k.c. (Dz. U. z 2018 r., poz. 1025) nie pojawia się taka kategoria osób (patrz komentarze: G. Gorczyński tezy 28, 29, 37, 40, 41 lub A. Kidyba teza 4, Z. Świderski część I A 3, C 8, część II B 18, część III, P. Nazaruk część 6 i 7 – por. komentarze do art.9 u.s.g. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 A. Matan i art. 43 u.s.g. J. Jagoda – tutaj również nie występuje organizacja samorządowa jako rodzaj społecznej osoby prawnej lub jako taka). W podręcznikach także nie wymienia się wśród osób prawnych "organizacji samorządowej" lub "społecznej osoby prawnej" (przykładowo "Prawo cywilne. Zarys części ogólnej" A. Wolter, J. Ignatowicz, K. Stefaniuk wyd.1998 s. 212-227). Nauka prawa cywilnego nie dostrzegła więc nowatorskiego rozwinięcia katalogu osób prawnych w art. 120 § 2 p.e.a. lub to zlekceważyła. Gdyby dostrzec samodzielne znaczenie tej regulacji należałoby właśnie dociekać znaczenia pojęć "organizacja samorządowa" itd. ale oczywiście z wykluczeniem nazwanych we właściwych ustawach osób prawnych samorządu terytorialnego. Trudno bowiem założyć, że osoby te zostały bez potrzeby nazwane oddzielnie w ramach egzekucji administracyjnej. W każdym razie w definicjach legalnych w art. 1a p.e.a. nie pojawiają się takie nazwy, zaś ustawa ta posługuje się pojęciami jednostek samorządu terytorialnego, czyli wie o istnieniu takich jednostek. Ustawa zapewne nie nazwała tych jednostek inaczej akurat w art. 120 § 2 (patrz art. 1a pkt 14, art. 2 § 1 pkt 10, art. 3 § 1, art. 5 § 1 pkt 1, art. 17b, art. 18b § 1, art. 19 § 2, art. 20 § 1 pkt 2 i § 3 gdzie jednak pojawia się pojęcie organizacji zawodowych i samorządowych, art. 23 § 3 – organ samorządu terytorialnego, art. 25 § 2 p.e.a. – wskazano tutaj przepisy p.e.a. posługujące się pojęciami "jednostki samorządu terytorialnego", "gminy" lub "spółdzielni", których nie zawiera art. 120 § 2 p.e.a.). Sąd oczywiście nie zamierza twierdzić, że wskazane przez ustawodawcę społeczne osoby prawne i wymienione przykładowo ich rodzaje, nie istnieją w rzeczywistości społeczno-gospodarczej i prawnej, gdyż zgodnie z regułami wykładni przepisów prawnych nie wolno przypisać ustawodawcy zamiaru wskazania nieistniejących adresatów ustawy. Jak wskazano na wstępie, pobieżne i wstępne próby ustalenia, co to są społeczne osoby prawne, nie powiodły się. Jednak dociekanie tego do końca nie było niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy. Wystarczające było stwierdzenie, że wśród osób prawnych wymienionych w art. 120 § 2 p.e.a. nie ma gminy. Wniosek ten uzasadniony został przez spostrzeżenie że ustawodawca posługuje się w ustawie p.e.a. pojęciami gminy lub jednostki samorządu terytorialnego oraz osobno pojęciem organizacji samorządowej, które musi więc oznaczać coś innego, niż j.s.t. Jak wiadomo ustawa nie powinna określać różnymi pojęciami tego samego. Sąd nie znalazł podstaw do wykładni, że ustawodawca zamiennie posługuje się pojęciami organizacji samorządowej i j.s.t. lub gminy. Organ trafnie przy tym, mając chyba na uwadze art. 18 p.e.a., dociekał znaczenia niektórych z użytych w art. 120 § 2 p.e.a. pojęć w przepisach k.p.a. (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), gdzie w art. 5 § 2 pkt 5 i 6 w sposób wyraźny osobno wymienia się "organizacje samorządowe" oraz "jednostki samorządu terytorialnego". Należy wskazać, że pod wpływem argumentacji organu Sąd odstępuje w nin. sprawie od dotychczasowego poglądu prawnego w omawianym zakresie. Podstawowa argumentacja prawna skargi okazała się zatem nieuzasadniona. Odnośnie dalszej argumentacji należy podkreślić procesową rozdzielność zażalenia na grzywnę i zarzutów przeciwegzekucyjnych. Dlatego bezzasadne były w nin. sprawie argumenty spoza zakresu sprawy, wyznaczonego m.in. przez przepisy art. 119, art. 120, art. 121 i art. 122 p.e.a. W każdej takiej sprawie zasadnicze znaczenie ma zagadnienie wysokości grzywny. Jak wiadomo grzywna na skarżącego jest jednorazowa (art. 121 § 4 p.e.a.) i nie mogła przekroczyć kwoty 50.000 zł. W nin. sprawie organy trafnie uzasadniły ocenę, że orzeczona grzywna w kwocie 40.000 zł jest celowa i skuteczna. Z uwagi na pewną uznaniowość w tym zakresie (por. wyrok OSK 1148/04) wymagane jest właśnie należyte uzasadnienie, uwzględniające zasady wyrażone w art. 7 § 2 p.e.a. Wzgląd na efektywność egzekucji, okoliczności i skutki niewykonania obowiązku oraz postawę zobowiązanego w powiązaniu z rozważaniami na temat charakteru prawnego grzywny i wskazaniem art. 125-126 p.e.a, dostatecznie uzasadniał wysokość orzeczonej grzywny (por. wyroki II OSK 1483/08, komentarz do art. 121 p.e.a. J. Radwanowicz–Wanczewska teza 2.2 i powołane tam orzecznictwo sądowe, I OSK 944/16, II OSK 1157/16). Istotą nin. sprawy było rozstrzygnięcie zagadnienia prawidłowości stosowania art. 120 § 2 i art. 121 § 2 p.e.a., przy czym stanowisko organu w tej kwestii było prawidłowe, zaś skarga okazała się bezzasadna. Z tych względów i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.