II SA/Wr 720/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wójta Gminy Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia... w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej kwotę 500 zł (pięćset złotych) uiszczoną tytułem wpisu od skargi. Uzasadnienie: Przedmiotem skargi wniesionej przez Wójta Gminy Ś., jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., uchylająca decyzję Wójta Gminy Ś. z dnia ... ustalającą E. S. jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o odrzucenie skargi wskazując, że Wójt Gminy Ś. orzekał w przedmiotowej sprawie jako organ I instancji w związku z czym nie posiada legitymacji do wniesienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu wydaną w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 poz. 270 ) zwanej dalej p.p.s.a. stanowi, iż uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Ponadto, stosownie do § 2 tego artykułu, uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że organ, który wydał w sprawie decyzję, nie jest i nie może być w tej samej sprawie stroną postępowania. Odnosi się to zarówno do organów administracji rządowej, organów samorządu terytorialnego, jak i organów samorządu zawodowego i to do różnych stadiów postępowania oraz do postępowań nadzwyczajnych. Według art. 28 kpa stroną postępowania jest tylko podmiot występujący w danym stosunku administracyjnoprawnym w charakterze administrowanego. Pojęcia strony nie można zaś odnieść do podmiotu występującego w charakterze organu administracyjnego. Dopuszczenie możliwości wniesienia skargi przez organ administracji publicznej, który wydał rozstrzygnięcie w sprawie, nadawałoby temu organowi dwojakie uprawnienia. Z jednej strony uprawnienia władcze w zakresie rozstrzygnięcia, z drugiej - uprawnienia strony, która kwestionuje poprzez skargę takie rozstrzygnięcie. Uprawnień takich nie przewidują zarówno przepisy o postępowaniu administracyjnym, jak i przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odnosi się to także do organu I instancji, któremu żaden przepis nie przyznaje uprawnienia do przekształcenia się w określonej fazie postępowania z organu podejmującego władcze rozstrzygnięcia w podmiot kwestionujący także rozstrzygnięcia w drodze skargi. W przypadku, gdy organ gminy występował w danej sprawie jako organ wydający decyzję administracyjną w I instancji, nie ma ona uprawnienia do występowania w postępowaniu administracyjnym oraz sądowoadministracyjnym w charakterze strony. W sytuacji, w której organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, zostaje on pozbawiony uprawnienia do reprezentowania jej interesu prawnego. Wykonywanie władztwa administracyjnego następuje kosztem ograniczenia uprawnień w sferze dominium. Powyższy pogląd znajduje poparcie w orzecznictwie (por. np. postanowienia NSA z dnia 12 września 2006 r. sygn. akt I OSK 1117/06, z dnia 27 kwietnia 2006 r. sygn. akt II OSK 368/06, z dnia 27 czerwca 2005 r. sygn. akt OSK 1555/04, z dnia 19 października 2000 r. sygn. akt II SA/Gd 2159/00, z dnia 4 lutego 1999 r. sygn. akt IV SA 65/97, z dnia 24 stycznia 1997 r. sygn. akt IV SA 802/95 - ONSA 1997/4/179, z dnia 26 maja 1982 r. sygn. akt SA/Gd 165/82 - ONSA 1982/1/49, uchwała NSA z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/2003 - ONSA 2003/4/115, wyroki NSA z dnia 16 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1017/05 - LEX nr 171164, z dnia 15 października 1990 r. sygn. akt SA/Wr 990/90 - ONSA 1990/4/7, uchwała SN z dnia 27 lipca 1993 r. sygn. akt III AZP 8/93 - OSNPC 1994/1/3 i inne).Nadmienić przy tym wypada, że w postanowieniu z dnia 26 maja 2008 r. sygn. akt P 14/05 Trybunał Konstytucyjny - umarzając postępowanie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku w sprawie zainicjowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który to Sąd przedstawił pytanie prawne w przedmiocie możliwości wniesienia skargi przez gminę w sytuacji, gdy organ tej gminy orzekał w tym postępowaniu w I instancji - wskazał, iż w przedmiotowej kwestii wyraźną perspektywę interpretacyjną zawarto w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 1993 r. - W 3/92. W motywach tej uchwały Trybunał jednoznacznie podkreślił, że: "Zgodnie z regułą "Ne quis iudex in propria causa" role strony i sędziego w konkretnym postępowaniu są niepołączalne". Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Wspomniana jednostka, jako osoba prawna, może być stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania. Ustawa może jednak wyznaczyć organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 Kpa. W takim wypadku będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Prezentowane stanowisko odpowiada również poglądom formułowanym w tym względzie przez większość przedstawicieli doktryny (por. m.in. J.P. Tarno, Ochrona interesu prawnego jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sądowym (w:) Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa profesora zw. dra hab. Józefa Filipka, red. I. Skrzydło-Niżnik [i in.], Kraków 2001, s. 721 i n.; T. Woś, glosa do uchwały NSA z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, Sam. Teryt. 2004, nr 12, s. 79; M. Stahl, glosa do wyroku NSA z dnia 1 czerwca 2004 r., OSK 301/04, OSP 2005, z. 2, s. 72). Powyższe stanowisko potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 października 2009 r. (K 32/08, OTK-A 2009, nr 9, poz. 139) uznając, że przepisy art. 33 i 50 § 1 p.p.s.a. są zgodne z art. 165 Konstytucji RP (vide: A. Kabat w Komentarzu do art. 50 p.p.s.a. (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka–Medek – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz – Lex 2011). W rozpoznawanej sprawie nie może budzić wątpliwości, że w tym wypadku organowi jednostki samorządu terytorialnego, tj. Wójtowi Gminy Ś., ustawa wyznaczyła rolę organu administracji publicznej stosownie do treści art. 36 ust. ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.).Skoro zatem Wójtowi Gminy Ś. powierzono rolę organu pierwszej instancji do orzekania w tej sprawie, to organ ten nie mógł zostać wyposażony w legitymację do złożenia skargi w indywidualnej sprawie na decyzję wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W tej sytuacji powierzenie Wójtowi Gminy właściwości do orzekania w indywidualnej sprawie w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 oraz § 3 p.p.s.a., odrzucił skargę jako niedopuszczalną. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.