II SA/Wr 713/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz- Kremis Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Protokolant: Specjalista Magda Minkisiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 lutego 2020 r. sprawy ze sprzeciwu B. K., A. S., Ł. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu pozbawienia prawa własności nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...].09.2019 r. (nr [...]) Wojewoda [...] (dalej także jako "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania B. K., działającego w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik Ł. K. i A. S., uchylił decyzję Starosty Powiatu [...] z [...].03.2019 r. (nr [...]) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uchyloną decyzją z [...].03.2019 r. Starosta Powiatu [...], po rozpoznaniu wniosku B. K., A. S., Ł. K., A. L., P. T., G. T., D. T., I. B., A. B., małoletnich M. B. i I. B. w imieniu których działają I. B. i A. B., ustalił odszkodowanie w łącznej kwocie 11 720.00 zł na rzecz wymienionych osób z tytułu pozbawienia prawa własności nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...],[...] o powierzchni [...] ha, obręb [...], gmina [...]. W odwołaniu do tej decyzji B. K. wniósł o rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty. Wyjaśnił przy tym, że nie kwestionuje wysokości oszacowanego odszkodowania. Nie zgodził się natomiast ze sposobem podział środków przypisanym poszczególnym osobom uprawnionym do odszkodowania. W jego ocenie, przyjęty przez organ I instancji klucz podziału środków pieniężnych nie jest właściwy, ponieważ nie uwzględnia istoty postępowania odszkodowawczego jakim jest rekompensata finansowa za poniesione starty w prawie własności gruntu. Organ I instancji ustalił bowiem odszkodowanie w oparciu o udziały, jakich nigdy osoby ubiegające się o odszkodowanie nie posiadały w działce nr [...]. Taki sposób podziału doprowadził do powstania sytuacji, w której osoby, które utraciły łącznie [...] m² gruntu (pierwotnie byli to: P. T., A. T. I. T. i D. T.) otrzymać mają odszkodowanie w łącznej kwocie 5 522.52 zł, zaś B. K., Ł. K. i A. K. za utratę gruntów o pow. [...] m², otrzymać mają łączną kwotę wynoszącą tylko 6197,48 zł. W ocenie odwołujących się osób, należało podzielić odszkodowanie w taki sposób, w którym przypisana poszczególnym osobom kwota odszkodowania byłaby powiązana z wielkością poniesionych w wyniku podziału ubytków gruntu a więc stanowiła swoistego rodzaju rekompensatę stosowną do poniesionych przez szczególne osoby strat w stosunku do pierwotnie posiadanego areału. Stąd bardziej odpowiadające temu celowi jest przyjęcie i kierowanie się wielkością poniesionych ubytków, według wyliczenia, które zostało przestawione w odwołaniu. Wojewoda [...], wydając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. opisaną na wstępie decyzję z [...].09.2019 r., uznał za konieczne uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., a także ze względu na niezbędny do wyjaśnienia zakres sprawy wpływający istotnie na jej rozstrzygnięcie. Organ II instancji ocenił bowiem za istotne w sprawie zaniechanie przez organ I instancji przeprowadzenia badania okoliczności odnoszących się do braku podstaw do wypłaty byłym właścicielom odszkodowania, z uwagi na złożone przez nich oświadczenie z [...].05.2008 r. o treści: "(...) zobowiązujemy się do nieodpłatnego przekazania na majątek Gminy działki nr [...], która powstanie w wyniku dokonanego podziału z przeznaczeniem na poszerzenie ul. [...]". Na tle powyższej treści oświadczenia, Wojewoda przytoczył poglądy orzecznictwa na temat dopuszczalności skutecznego zrzeczenia się odszkodowania przed powstaniem roszczenia o takie odszkodowanie. Z tego powodu zobowiązał on organ I instancji do zbadania oświadczenia z [...].05.2018 pod kątem możliwości jego zakwalifikowania jako zrzeczenia się odszkodowania, czy też innego rodzaju czynności skutkującej uzgodnieniem nieodpłatnego przejęcia nieruchomości, będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Dopiero ewentualne ustalenie, że mocą oświadczenia z [...].05.2008 r. nie doszło do zrzeczenia się odszkodowania, stanowić będzie podstawę do badania kwestii sposobu podziału udziałów. W tym zakresie organ II instancji zwrócił uwagę, że uzasadniając zaskarżoną decyzję organ I instancji naruszył art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej analizy materiału dowodowego oraz brak wyjaśnienia sposobu obliczenia wysokości odszkodowania należnego każdemu z byłych współwłaścicieli. Starosta przede wszystkim nie wskazał podstawy prawnej dokonanego wyliczenia, ani też powołał się na dowody, które stanowiły podstawę ustalenia odszkodowania. Nie wyjaśnił również w ogóle, w jaki sposób określono kwoty przypadające na poszczególne osoby. Według Wojewody, kwestia ta ma znaczenie w sprawie, ponieważ regulacja zawarta w ustawie o gospodarce nieruchomościami nie zawiera przepisu bezpośrednio regulującego wyliczenie udziałów. Dalej organ II instancji wskazał, że w rozpatrywanym przypadku organ I instancji powinien rozważyć dwa sposoby wyliczenia wysokości odszkodowania w stosunku do każdego ze współwłaścicieli. Pierwszy, który za podstawę ma kalkulację zobowiązań współwłaścicieli do dokonania między sobą scalenia, zamiany i wzajemnego przeniesienia praw do nieruchomości a także oświadczenie o proporcjonalnym udziale każdego ze współwłaścicieli w prawie własności działki nr [...]