II SA/Wr 701/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II sprawy ze skargi D. F., B. T., S. S., L, P., S. P., M. S., P. L., K. F. i E. F. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] września 2021 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Miejskiej K. na lata 2021-2025 postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić L. P. i S. P. z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi; III. zwrócić K. F. i E. F. z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi; IV. zwrócić D. F., B. T., S. S., M. S. i P. L. z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę po 300 zł (trzysta złotych) tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. Rada Miejska w K. uchwałą z [...] IX 2021 r. (nr [...]) zmieniła własną uchwałę z [...] X 2020 r. ([...]) w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Miejskiej K. na lata 2021-2025 nadając złącznikowi nr 1 tej uchwały nowe brzmienie określone w załączniku nr 1 do uchwały zmieniającej. Na stronie 23 załącznika nr 1 uchwały zmieniającej w tabeli dotyczącej budynków wytypowanych do remontów zatytułowanej "Ogólnobudowlane – remonty dachów i kominów, elewacji itp." pod lp. [...] wskazano budynek przy ul. [...] i określono wartość jego remontu na kwotę 737 100 zł. Zastrzeżono przy tym, że "- w przypadku zrealizowania potrzeby – wykonania remontu budynku przez gminę – budynki te z uwagi na poniesione koszty należałoby wyłączyć ze sprzedaży do czasu amortyzacji nakładów". Skargę na opisaną na wstępie uchwałę wnieśli D. F., B. T., S. S., L. P., S. P., M. S., P. L., K. F. i E. F., najemcy lokali znajdujących się w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w K., kwestionując zgodność z prawem postanowień uchwały w części dotyczącej remontu budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w K. na kwotę 737 100 zł, zaznaczając, że uchwałą z [...] X 2020 r. (nr [...]) Rada Miejska w K. wyraziła zgodę na zbycie na rzecz najemców lokali mieszkalnych położonych we wspomnianym budynku wraz z udziałem w prawie własności działki gruntu nr [...] o powierzchni [...] ha, (obręb [...]). W petitum skargi skarżący zarzucili uchwale naruszenie prawa i interesu prawnego lokatorów powyższego budynku i wnieśli o uchylenie uchwały w części dotyczącej budynku przy ul. [...] w K. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący są wieloletnimi mieszkańcami budynku mieszkalnego przy ul. [...] nr [...] z oficyną nr [...]. Budynek jest stary i nieremontowany. Skarżący dbali o własne mieszkania remontując je własnym kosztem, z myślą o ich wykupie w przyszłości, płacąc wysokie koszty czynszu. Zaznaczyli, że budynek był jedynie klamrowany w latach 90-tych i utrzymywany przez gminę na poziomie niezagrażającym ich życiu. Skarżący podkreślili, że z ich inicjatywy podjęta została uchwała nr [...], mocą której wyrażono zgodę na zbycie na rzecz najemców 10 lokali mieszkalnych położonych w budynku mieszkalnym numer [...] przy ul. [...] w K. wraz z udziałem w prawie własności działki gruntu numer [...] o powierzchni [...] ha (obręb [...]), na której posadowiony jest budynek (§ 1 uchwały). Skarżący podnieśli ponadto, że zaskarżona uchwała została podjęta bez ich wiedzy i w związku z tym nie wyrażają zgody na remont budynku. Przeciwnie, liczą na sprzedaż zajmowanych lokali wraz ze współwłasnością działki nr [...]. Stwierdzili dodatkowo, że należy im się zasiedzenie działki nr [...], z racji ponad 30 letniego zamieszkiwania budynku mieszkalnego przy ul. [...]. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w K. (dalej jako "rada") wniosła o oddalenie skargi w całości. W uzasadnieniu odpowiedzi, powołując się na art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z 8 III 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 559, ze zm.) – dalej "usg", rada wywiodła, że zaskarżona uchwała nie godzi w interes prawny skarżących, bowiem wbrew ich twierdzeniom uchwała nr [...] nie przesądza o ostatecznej decyzji w sprawie zbycia lokali na rzecz wskazanych w niej podmiotów. Podobnie wpisanie spornego budynku do planowanego remontu nie narusza interesu prawnego skarżących, który wywodzą z wyrażonej przez radę zgody na sprzedaż zajmowanych przez nich lokali. Podkreślono przy tym, że planowany remont zasadniczo uwzględnia prośby najemców w zakresie remontu dachu i elewacji budynku kierowane przez nich do zarządcy budynku, burmistrza i Powiatowego Konserwatora Zabytków w Jeleniej Górze. W wykonaniu zarządzenia sędziego z 1 II 2023 r. wezwano skarżących do wykazania ich indywidualnego interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, poprzez przedstawienie dowodów potwierdzających ich prawo własności lub inny tytuł rzeczowy do lokali położonych w budynku przy ul. [...]