II SA/Wr 714/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Olga Białek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA - Halina Kremis, Sędzia NSA - Julia Szczygielska, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Lądku Zdroju z dnia 31 sierpnia 2006 r. nr LIII/511/06 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Radochów-obszar B I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Miejskiej w Lądku Zdroju na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Miejska w Lądku Zdroju na sesji w dniu 31 sierpnia 2006 r. podjęła uchwałę nr LIII/511/06 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Radochów - obszar B. Jako podstawę prawną podjętego aktu wskazano art. 7 i art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) w związku art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 159). Powyższą uchwałę - na podstawie art. 93 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - zaskarżył Wojewoda Dolnośląski zarzucając, że podjęto ją z istotnym naruszeniem art. 8 ust. 1, art. 18 ust. 2 w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zarzucając powyższe Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości oraz o zasądzenie do strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał, że postępowanie w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod rządami obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym było wieloetapowe i rozpoczynała je uchwała o przystąpieniu do sporządzania danego planu (por. art. 12 ustawy). Uchwała taka określała granice obszaru objętego planem, przedmiot i zakres jego ustaleń i wiązała organ wykonawczy gminy przy podejmowaniu czynności związanych z przygotowaniem projektu planu i przedstawieniem go do uchwalenia radzie gminy po wyczerpaniu procedury przewidzianej w art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 1-11 ustawy, jak też radę przy uchwaleniu planu. Przygotowany przez organ wykonawczy gminy projekt planu do wyłożenia a następnie do uchwalenia, powinien odpowiadać granicom obszaru określonego w uchwale o przystąpieniu do sporządzania planu. Stosownie do wymagań art. 18 ust. 2 pkt 11 ww. ustawy, projekt planu mógł być przedstawiony do uchwalenia radzie gminy wówczas, gdy uwzględniał on orzeczenia sądu administracyjnego wydane w związku ze złożonymi zarzutami do wyłożonego projektu. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że wójt nie mógł przedstawić projektu planu do uchwalenia radzie, jeśli nie zostały rozpoznane przez sąd administracyjny skargi na uchwały odrzucające zarzuty do wyłożonego projektu planu. Skoro projekt planu nie mógł być przedstawiony do uchwalenia, to działając w zgodzie z przepisami rada gminy nie mogła planu uchwalić, jeśli nie zostały przez sąd administracyjny rozpoznane skargi na uchwały odrzucające wniesione zarzuty. Odwołując się do uzasadnienia zaskarżonej uchwały organ nadzoru zauważył, że Rada Miejska w Lądku Zdroju uchwałą nr XXX/176/2000 z dnia 28 września 2000 r., zmienioną następnie uchwałą nr XXXI/184/2000 z dnia 26 października 2000 r., przystąpiła do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego 11 miejscowości wymienionych w § 1 tej uchwały, w tym miejscowości Radochów. Projekt planu miejscowości Radochów został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 12 maja 2003 r. do 12 czerwca 2003 r. Do tego projektu wpłynęły zarzuty i protesty, które zostały we właściwym trybie rozpoznane przez organy gminy. Właściciel działki nr [...] oznaczonej w projekcie planu jako obszar B, wniósł skargę do sądu administracyjnego na uchwałę Rady Miejskiej w Lądku Zdroju odrzucającą jego zarzuty. W tych okolicznościach Rada uznając, że przesunięcie terminu uchwalenia planu do czasu rozstrzygnięcia wniesionej skargi naruszałoby interes prawny wszystkich pozostałych właścicieli nieruchomości położonych na obszarze objętym planem, zdecydowała o wyłączeniu obszaru B do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. W konsekwencji, na sesji w dniu 30 grudnia 2003 r. podjęła uchwałę nr XX/VII/222/03, którą uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miejscowości Radochów - obszar A. Natomiast wyłączony obszar B miejscowości Radochów stał się przedmiotem odrębnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który uchwalono po oddaleniu przez sąd skargi na uchwałę w sprawie odrzucenia zarzutów w dniu 31 sierpnia 2006 r. W opinii organu nadzoru uchwalenie tylko fragmentu z całego uprzednio wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu byłoby możliwe, gdyby Rada Miejska w uchwale o przystąpieniu do uchwalenia planu przyjęła założenie, że wyłożony do