. Druga natomiast metoda jest powiązana z wielkością strat każdego ze współwłaścicieli, będącej skutkiem ubytku gruntów w stosunku do pierwotnie posiadanego areału. Ważna przy tym jest wysokość powierzchni posiadanej przed podziałem oraz powierzchnia gruntu po jego dokonaniu Według Wojewody, rozważania w tym zakresie powinny stanowić istotny element analizy organu I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu. W tym celu niezbędna jest analiza całego materiału dowodowego oraz wyjaśnienie wątpliwości powstałych na tle lektury zawartych pomiędzy stronami aktów notarialnych. Zastrzeżenia organu II instancji wzbudziły dokumenty określone jako wyrysy z planu miejscowego. Na jednym z nich bowiem (załącznik do pisma Gminy z [...].10.2018 r.) nie naniesiono granic przejętej z mocy prawa nieruchomości. Z kolei drugi z wyrysów (załącznik do wypisu z [...].01.2015 r.), zawiera informację, że stanowi "wyrys ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]". Ponadto organ II instancji wskazał na błędy w operacie szacunkowym z [...].01.2019 r. W szczególności stwierdził, że badany dokument nie określa wartości nieruchomości na sugerowaną przez biegłego datę, tj. [...].01.2019 r. W tym zakresie organ odwoławczy uznał za naruszające art. 130 ust. 1 oraz art. 134 ust. 2 u.g.n. przyjęcie przez rzeczoznawcę określenie wartości przedmiotu wyceny na dzień [...].01.2019 r., wyłącznie w oparciu o transakcje, które miały miejsce przed [...].10.2018 r. Dalej organ zauważył, że rzeczoznawca dokonując oceny cech rynkowych dwóch nieruchomości o cenie minimalnej nie dookreślił, którą z nich wziął pod uwagę w dokonanej wycenie wartości działki nr [...]. Stwierdził również, że w operacie nie zamieszczono opisu nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej, co wyklucza weryfikacje przypisanych im stopni nasilenia poszczególnych atrybutów rynkowych. Nadto bez szczegółowego wyjaśnienia, biegły badaniem objął transakcje, które miały miejsce ponad 2 lata przed sporządzeniem wyceny. Wskazując na pozostałe uchybienia, organ odwoławczy zwrócił uwagę na nieprawidłowości dotyczące wykazania się stosownym pełnomocnictwem przez osoby reprezentujące w postępowaniu Gminę [...]. Od powyższej decyzji sprzeciw wniósł B. K., Ł. K. i A. S., zarzucając Wojewodzie brak podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia i ustalenia wysokości odszkodowania proporcjonalnie do wielkości utraconego gruntu przez poszczególne osoby uprawnione do odszkodowania. Zarzucili Wojewodzie wyszukiwanie różnych argumentów natury proceduralnej, pozwalających na uchylenie się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, na co organ potrzebował ponad 6 miesięcy. W szczególności nie zgodzili się ze stanowiskiem Wojewody dotyczącym konieczności badania, czy w przypadku działki nr [...] zaistniał skutek w postaci przejścia z mocy prawa, prawa własności na rzecz Gminy [...]. Za niezrozumiałe uznali twierdzenie o zaniechaniu przez organ I instancji analizy argumentów podnoszonych przez Gminę [...], które miałby odnosić się do braku podstawy do wypłaty byłym właścicielom odszkodowania, z uwagi na złożone przez nich oświadczenie z [...].05.2008 r. Wskazali, że zasadności wniosku o ustalenie odszkodowania, potwierdzona została przez Wójta Gminy [...], który faktu tego nie kwestionował w toku prowadzonego postępowania, żądając jedynie obniżenia wysokości ustalonego odszkodowania i akceptując skorygowany w dniu [...].01.2019 r. operat szacunkowy. Nie zgodzili się również z zarzutami kierowanymi pod adresem operatu szacunkowego, który został na wniosek Gminy zweryfikowany w zakresie wysokości odszkodowania. Zdaniem skarżących, akceptacja stanowiska organu odwoławczego doprowadzi do sytuacji, w której koniecznym będzie sporządzenie nowego operatu. Zauważali przy tym, że w trakcie 6-miesieczengo procedowania przez organ odwoławczy, jedynym nowym materiałem dowodowym było dosłanie do akt sprawy pełnomocnictwa A. S. udzielonego ojcu i bratu. Przekazując sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w decyzji kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej obejmuje przede wszystkim orzekanie w sprawach skarg na wymienione w tym przepisie akty i czynności, a także na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania. Jednakże § 2a cytowanego przepisu przewiduje również szczególny środek zaskarżenia decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w postaci sprzeciwu. Wskazana instytucja procesowa została wprowadzona