. Ponadto wezwano E. F. do usunięcia braków formalnych skargi, poprzez jej podpisanie i wskazanie numeru pesel. W odpowiedzi na wezwanie skarżący (poza E. F.) odrębnymi pismami z 10 II 2023 r. oświadczyli tożsamo, że ich interesem prawnym w niniejszej sprawie jest prawo do nabycia własności wynajmowanych lokali mieszkalnych przez ich wykup wyrażone uchwałą rady z [...] X 2020 r. (nr [...]). Podkreślili ponadto, że prawo do nabycia własności wspomnianych lokali wiąże się z zaniechaniem prawidłowego pod względem technicznym utrzymania budynku przez jego właściciela. Dlatego wspólnym celem najemców jest sfinalizowanie uchwały nr [...]. E. F., której doręczenie wezwania nastąpiło w trybie awizo ze skutkiem na dzień 22 II 2023 r., nie usunęła braków formalnych skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 VIII 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej jako "ppsa", kontrola sądowa obejmuje akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Ponadto w rozpoznawanej sprawie istotne jest też, że stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z 8 III 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559), dalej jako "usg", każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wskazać trzeba, że art. 101 ust. 1 usg uzależnia skuteczność wniesionej skargi od wykazania legitymacji skargowej, której podstawą jest naruszenie zaskarżonym aktem interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Oznacza to, że u podstaw legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego skargę w trybie powoływanego przepisu ustrojowego musi istnieć konkretny, wynikający z określonej normy prawnej, przyznającej temu podmiotowi określone korzyści prawne, interes prawny. Interes ten wpływa na jego indywidualne uprawnienia oraz obowiązki i musi istnieć w chwili wniesienia skargi. O statusie strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, prowadzonym przy uwzględnieniu przepisu art. 101 ust. 1 usg decyduje więc posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, lecz dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia umożliwia merytoryczne rozpoznanie skargi. Legitymację do wniesienia skargi na podstawie powoływanego powyżej przepisu ustrojowego wyprowadzić należy z zaistniałego przez zaskarżony akt naruszenia własnego interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę, które wynika z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną tego podmiotu. Pojęcie interesu prawnego, rozumianego jako uprawnienia i obowiązki prawne, musi wynikać z normy prawa materialnego i odnoszone jest do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego wynikających z przepisu prawa, który kształtuje jego sytuację prawną, a zaskarżonym aktem. Przy tym interes ten musi być bezpośredni, konkretny i realny, a ponadto jego elementem musi być obiektywna i realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Stosownie do tego skarga wniesiona do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy w trybie art. 101 ust. 1 usg powoduje, że sąd przed dokonaniem kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały ocenia, czy skarżący podmiot ma legitymację czynną do wniesienia skargi, tj. czy podmiot ten wykazał, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Dopiero po ustaleniu, że skarżący dysponuje legitymacją do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy, następuje merytoryczne rozpoznanie sprawy. Oznacza to, że dopiero po uprzednim stwierdzeniu naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego podmiotu sąd może rozpoznać sprawę i orzec, czy naruszenie tego interesu lub uprawnienia dokonane zostało poprzez naruszenie obiektywnego porządku prawnego i odpowiednio do tego orzec o uwzględnieniu albo nieuwzględnieniu skargi. Odpowiednio - interes prawny w zaskarżeniu uchwały dotyczącej wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy będzie posiadał taki podmiot, który wykaże, że ustalenia we wspomnianym obszarze przyjęte zaskarżoną uchwałą godzą w sferę prawną tego podmiotu, czyli wywołują negatywne dla niego konsekwencje prawne, przykładowo poprzez zniesienie albo ograniczenie jego uprawnień wynikających z konkretnych