publicznego wglądu projekt będzie podlegał uchwalaniu etapami, określając poszczególne obszary tych części planu. W takim przypadku dopuszczalnym byłoby podejmowanie uchwał obejmujących tylko poszczególne części wyłożonego projektu planu (odpowiadające wyznaczonym etapom) w stosunku do których została przeprowadzona wymagana procedura planistyczna, przewidziana w art. 18 ust. 2 pkt 1-12 ustawy. Tymczasem uchwała Rady Miejskiej w Lądku Zdroju nr XXX/176/2000 z dnia 28 września 2000 r., zmieniona następnie uchwałą nr XXXI/184/2000 z dnia 26 października 2000 r. o przystąpieniu do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Gminy Lądek Zdrój, nie przewidywała w odniesieniu do projektu przedmiotowego planu - sporządzanego w wykonaniu tej uchwały - możliwości etapowego uchwalania planu dla określonych części terenu. Wojewoda zarzucił dalej, że przedłożona dokumentacja planistyczna nie zawiera potwierdzenia realizacji procedury planistycznej przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały, ponieważ z analizy dokumentacji formalno-prawnej wynika, że plan dla miejscowości Radochów - teren B, nie był przedmiotem procedury określonej w ustawie. Przedłożona dokumentacja planistyczna - poza ogłoszeniem prasowym i ogłoszeniem na tablicy ogłoszeń o terminie sesji z dnia 31 sierpnia 2006r. oraz postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 marca 2006 r. odrzucającym skargę kasacyjną - jest powieleniem dokumentacji dołączonej do uchwały z dnia 30 grudnia 2003 r. określającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miejscowości Radochów – obszar A. Jako kolejny zarzut organ nadzoru podał, że skala w jakiej został sporządzony rysunek stanowiący załącznik do zaskarżonej uchwały sprawia, że jest on nieczytelny i uniemożliwia zlokalizowanie niektórych użytych oznaczeń oraz symboli literowych i cyfrowych określonych w części tekstowej. W tym względzie wskazał na § 8, § 9 i § 10 uchwały, które zawierają w tabelach obiekty wpisane do rejestru zabytków, stanowiska archeologiczne i obiekty objęte ochroną konserwatorską dla całej nieruchomości Radochów. Ze względu na zastosowaną skalę opracowania trudno ustalić, które obiekty znajdują się w granicach planu dla obszaru B. Ponadto, te same tabele zostały już wymienione w uchwale z dnia 30 grudnia 2003 r. dla obszaru A miejscowości Radochów. Wojewoda wskazał też na § 11 uchwały mocą którego Rada ustaliła ochronę Ś. Parku Krajobrazowego, podczas gdy obszar objęty przedmiotową ochroną znajduje się poza granicami niniejszego opracowania. Skarżący podkreślił, że zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią treść uchwały, a integralną częścią planu jest rysunek planu stanowiący załącznik do uchwały rady gminy i obowiązujący w zakresie określonym uchwałą. W myśl § 8 ust. 1 pkt 3, ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 grudnia 2001 r. w sprawie dokumentów stosowanych w pracach planistycznych oraz wymaganych przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz.U. z 2002 r. Nr 1, poz. 12 z późn. zm.), rysunek projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykonuje się na mapie, której skala odpowiada przedmiotowi i szczegółowości ustaleń projektu planu. Na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zamieszcza się objaśnienia oznaczeń i symboli literowych i cyfrowych użytych stosownie do przedmiotu planu. W ustaleniach planu stanowiących treść uchwały rady gminy stosuje się odpowiednio symbole jak w rysunku planu. Rysunek planu, będąc jego integralną częścią, ma moc wiążącą i jest wyjaśnieniem oraz uzupełnieniem części tekstowej, nie może więc być z nią w sprzeczności. Reasumując Wojewoda stwierdził, że brak spójności części tekstowej z rysunkiem planu nie może być traktowany jako oczywista omyłka w procedurze planistycznej lecz jako istotne jej naruszenie. W odpowiedzi na skargę, przesłanej Sądowi w dniu 31 stycznia 2011 r. Rada Miejska w Lądku Zdroju uznała w pełni zasadność zarzutów organu nadzoru informując, że w ramach autokontroli, na podstawie art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 200 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podjęła w dniu 29 grudnia 2010 r. uchwałę nr IV/17/10 uwzględniającą skargę Wojewody i uchylającą uchwałę z dnia 31 sierpnia 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Radochów – obszar B. W piśmie procesowym z dnia 7 lutego 2011 r. Wojewoda Dolnośląski podtrzymał skargę, przekazując jednocześnie kopię rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia 4 lutego 2011r. w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej wyżej uchwały Rady Miejskiej w Lądku Zdroju nr IV/17/10 z dnia 29 grudnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 przywołanego aktu). W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – zwanej dalej u.p.p.s.a. - zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – a więc objęta jest zakresem pkt 5 § 2 art. 3 u.p.p.s.a. Badając legalność zaskarżonej uchwały przy uwzględnieniu wskazanych wyżej kryteriów Sąd uwzględnił skargę Wojewody Dolnośląskiego podzielając argumentację w niej zawartą. Przede wszystkim zauważyć należy, że w niniejszej sprawie uprawnienie organu gminy do uchwalenia zakwestionowanego przez organ nadzoru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynikało z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn.zm.) oraz z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (zwłaszcza art. 4 ust. 1 – Dz.U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 z późn. zm), która to ustawa z mocy przepisu art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) znajdowała w rozpoznawanej sprawie zastosowanie. W ramach tych uprawnień gmina samodzielnie decyduje o sposobie zagospodarowania terenu, ustalając przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu położonego na jej obszarze. Samodzielność planistyczna gminy nie może być jednak utożsamiana z całkowitą dowolnością i nieskrępowaną władzą. Organy władzy publicznej - w tym również wspólnoty samorządowe i ich organy - zobowiązane są bowiem działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Przekroczenie tych granic stanowi istotne naruszenie prawa. Zgodnie z art. 7 przywołanej wyżej ustawy z dnia 7 lica 1994 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym. Plan ten jest zatem uchwalany po przeprowadzeniu, szczegółowo określonej przepisami tej ustawy, sformalizowanej procedury. Bezsprzecznie jednak, przystąpienie do sporządzania planu musi zostać poprzedzone podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 12 ust. 1 u.z.p.) a rada gminy jest jedynym organem władanym dla sporządzenia planu miejscowego. Korzystanie z tego władztwa nie jest ograniczone – z wyjątkami określonymi w art. 13 u.z.p. Rada korzysta zatem z pełnej swobody decydowania o przystąpieniu do sporządzania planu oraz o obszarze objętym planem. W ramach tej swobody rada nie musi uchwalać planu dla całego obszaru gminy, ograniczając się tylko do części tego obszaru. W tym kontekście, w judykaturze prezentowane było stanowisko o dopuszczalności etapowego uchwalania planu, jednakże tylko w sytuacji, gdy możliwość taka została przewidziana w uchwale o przystąpieniu do sporządzania planu a granice planów częściowych zostały określone w załączniku. W wyroku z dnia 22 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 1144/05 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że autonomia planistyczna gminy zezwala gminie na swobodne określenie granic obszaru objętego planem, w tym także na zmianę tych granic, jednakże tego rodzaju stanowisko powinno być wyrażone w formie uchwały, która winna wyraźnie określać, na czym wprowadzona zmiana polega i jaki jest dokładnie jej zakres. Takiej uchwały, zmieniającej uchwałę nr XXX/176/2000 z dnia 28 września 2000 r. (zmienioną uchwałą nr XXXI/184/2000 z dnia 26 października 2000 r.) o przystąpieniu do sporządzenia planu Rada Miejska w Lądku Zdroju – przed uchwaleniem kwestionowanego planu – co jest bezsporne - nie podjęła. W przywołanym wyżej wyroku z dnia 22 lutego 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił również, że przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie zezwalały na uchwalanie planu zagospodarowania przestrzennego tylko do części obszaru określonego w niezmienionej uchwale o przystąpieniu do sporządzania planu i objętego pracami planistycznymi. W rozpoznawanej sprawie Rada Miejska w Lądku Zdroju podjęła zaskarżoną uchwałę tylko w odniesieniu do części obszaru określonego w niezmienionej uchwale o przystąpieniu do sporządzania planu i objętego pracami planistycznymi. Zważyć też należy, że przebieg procesu sporządzania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i ustanawiania tego planu oraz właściwość organów, uczestników postępowania i terminy wykonywania czynności procesowych precyzyjnie uregulowano w art. 18 omawianej ustawy. W myśl przywołanego przepisu, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ wykonawczy gminy zobowiązany jest podjąć w prawem ustalonym porządku określone czynności mające na celu sporządzenie projektu takiego planu. Etapy stanowienia planu miejscowego oraz właściwość organów powinny być ściśle przestrzegane. Wprowadzony rygoryzm proceduralny stanowi bowiem jedną z gwarancji państwa prawnego w tworzeniu prawa lokalnego. W niniejszej sprawie wymogi proceduralne wynikające z art. 18 ustawy nie zostały zachowane, gdyż jak słusznie zauważył organ nadzoru, przed podjęciem zaskarżonej uchwały nie przeprowadzono wszystkich koniecznych czynności planistycznych dla obszaru który został objęty jej ustaleniami. Rację ma organ nadzoru wskazując, że przedłożona dokumentacja planistyczna - poza ogłoszeniem prasowym i ogłoszeniem na tablicy ogłoszeń o terminie sesji z dnia 31 sierpnia 2006r. oraz postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 marca 2006 r. odrzucającym skargę kasacyjną - jest powieleniem dokumentacji dołączonej do uchwały z dnia 30 grudnia 2003 r. określającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miejscowości Radochów – obszar A. Wobec przedstawionej wyżej argumentacji, zarzut naruszenia trybu postępowania określonego w art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym należy uznać za uzasadniony. Słusznie też Wojewoda Dolnośląski zarzucił brak spójności pomiędzy rysunkiem załączonym do zaskarżonej uchwały a jej treścią. Zgodnie z art. 8 ust. 1 analizowanej ustawy, integralną częścią planu jest rysunek planu stanowiący załącznik do uchwały. Rysunek planu obowiązuje w zakresie określonym uchwałą. W niniejszej sprawie – jak wynika z przedłożonych kopii rysunku planu – jego legenda dotyczy także obiektów i terenów nie znajdujących się na obszarze określonym jako "B" a objętym zaskarżoną uchwałą. W znakomitej bowiem części obszar Ś. Parku Narodowego dla którego mocą § 11 wprowadzono ochronę, znajduje się poza granicami obszaru dla którego uchwalono kwestionowany plan miejscowy. Również tabele stanowiące § 8, § 9 i § 10 uchwały, zawierające obiekty wpisane do rejestru zabytków, stanowiska archeologiczne i obiekty objęte ochroną konserwatorską odnoszą się do całej miejscowości Radochów i zostały już wymienione w uchwale z dnia 30 grudnia 2003 r. dla obszaru A miejscowości Radochów. Natomiast skala w jakiej został sporządzony rysunek stanowiący załącznik do zaskarżonej uchwały sprawia, że jest on nieczytelny i uniemożliwia zlokalizowanie niektórych użytych oznaczeń oraz symboli literowych i cyfrowych określonych w części tekstowej – zwłaszcza w powyższym zakresie. W rezultacie należy się zgodzić ze stanowiskiem, że zaskarżona uchwała istotnie narusza art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 27 u.z.p. naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 tej ustawy powoduje nieważność uchwały rady gminy w sprawie planu miejscowego, w całości lub w części. Co istotne, wykładnia gramatyczna przytoczonego przepisu prowadzi do wniosku, że każde naruszenie trybu postępowania (np. zmiana kolejności, skrócenie terminu, pominięcie którejś z czynności) oraz właściwości organów w procesie sporządzania i ustanawiania planu zagospodarowania przestrzennego (jak też w procesie wprowadzania zmian do tego planu) powoduje sankcję w postaci nieważności uchwały. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 7 maja 1997 r., III RN 21/97 (OSNP 1997/22/492) stwierdził, że: "Ustawodawca zdawał sobie w pełni sprawę z tego, iż właściwe organy lokalne mogą w praktyce dążyć do omijania owych rygorystycznych wymogów, dlatego też zamieścił w ustawie klauzulę, że każde naruszenie przepisów art. 18 powoduje nieważność uchwały rady w całości lub części. Jest to zatem rozwiązanie, w którym nie pozostawiono organom nadzorczym, a także sądom sfery uznania, nawet co do dokonywania oceny skali występującego naruszenia; wystarczające jest tylko stwierdzenie jego istnienia, by uchwała ( lub odpowiednia jej część) ex lege stawała się w odpowiednim zakresie nieważna". Podobne stanowisko przyjęte zostało przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wskazał, że wobec kategorycznego brzmienia art. 27, należy uznać, że żadne względy celowościowe nie mogą naruszać wykładni gramatycznej oraz systemowej przywołanych wyżej przepisów (por. wyrok z dnia 16 listopada 2005 r., II OSK 229/05 i II OSK 230/05). Mając na względzie powyższe należy stwierdzić, że obowiązkiem Rady Miejskiej w Lądku Zdroju było dochowanie trybu postępowania wymaganego dla podjęcia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz sporządzenie czytelnego rysunku dotyczącego obszaru objętego planem, pomijającego kwestie nie objęte przedmiotowym planem. Z powyższych obowiązków Rada się nie wywiązała, co w konsekwencji prowadzić musiało do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Z przedstawionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach orzeczono zaś na podstawie art. 200 ww. ustawy.