do procedury sądowoadministracyjnej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. W myśl art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną będzie więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok NSA z 9.05.2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15). W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, jeśli organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok NSA z 14.02.2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Natomiast konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z 15.12.2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16). Wszystkie okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania zasady praworządności jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a. ustanawiającym, obok innych wymogów decyzji, obowiązek zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Powyższe obowiązki ciążą na organach administracji publicznej obu instancji, albowiem jak wynika z art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne jest co do zasady dwuinstancyjne. Organ odwoławczy ma obowiązek w związku z tym nie tyle dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, co ponownie rozpatrzyć merytorycznie sprawę w całokształcie jej okoliczności faktycznych i prawnych. Na organie odwoławczym ciążą zatem te same obowiązki co na organie pierwszej instancji w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Warto przy tym zauważyć, że w powyższym zakresie może on zaś działać samodzielnie, bądź za pośrednictwem organu pierwszej instancji. Jak wynika bowiem z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. Ponadto należy zwrócić również uwagę na § 2 cytowanego przepisu, zgodnie z którym jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję. Dokonując w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji według kryteriów określonych w art. 64e p.p.s.a. należy stwierdzić, że organ odwoławczy wydał decyzję z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy przedwcześnie uchylił się bowiem od załatwienia sprawy co do jej istoty, mimo że pozwalały mu na to okoliczności sprawy. Jak wynika z przyjętego przez niego stanowiska, powodem uchylenia decyzji organu pierwszej instancji był brak oceny znaczenia oświadczenia z [...].05.2008 r. w kontekście możliwych skutków prawnych z nim związanych. Po drugie, brak wskazania podstawy prawnej dokonanego wyliczenia, w szczególności podania sposobu określenia przypadającym poszczególnym osobom kwot odszkodowania. Po trzecie zaś, nieprawidłowości dotyczące zawartości merytorycznej operatu szacunkowego. Zdaniem Sądu, podane okoliczności nie wymagały bezwzględnego uchylenia sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy dysponował bowiem wystarczającym materiałem dowodowym, aby samodzielnie dokonać oceny okoliczności związanych ze skutkami prawnymi sporządzenia oświadczenia z [...].05.2008 r. Nie można przy tym nie zauważyć, że organ odwoławczy miał możliwość uzupełnienia materiału dowodowego. Wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., powinien zatem wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 § 1 k.p.a. Nie są również zrozumiałe powody, dla których organ odwoławczy, w kontekście kwalifikacji treści oświadczenia z [...].05.2008 r., powołał się na postanowienie z [...].02.2008 r., które pozytywnie opiniuje projekt podziału nieruchomości. Postanowienie to zostało wydane ponad trzy miesiące przed dniem złożenia oświadczenia. Nie do końca też wiadomo, czemu miałoby służyć nakierowanie organu I instancji na prowadzenie analizy aktów notarialnych z [...].07.2008 r. oraz z [...].02.2008 r., skoro wynika z nich, że wzajemne zobowiązania obejmowały również działkę nr [...]. Skoro zatem oświadczenia woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których zostały złożone (w tym miejscu zobacz koincydencję czasową oświadczenia z datą wydania decyzji podziałowej), zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje, to obowiązkiem Wojewody było wziąć pod uwagę postawę Gminy [...] w toku całego prowadzonego postępowania, w tym zwłaszcza zaakceptowanie wysokości ustalonego odszkodowania i brak późniejszego powoływania się na oświadczenie z [...].05.2008r., i na tej podstawie samodzielnie zweryfikować istnienie podstaw do ustalenia byłym właścicielom odszkodowania. Przyjdzie dalej zauważyć, że skoro ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera przepisu bezpośrednio regulującego wyliczenie udziałów, tym samym czynienie organowi I instancji zarzutu dotyczącego braku wskazania podstawy prawnej dokonanego wyliczenia, czy też nie podania szczegółowego wyjaśnienia, w jaki sposób określono kwoty przypadające na poszczególne osoby, w ocenie Sądu, nie stanowi wystarczającego powodu, aby tego rodzaju naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Obowiązkiem organu odwoławczego było natomiast rozważyć, w kontekście wniesionego odwołania, czy ustalenie odszkodowanie powinno nastąpić w oparciu o udziały w prawie własności działki nr [...], jak uczynił to organ I instancji, czy też wyliczenie wysokości odszkodowania w stosunku do każdego ze współwłaścicieli tej działki, powinno nastąpić w powiązaniu z wielkością strat każdego z nich, będącej skutkiem ubytku gruntu w stosunku do pierwotnie posiadanego areału, jak tego oczekiwały osoby wnoszące odwołanie. Należy przy tym zauważyć, że Wojewoda nie nakazał organowi pierwszej instancji zebrania konkretnych nowych danych czy dokumentów, lecz polecił jedynie ocenić znajdujące się w aktach sprawy akty notarialne z [...].07.2008r. oraz z [...].02.2008 r. Już zatem samo to sformułowanie powinno prowadzić do wniosku, że Wojewoda nie miał żadnych zastrzeżeń co do przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i jego efektów zgromadzonych w aktach sprawy. Na ich podstawie mógł zatem w sposób niebudzący wątpliwości samodzielnie rozważyć prawidłowy sposób wyliczenia wysokości odszkodowania w stosunku do każdego ze współwłaścicieli. Podobnie nie było przeszkód do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie przez pozyskanie sporządzonych w prawidłowej formie i treści wypisów i wyrysów z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy też brakujących pełnomocnictw. W niniejszej sprawie został sporządzony poprawiony operat szacunkowy z [...].01.2019 r. Taki właśnie dokument stanowił podstawę wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. Z kolei Wojewoda, nie akceptując wartości dowodowej operatu, stwierdził, że zawiera on istotne wady, które przekładają się na wartość dowodową podjętych na jego podstawie ustaleń faktycznych w sprawie i tym samym uzasadniają uchylenie decyzji przyznającej odszkodowanie. W ocenie Sądu, takie stanowisko organu odwoławczego było co najmniej przedwczesne. Obowiązkiem organu odwoławczego było podjęcie samodzielnych czynności zmierzających do usunięcie wytkniętych błędów, co w pierwszej kolejności wymagało zwrócenia się do rzeczoznawcy o wyjaśnienia i weryfikację operatu w zakresie wskazanych uchybień. Podjęcie w tym zakresie działań nie przekracza kompetencji i możliwości organu odwoławczego. Należy w tym miejscu również zwróci uwagę, że zakres oceny operatu szacunkowego, która może być realizowana przez organ jest ograniczony. Wyjaśnić bowiem należy, że operat szacunkowy, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego, sporządzaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych, których organ nie posiada. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest zatem możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje wyłącznie rzeczoznawca. Organ rozpoznający sprawę, który nie posiada wiadomości specjalnych, jakimi dysponuje biegły, może ocenić operat szacunkowy jako dowód w sprawie, przede wszystkim pod względem formalnym: czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego (por. wyrok NSA z 28.05.2013 r., sygn. akt I OSK 2430/11). Podsumowując zatem dotychczasowe stanowisko należy stwierdzić, że z treści zaskarżonej decyzji nie wynika, aby wskazane braki w materiale dowodowym nie mogły zostać uzupełnione w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Raz jeszcze podkreślić trzeba, że dla wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. koniecznym jest łączne wykazanie, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie, że brak jest podstaw do zastosowania art. 136 § 1 i 2 k.p.a. Zgodnie zaś z tym ostatnim przepisem, organ odwoławczy mógł przeprowadzić postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie bez naruszenia zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), nawet wówczas gdyby doszło do uchybień procesowych, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miałby istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nie można więc uznać, że to jedynie na organie pierwszej instancji spoczywa obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz ustalenia na jego podstawie, czy dana okoliczność została udowodniona zgodnie z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ odwoławczy posiada bowiem szeroki katalog środków prawnych służących temu celowi i może rozpoznać sprawę na etapie prowadzonego przez siebie postępowania. Tym samym należało przyjąć, że organ odwoławczy uchylił się od ponownego rozpoznania sprawy co do jej istoty i wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 138 § 2 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy przeprowadzi samodzielnie dowody na potwierdzenie istotnych dla sprawy okoliczności, a następnie dokona ich wszechstronnej oceny. Dalsze rozstrzygnięcia w sprawie będą oczywiście zależeć od wyników tych czynności wyjaśniających. Koniecznym będzie również rozważenie aktualizacji operatu z uwagi na upływ terminu 12 miesięcy od dnia jego sporządzenia (art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n.). Mając powyższe okoliczności na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzeczono w sentencji wyroku.