przepisów. Wobec powyższego warunkiem przyjęcia do rozpoznania skargi wniesionej przez skarżących było wykazanie przez nich, że zaskarżoną uchwałą został naruszony ich interes prawny lub uprawnienie z jednoczesnym istotnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, jak już wyżej wyjaśniono, musi mieć charakter konkretny, własny (bezpośredni) realny i aktualny, a nie przyszły i niepewny, wynikający z przewidywań i zamierzeń. Uwzględniając powyższe, skarżący obowiązani byli wykazać, że w wyniku podjętej uchwały doszło do naruszenia ich interesu prawnego albo uprawnienia, polegającego na istnieniu związku między zawartym w kwestionowanej uchwale unormowaniem a ich własną, indywidualną sytuacją prawną, wynikającą z prawa materialnego. Zwrócić uwagę należy, że istotne jest także odróżnienie interesu faktycznego od interesu prawnego, który nie upoważnia do zaskarżania aktów organów administracji, a który występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia przepisu prawa materialnego czy formalnego, dotyczącego jego sytuacji prawnej. Jak wynika z treści skargi, odpowiedzi na skargę i jej załączników oraz dodatkowych wyjaśnień udzielonych przez skarżących, kwestionują oni uchwałę w zakresie zmiany wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym mieniem komunalnym w zakresie objęcia remontem budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w K. na działce nr [...], stanowiącego własność gminy miejskiej K. Skarżący obawiają się, że w następstwie realizacji założeń powyższej uchwały i przeprowadzenia remontu ww. budynku wystąpi czasowe zawieszenie sprzedaży zajmowanych przez nich lokali mieszkalnych w tym budynku co najmniej do czasu amortyzacji nakładów i w związku z tym nie zostanie zrealizowana wspomniana uchwała nr [...]. Należy jednak podkreślić, że uchwała w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy łączy w sobie postanowienia z kategorii kierownictwa wewnętrznego oraz regulacje o charakterze normatywnym, mogącym stanowić źródło obowiązków dla podmiotów zewnętrznych. Wymienione w art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 21 VI 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 725) elementy treściowe takiej uchwały sugerują jednoznacznie, że wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy zawiera postanowienia z dziedziny polityki mieszkaniowej (np. prognozę dotyczącą wielkości oraz stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy w poszczególnych latach; analizę potrzeb oraz plan remontów i modernizacji wynikający ze stanu technicznego budynków i lokali, z podziałem na kolejne lata; planowaną sprzedaż lokali w kolejnych latach). Zawiera również postanowienia o charakterze normatywnym (w szczególności zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu) mające bezpośredni wpływ na wysokość czynszu uiszczanego przez najemców lokali komunalnych i w tym zakresie przypisuje się takiej uchwale charakter aktu prawa miejscowego (zob. wyrok NSA z 18 VII 2006 r., I OSK 669/06 – publ CBOSA). W konkretnym przypadku skarżący kwestionują postanowienie o charakterze jednoznacznie programowym, a więc postanowienie nierodzące w sposób bezpośredni żadnych zmian w sferze praw przysługujących skarżącym. To bowiem, że nieruchomość przy ul. [...] została przewidziana do remontu, nie może w żaden sposób naruszać praw skarżących. To zaś, że przy okazji postanowiono, że "budynki te z uwagi na poniesione koszty należałoby wyłączyć ze sprzedaży do czasu amortyzacji nakładów" nie przesądza bezpośrednio o pozbawieniu skarżących prawa do nabycia lokali. W skardze przecież wyraźnie wskazano, że uchwałą z dnia [...] X 2020 r. (nr [...]) rada wyraziła zgodę na zbycie na rzecz dotychczasowych najemców lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...]. Natomiast z zaskarżonej uchwały nie wynika, by rada przy okazji nowelizacji wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy uchyliła uchwałę z dnia [...] X 2020 r. (nr [...]) w przedmiocie zgody na zbycie lokali. Nie ma zatem podstaw do stwierdzenia, że kwestionowaną uchwałą w sprawie programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy naruszono w sposób bezpośredni i aktualny prawo skarżących do nabycia własności lokali. Sąd zwraca też uwagę, że sporna nieruchomość jest własnością gminy K., zaś skarżący są najemcami lokali z zasobu komunalnego gminy K. na podstawie stosunku obligacyjnego wynikającego z umowy najmu. Wobec tego nie posiadają praw właścicielskich lub innych praw rzeczowych do działki nr [...] i znajdującego się na niej budynku mieszkalnego. W związku z tym wykazywany przez nich interes nie ma charakteru prawnego, a jedynie faktyczny. Pogląd, że umowa najmu (dzierżawy) nie rodzi interesu prawnego po stronie najemcy (dzierżawcy), a jedynie interes faktyczny, jest prezentowany w orzecznictwie sądowym (v. postanowienie NSA z 25 VII 2019 r., II OZ 611/19; postanowienie WSA we Wrocławiu z 7 IX 2021 r., IV SA/Wr 256/21 - CBOSA). Wyjaśnić należy, że interes faktyczny występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia przepisu prawa materialnego, czy procesowego dotyczącego jego sytuacji prawnej (por. wyroki NSA z: 19 VII 2011 r., I OSK 677/11; 7 III 2013 r., II GSK 1183/11; postanowienie WSA w Opolu z 10 I 2017 r., II SA/Op 503/16 – CBOSA). Dodatkowo wskazać należy, że naruszenia interesu prawnego skarżących nie można wywodzić z faktu zaniechania przez gminę obowiązku prawidłowego utrzymania stanu technicznego budynku, w którym znajdują się wynajmowanie przez nich lokale. Są to bowiem kwestie dotyczące stosunku obligacyjnego, a dokładniej uprawnień skarżących jako najemców oraz obowiązków gminy jako wynajmującej. Jak już wyżej wskazano, tego rodzaju stosunek nie rodzi publicznego prawa podmiotowego do kwestionowania uchwały rady w sprawie wieloletniego programu gospodarowania zasobem mieszkaniowym. O legitymacji skargowej skarżących nie mogą wreszcie świadczyć poczynione przez nich nakłady na zajmowane lokale mieszkalne przy ul. [...] w K. Nakłady takie stanowią co najwyżej przedmiot wzajemnych rozliczeń stron stosunku najmu/dzierżawy, natomiast z samego faktu poniesienia tych nakładów nie można wywodzić, że posiadają oni konkretny i indywidualny interes prawny w zaskarżeniu kwestionowanej uchwały, oraz że ta uchwała narusza ich interes prawny. Powyższe okoliczności nie rodzą bowiem po stronie skarżących praw rzeczowych do nieruchomości, jak również nie mają jakiegokolwiek wpływu na realizację prawa do wykupu mieszkań, tak więc nie można z nich wywodzić interesu prawnego w sprawie. Wobec powyższego stwierdzić należy, że skoro naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia stanowi przesłankę dopuszczalności skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 usg, to skarga wniesiona w tej sprawie nie spełnia tego ustawowego warunku. Brak jest bowiem podstaw do uznania, aby zaskarżona uchwała w części stanowiącej kwestionowane przez skarżących zapisy naruszała indywidualny, własny i realny ich interes prawny. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ppsa, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego, sąd administracyjny odrzuca skargę. Niezależnie od powyższego trzeba też zaznaczyć, że skarga w zakresie dotyczącym E. F. podlegała odrzuceniu dodatkowo na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 ppsa, zgodnie z którym sąd administracyjny odrzuca skargę, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi. Stwierdzone braki formalne skargi odnoszą się do brakującego podpisu skarżącej na wniesionej skardze i niewskazania przez nią numeru pesel. Podstawowe wymogi, jakim powinny odpowiadać pisma w postępowaniu sądowym zostały określone w art. 46 i 47 ppsa. Jednym z takich wymogów formalnych pisma jest podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika (art. 46 § 1 pkt 4 ppsa). Nie budzi wątpliwości, że podpis pod pismem potwierdza, że pismo to pochodzi od osoby, która je podpisała i sankcjonuje wolę dokonania czynności w postępowaniu. Brak podpisu jest wadą formalną skargi w rozumieniu art. 57 § 1 in initio w zw. z art. 46 § 1 pkt 4 ppsa. Powyższe na podstawie art. 49 § 1 ppsa uzasadnia wezwanie do jego usunięcia. Z kolei wezwanie skarżącej do uzupełnienia braków formalnych skargi w zakresie podania numeru pesel znajdowało podstawę w art. 46 § 2 pkt 1 lit. b ppsa, w myśl którego pismo strony powinno ponadto zawierać w przypadku, gdy jest pierwszym pismem w sprawie, numer pesel strony wnoszącej pismo, będącej osobą fizyczną, oraz numer pesel jej przedstawiciela ustawowego, jeżeli są obowiązani do jego posiadania albo posiadają go, nie mając takiego obowiązku. Zgodnie zaś z art. 57 § 1 ppsa, skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać wskazane w tym przepisie składniki. Natomiast podstawę zwrotu uiszczonego w sprawie wpisu sądowego od skargi stanowił art. 232 § 1 pkt 1 ppsa, zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego.