II SA/Wr 724/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Alicja Palus (sprawozdawca) Protokolant Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 lutego 2011 r. sprawy ze skargi P.S. Spółka z o.o.-Spólka komandytowo-akcyjna na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent W. stosując przepis art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 61 ust. 1 tej ustawy i art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy na części działki nr [...], AM-[...], obręb S. i części działki nr[...], AM-[...], obręb S. objętych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz odmówił ustalenia na rzecz A. P. [...] Sp. z o.o. – Spółka Komandytowa – Akcyjna warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z usługami i wbudowanymi garażami i z niezbędną infrastrukturą techniczną, zlokalizowanych na terenie położonym przy ul. S. (obręb S., AM-[...], działki nr : [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], AM-[...], działki nr : [...],[...],[...]. W osnowie decyzji organ orzekający zamieścił również informację o tym, że projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę członków D. Okręgowej Izby Architektów [...]. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w części orzekającej o umorzeniu postępowania Prezydent W. wyjaśnił, że w toku rozpoznawania sprawy stwierdził, iż część działki nr[...], AM-[...] oraz część działki nr[...], AM-[...], obręb S., objętych wnioskiem leży na terenie, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla zespołu urbanistycznego S., uchwalony dnia [...]r. uchwałą Rady Miejskiej W. nr [...] ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa D. z dnia[...] r. Nr[...], poz. [...](sprostowaną obwieszczeniem Przewodniczącej Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. (Dz.Urz. Woj. D. Nr [...], poz. [...]). Natomiast motywując swoje orzeczenie merytoryczne Prezydent W. przedstawił szczegółową argumentację, w której podał m.in. że działki sąsiednie (w rozumieniu sąsiedztwa urbanistycznego) dostępne z tej samej drogi publicznej są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz na stwierdzenie, czy planowana zabudowa stanowi kontynuację stanu zastanego. Organ wskazał jednocześnie, że teren planowanego zamierzenia inwestycyjnego zlokalizowany jest w sąsiedztwie zabudowy magazynowo-przemysłowej, natomiast znaczną część obszaru analizowanego stanowią tereny niezabudowane. Zabudowa mieszkaniowa występuje jedynie po wschodniej stronie ul. S., jako pojedyncze budynki, w znacznym oddaleniu od terenu objętego wnioskiem po zachodniej stronie ulicy S. Prezydent W. wyjaśnił również, że ulica S. stanowi swoistą granicę wyznaczającą różne sposoby zagospodarowania terenu dzieląc go na "strefę mieszkalną" i "strefę magazynowo-przemysłową", przy czym inwestycja zlokalizowana będzie właśnie we wnętrzu strefy magazynowo-produkcyjnej. Jednocześnie zabudowa mieszkalna zlokalizowana po wschodniej stronie ul. S. stanowi swoisty, zwarty obszar - w większości - zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. Następnie organ pierwszej instancji dokonał "bilansu powierzchni rodzajów zabudowy oraz powierzchni terenów zabudowanych" oraz ustalił powierzchnię terenów zabudowy w obszarze analizowanym, przedstawiając dane powierzchniowe i procentowe. W dalszej części uzasadnienia Prezydent W. wskazał, że wspomniana wcześniej enklawa zabudowy magazynowo - przemysłowej jest niewątpliwie źródłem niepożądanych emisji, w których zasięgu znajduje się istniejąca zabudowa na terenach przyległych i będzie się znajdować planowana zabudowa wielorodzinna. Dlatego też - w celu dokładniejszego zbadania uwarunkowań występujących w najbliższym sąsiedztwie potencjalnej inwestycji - zawęził obszar analizy w pasie między terenami kolejowymi od strony północno-wschodniej i ul. G. od strony południowo-zachodniej, który od zachodu ogranicza rzeka B., a od wschodu istniejąca zabudowa. Jednocześnie przedstawił bilans powierzchni rodzajów zabudowy oraz powierzchni terenów zabudowanych na tym obszarze i ustalił na zawężonym obszarze analizowanym powierzchnię terenów zabudowy, przedstawiając dane powierzchniowe i procentowe. Analizując powyższe dane organ orzekający uznał, że planowane zamierzenie inwestycyjne - z uwagi na przewagę terenów magazynowo-przemysłowych w sąsiedztwie terenu objętego planowanym zamierzeniem inwestycyjnym - będzie godzić w funkcję zastaną a jednocześnie może doprowadzić do niekorzystnego oddziaływania istniejącego sposobu użytkowania gruntów sąsiednich na nową zabudowę. W związku z tym - w jego ocenie - niemożliwe jest wprowadzenie funkcji mieszkaniowej na wnioskowanym terenie. Ponadto oceniając pozostałe przesłanki warunkujące możliwość ustalenia warunków zabudowy organ pierwszej instancji wskazał, że część objętej planowanym zamierzeniem inwestycyjnym działki nr[...], oznaczona symbolem Lslll, zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne, a inwestor zgody nie uzyskał. W uzasadnieniu organ orzekający powołał się również na sformułowane w niniejszej sprawie stanowisko Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej (pismo z dnia [...] r.), w którym wskazano, że obszar objęty planowanym zamierzeniem inwestycyjnym znajduje się w zasięgu zalewu wodami powodziowymi o prawdopodobieństwie wystąpienia wody 1%, a teren ten zostanie uznany za teren bezpośredniego zagrożenia powodziowego po wprowadzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazano również, że zamierzenie inwestycyjne będzie wymagało uzyskania pozwolenia wodno prawnego ze względu na zmianę ukształtowania terenu na gruntach przylegających do wód mających wpływ na warunki przepływu wody. Od opisanej powyżej decyzji odwołanie wniosła firma A. P.[...] Sp. z o.o. – Spółka Komandytowo-Akcyjna z siedzibą we W. przy ul. L. [...], reprezentowana przez D. J.-Ś. zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), poprzez wadliwą ocenę prawną oraz wadliwe, niezgodne z art. 7 i art, 77 Kpa, ustalenie stanu faktycznego. Polemizując ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, Spółka konsekwentnie argumentowała, że w niniejszej sprawie istnieją przesłanki pozwalające na traktowanie istniejącej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej jako zabudowy, do której kontynuacji należałoby dążyć. W dalszej kolejności – powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych - wskazywała, że rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Z kolei przewidziana w art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasada kontynuacji funkcji nie może być rozumiana wyłącznie w sposób, jaki nasuwa wykładnia językowa, tj. jako budowania każdorazowo wyłącznie obiektów o identycznej funkcji, bowiem mogłoby to prowadzić do skutków sprzecznych z wymaganiami harmonijnego kształtowania przestrzeni. W tym kontekście odwołująca się Spółka podkreśliła, że planowana inwestycja - budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne - nie stoi w sprzeczności z dotychczasową funkcją terenu objętego analizą w przedmiotowej sprawie, lecz stanowi jej kontynuację. Dodatkowo zarzuciła, że organ pierwszej instancji w sposób nieuprawniony podzielił obszar objęty analizą na strefy, co spowodowało, że planowana inwestycja znalazła się w strefie magazynowo-produkcyjnej. Strona podniosła również, że w projekcie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W., na terenie objętym przedmiotowym wnioskiem (S. K.) przewiduje się zabudowę wielorodzinną. Odnosząc się do ustalenia organu, że część działki nr [...] oznaczona symbolem Lslll, zgodnie z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne, wyjaśniła, że teren ten nie jest przeznaczony pod zabudowę. W dalszej kolejności Spółka wskazała, że w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji nie ma wskazanej podstawy prawnej do sporządzenia analizy obejmującej wpływ istniejącej zabudowy magazynowo-produkcyjnej przy ul. S. na sąsiednią zabudowę, w tym też planowaną. W zakończeniu zarzuciła uchybienie formalne polegające na istnieniu istotnych różnic pomiędzy treścią projektu rozstrzygnięcia a decyzją doręczoną stronie. W piśmie z dnia 3 marca 2010 r. Strona rozwinęła sformułowane zarzuty. Przede wszystkim w dalszym ciągu polemizowała ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, jakoby usytuowanie zabudowy mieszkaniowej wśród terenów magazynowo-przemysłowych miało spowodować znaczące naruszenie ładu przestrzennego. Podkreśliła mianowicie, ze z uwagi na zróżnicowanie w zabudowie na omawianym obszarze, trudno jest mówić o funkcji zabudowy "dominującej", a tym bardziej o tym, że na analizowanym obszarze mamy do czynienia z jakimkolwiek ładem przestrzennym. W tym stanie rzeczy - w ocenie odwołującej się - przy tak zróżnicowanej zabudowie, każdy wniosek inwestora może spotkać się z decyzją odmowną. Na obszarze analizowanym nie ma bowiem jednolitej zabudowy, którą mogłaby zakłócić planowana inwestycja. Występuje tam zabudowa o zróżnicowanym charakterze, w tym również taka, jaką planuje zrealizować inwestor. Dodatkowo odwołująca się ponownie stwierdziła, że zupełnie nieuprawnionym było dzielenie obszaru analizowanego na wewnętrzne podstrefy i poddawanie analizie rodzaju zabudowy w tych podstrefach oraz zaprezentowała orzeczenia sądów administracyjnych, z których treści wynika, że do ustalenia warunków zabudowy wystarcza istnienie tylko jednej działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, która pozwala na zastosowanie kontynuacji funkcji. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...]r. Nr[..], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu Kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy, a następnie wskazało, że stosownie do treści przepisu art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Bezspornie zaś teren planowanej inwestycji (oprócz działek nr [...] oraz nr[...] ) pozbawiony jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to zatem, że realizacja wnioskowanego zamierzenia polegającego na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z usługami i wbudowanymi garażami i z niezbędną infrastrukturą techniczną wiąże się z koniecznością wydania decyzji lokalizacyjnej. Z tego też względu organ pierwszej instancji zasadnie umorzył postępowanie w zakresie wniosku obejmującego części działek nr [...] oraz nr [...] (teren drogi publicznej - ul. S.) albowiem obowiązuje dla nich powołany wcześniej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla zespołu urbanistycznego S. Następnie organ odwoławczy przywołał przepis art. 61 ust. 1 wskazywanej poprzednio ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wyjaśnił, że art. 56, w związku z art. 64 ust. 1 ustawy wprost stanowi, że nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Jeżeli zatem spełniony jest ten warunek, jak również wymogi określone w powoływanym wyżej art. 61 ustawy, należy wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy. Założenie takie stanowi korelat statuowanego w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podmiotowego prawa do zabudowy. W ocenie organu odwoławczego bezspornym było w niniejszej sprawie, że wnioskowana inwestycja spełniała kryteria określone w art. 61 ust. 1 pkt. 2,3 oraz 5 ustawy. Ustalenie takie wynikało jednoznacznie z treści materiału dowodowego zebranego przez organ administracyjny pierwszej instancji, ale ustalenia tego nie można odnieść do przesłanek wskazywanych w art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 4 ustawy. Kolegium zwróciło też uwagę że w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest jedynym narzędziem służącym kształtowaniu przestrzeni danego terenu. W dalszej części uzasadnienia Kolegium przedstawiło istotę zasady "dobrego sąsiedztwa", wprowadzoną do polskiego systemu prawnego treścią przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz sposób ustalania wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określony przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, że w kwestionowanej decyzji organ lokalizacyjny w sposób prawidłowy ustalił, że przy froncie planowanej inwestycji, który wynosi 120 metrów, należało wyznaczyć obszar analizowany w minimalnej odległości 360 metrów od granic terenu potencjalnego zainwestowania i w ten sposób, w omawianej sprawie, obszar analizowany objął teren o wymiarach ok. 1300 metrów x 1800 metrów, z czego, jak wynika z ustaleń organu pierwszej instancji, powierzchnia terenów zabudowy wynosi ogółem ok. 675 213 m2. Zdaniem Kolegium przy tak dużym obszarze analizowanym trudno wyróżnić jedną dominującą funkcję terenu, bowiem obecna jest tam zarówno zabudowa magazynowo-przemysłowa, jak i mieszkaniowa – jedno i wielorodzinna, a znaczną część tego obszaru zajmują również duże niezabudowane działki gruntu oznaczone symbolami R i Ps. Zarówno treść analizy, jak i obliczenia, jakie wykonał organ pierwszej instancji, niedwuznacznie wskazują, że zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna nie jest tutaj funkcją dominującą, a co istotniejsze, w granicach wyznaczonego obszaru analizowanego występują zasadniczo tylko dwa zespoły budynków mieszkaniowych wielorodzinnych o parametrach zbliżonych do tych, które zostały określone we wniosku Inwestora (tj. dwa bloki przy ul. S.[...]-[...] oraz [...]-[...] oraz cztery duże budynki nowo powstałego osiedla mieszkaniowego przy ul. S., ul. P. W., ul. E. O. i ul. F.J.). Kolegium zauważyło też, że analizując materiał dowodowy sprawy przez pryzmat dopuszczalności realizacji wnioskowanej inwestycji nie można pominąć zarówno jej swoistej "szczegółowej lokalizacji" (tj. na zapleczu istniejącego kompleksu zabudowy przemysłowo- usługowej), jak i specyficznego kształtu terenu potencjalnego zainwestowania. Ponadto analiza pokładów mapowych stanowiących załącznik decyzji wskazuje, że kompleks działek objętych wnioskiem Spółki zlokalizowany jest po zachodniej stronie ul. S. i bezpośrednio przylega do rzeki B. Kolegium, podkreśliło, że jak wynika ze stanowiska Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej obszar objęty planowanym zamierzeniem inwestycyjnym znajduje się w zasięgu zalewu wodami powodziowymi o prawdopodobieństwie wystąpienia wody 1%, a teren ten zostanie uznany za teren bezpośredniego zagrożenia powodziowego po wprowadzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo Kolegium podkreśliło, że teren ten stanowi jednorodną enklawę zabudowy magazynowo-przemysłowej, którego granice są wyraźnie wyznaczone: od południa - rowem melioracyjnym (za którym rozciągają się grunty rolne i łąki), od zachodu - rzeką B., od północy torami kolejowymi, natomiast od wschodu jezdnią ulicy S. Zwróciło też uwagę na specyficzny, nieregularny kształt obszaru zainwestowania, w którym wyróżnić można dwa zasadnicze obszary: mniejszy, zlokalizowany na południu fragment działki nr [...] oraz większy, na północy, składający się z pozostałej części działki nr [...] oraz działek nr[...] , nr[...], nr[...], nr [...], nr[...], nr[...], nr[...], nr [...], nr[...]. Te dwa niejako "zasadnicze" tereny zabudowy znajdują się w znacznym oddaleniu od ul. S., tj. ok. 200 - 240 metrów, niejako "przyklejone plecami" do rzeki B. Od tej ulicy odgrodzone są - o czym wzmiankowano wyżej - zwartym zespołem działek zainwestowanych budynkami o przeznaczeniu przemysłowo-usługowym. Kolegium podzieliło spostrzeżenie organu pierwszej instancji, że w najbliższym sąsiedztwie, po zachodniej stronie ul. S., zabudowa mieszkaniowa w ogóle nie występuje (ani jednorodzinna, ani wielorodzinna). Planowana komunikacja tego terenu z drogą publiczną - ul. S. przewidziana jest poprzez układ działek stanowiących dwie drogi wewnętrzne (zorientowane prostopadle do tej ulicy) i tak: dojazd do terenu "południowego" będzie odbywać się działkami nr[...], nr[...], nr [...] oraz nr [...]( o łącznej długości ok. 200 metrów), natomiast do terenu "północnego" działkami nr[...], nr[...], nr[...], nr [...] oraz nr [...](o łącznej długości ok. 240 metrów). W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wyjaśnił, że w jego ocenie w niniejszej sprawie problemem jest nie to, czy funkcja mieszkaniowa wielorodzinna przeważa w obszarze analizowanym, lecz odległość tej zabudowy od terenu planowanego zainwestowania. Wskazał przy tym, że odległość istniejącej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej od terenów, które inwestor przeznaczył pod zasadniczą inwestycję (czyli budowę kompleksu budynków wielorodzinnych) jest znaczna a "południowy" teren zainwestowania stanowiący fragment działki nr[...], oddalony jest od najbliższej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej odpowiednio o ok. 220 metrów w przypadku budynków zlokalizowanych przy ul. S.[...]-[...] i [...] – [...] oraz ok. 280 metrów od osiedla przy ul. S., ul. P. W., ul. E. O. i ul. F. J. Z kolei odległość "północnego" terenu inwestycji, czyli fragmentu działki nr [...], nr [...], nr[...], nr[...], nr[...], nr[...], nr[...], nr[...], nr[...], nr [...]od najbliższej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej przy ul. S. [...]-[...] i [...]-[...] oraz pojedynczego trzykondygnacyjnego budynku przy ul. S. [...]-[...] wynosi ok. 280 metrów. Powyższe dane w sposób czytelny obrazują relewantne - z pozycji niniejszej sprawy - aspekty "najbliższego sąsiedztwa" planowanej inwestycji, w szczególności w aspekcie możliwości nawiązania funkcji planowanej zabudowy do istniejącej w obszarze analizowanym funkcji odpowiadającej planowanemu zamierzeniu - tj. funkcji mieszkaniowej, rodzaj zabudowy - wielorodzinna. Przekładając poczynione ustalenia na grunt rozpoznawanej sprawy, a w szczególności biorąc pod uwagę sporządzoną na potrzeby niniejszego postępowania analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, Kolegium podzieliło zapatrywanie organu administracyjnego o braku możliwości ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji opisanej we wniosku. W jego ocenie najbliższa "okolica stanowiąca urbanistyczną całość" działki potencjalnego zainwestowania to kompleks działek o jednorodnej funkcji przemysłowej i magazynowej. Dopiero w dalszej odległości od zasadniczego terenu planowanej inwestycji (ok. 220-280 metrów), po drugiej stronie ul. S., występują niewielkie obszary zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Trudno zatem mówić o racjonalnie pojmowanym "bliskim sąsiedztwie", które realizowałoby założenie ładu przestrzennego w aspekcie kontynuacji funkcji oraz parametrów architektonicznych i urbanistycznych a jednocześnie nie doprowadzałoby do rozproszenia zabudowy o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej. Zdaniem Kolegium, nie może być uznane za zgodne ze statuowaną w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy zasadą dobrego sąsiedztwa "kontynuowanie" wzorców zabudowy posadowionej w odległości 220-280 metrów od zasadniczego terenu potencjalnego zainwestowania, w szczególności w sytuacji, gdy wzorce zabudowy mieszkaniowej zamierza się wkomponować się w teren o zasadniczym przemysłowym i magazynowym zainwestowaniu. Nawiązując do stanowiska odwołującej się Spółki oraz treści przytoczonych przez stronę wyroków sądowych, Kolegium wskazało, że w pełni respektuje założenie, iż nadrzędnym celem przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest ograniczenie konstytucyjnego prawa jednostki do dysponowania prawem własności, a w szczególności prawa do zabudowy terenu. Niemniej jednak zwrócić należy uwagę, że prawa te nie mają charakteru bezwzględnego oraz absolutnego. Zgodnie bowiem z art. 140 Kodeksu cywilnego, właściciel może korzystać z rzeczy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem swojego prawa. Granice uprawnień właścicielskich wyznaczają zatem m.in. przepisy powszechnie obowiązującego prawa, w tym również normy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Kolegium, w niniejszym przypadku - tak jak w wielu innych sprawach z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego - niewątpliwe wystąpił konflikt pomiędzy prawem do zabudowy a ustawową dyrektywą zachowania ładu przestrzennego. Jednakże stan faktyczny tej konkretnej sprawy nie pozwolił na przyznanie prymatu prawu inwestora. W szczególności nie do zaakceptowania byłoby stanowisko, że na analizowanym obszarze nie mamy do czynienia z jakimkolwiek ładem przestrzennym. Jak wykazano już wyżej, różnorodność funkcji terenu była wynikiem wielkości ustalonego obszaru analizowanego. Nie może to jednak doprowadzić do sytuacji, w której nie można poszukiwać pewnych najbliższych wzorców dominujących, pozwalających na respektowanie ładu przestrzennego i zasady dobrego sąsiedztwa (a dla terenu zainwestowania wzorce takie tworzy przede wszystkim zabudowa magazynowo - przemysłowa). Ponadto – w ocenie Kolegium – trudno też uznać za racjonalną (w realiach niniejszej sprawy) tezę, że do ustalenia warunków zabudowy wystarcza istnienie tylko jednej działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, która pozwala na zastosowanie kontynuacji wnioskowanej funkcji. W zakończeniu uzasadnienia Kolegium wyjaśniło też, że jest dalekie od rygorystycznego pojmowania kontynuacji funkcji jako dyrektywy mechanicznego odwzorowania przeznaczenia istniejącej zabudowy i w pełni podziela pogląd przedstawicieli literatury, że "Jako zasadę można przyjąć, że w zakresie kontynuacji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Z momentem wykazania sprzeczności przestaje ona być dopuszczalna" (Z. Niewiadomski (red.), op. cit., str. 500). Wykładnia systemowa, która respektuje okoliczność, że decyzja o warunkach zabudowy jest jedną z form prawnej reglamentacji uprawnień właściciela nieruchomości, co do sposobu jej zagospodarowania, powinna pojęcie "kontynuacji" rozumieć szeroko, tj. jako brak sprzeczności z istniejącą funkcją. Takie też zapatrywanie zostało zaprezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r., II OSK 58/07, niepubl., wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 stycznia 2008 r., II SA/Wr 641/07, niepubl.). W ocenie Kolegium jednak w niniejszej sprawie wystąpiłaby zasadnicza dysharmonia pomiędzy istniejącą w najbliższym sąsiedztwie funkcją przemysłową i magazynową a wnioskowaną funkcją mieszkaniową planowaną ponadto na terenach zagrożonych wylewami rzeki B. Nie są to bowiem funkcje, których sąsiedztwo można byłoby ze sobą pogodzić. Odnosząc się natomiast do kwestii zgodności inwestycji z planowaną zmianą Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy W., Kolegium wyjaśniło, że przepisy prawa, w tym również ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w żadnym wypadku nie uzależniają wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy od zgodności planowanego zamierzenia z treścią Studium, a akt ten ma jedynie charakter planistyczny i nie ma charakteru aktu prawa miejscowego. Studium nie zawiera żadnych norm, które wpływałyby na wynik postępowania lokalizacyjnego. W tych okolicznościach Kolegium uznało, że niniejszej sprawy brak było podstaw do wydania decyzji lokalizacyjnej zgodnej z treścią wniosku inwestora. Ustalenie warunków zabudowy, w ocenie Kolegium doprowadziłoby do naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów prawa - tj. art. 1 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1, w związku z art. 2 pkt 1 ustawy, jak i art. 61 ust. 1 ust. 1 ustawy - które statuują dyrektywę zachowania ładu przestrzennego. To z kolei byłoby nie do pogodzenia z naczelną zasadą, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji). Wskazało również, że dla treści rozstrzygnięcia drugorzędne znaczenie miało niespełnienie przez inwestycję przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy. Kolegium podkreśliło, że obszar terenu stanowiącego lasy to jedynie niewielki fragment obszaru potencjalnego zainwestowania, jednakże w tym zakresie przepisy prawa stanowią jednoznacznie i wynika z nich, że w przypadku terenów będących gruntami leśnymi – jeśli planuje się w odniesieniu do nich zmianę funkcji przeznaczenia – niezbędna jest zgoda wyrażona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a takiej zgody inwestor niewątpliwie nie posiada. Dodatkowo Kolegium wyjaśniło, że zasadnie odwołująca się Spółka zarzuca, iż znajdujący się aktach sprawy projekt decyzji różni się od wersji finalnej doręczonej stronom, ale różnice te są niewielkie i wynikają z ustaleń dokonanych przez organ. Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionowała P. S. Spółka z o.o. – Spółka komandytowo-akcyjna (poprzednio pod firmą A. P. [...] Spółka z o.o. – Spółka komandytowo-akcyjna) z siedzibą we W. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W petitum skargi działający imieniem Spółki pełnomocnik – radca prawny P. W. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071, z późn. zm.), poprzez błędne utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji w sytuacji, gdy nie było podstaw do wydania takiej decyzji, gdyż zostały spełnione wszystkie przesłanki przewidziane w przepisach prawa do wydania decyzji pozytywnej, 2) art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 64 ust. 1 w związku z art. 53 ust.3, art. 54, art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717, z późn. zm., zwanej dalej "Ustawą") oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003, Nr 164, poz.1588, zwanego dalej "Rozporządzeniem"), poprzez błędne przyjęcie, iż funkcja mieszkaniowa wielorodzinna planowanej zabudowy nie stanowi kontynuacji obowiązującej w obszarze analizowanym funkcji oraz wydanie decyzji odmownej w sytuacji, gdy zamierzenie inwestycyjne spełnia łącznie wszystkie warunki oraz jest zgodne z przepisami odrębnymi i wniósł o uchylenie w całości decyzji zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi pokreślona została przede wszystkim sprzeczność zaskarżonej decyzji z zebranym materiałem dowodowym i istnienie w obszarze analizowanym wnioskowanej funkcji oraz istnienie w tym obszarze przynajmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz intensywności wykorzystania terenu. Zarzucając nieprawidłową ocenę tej kwestii przez organ odwoławczy pełnomocnik skarżącej Spółki odwołał się do orzeczeń sądów administracyjnych odnoszących się do problematyki związanej z kontynuacją funkcji i tzw. zasady "dobrego sąsiedztwa". Wskazał również na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego przedstawione w wyroku z dnia 20 grudnia 2007r. (sygn. akt P 37/06, OTK nr 11/A/2007, poz. 160), zgodnie z którym wobec braku planu miejscowego na terenie takim obowiązuje "generalny" (ogólny) porządek planistyczny, unormowany wieloma ustawami szczególnymi, a decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą per se porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego i można przyjąć, że stanowią szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa. Przywołując tezę tego wyroku pełnomocnik skarżącej Spółki stwierdził w uzasadnieniu, że odmowa ustalenia warunków zabudowy jest dopuszczalna w razie niezgodności ze skonkretyzowanym w przepisie odrębnym wymaganiem ładu przestrzennego, a nie w razie niezgodności z ładem przestrzennym jako takim, konkretyzowanym przez organ w indywidualnej sprawie według subiektywnych ocen estetycznych. W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie, wyjaśniając w uzupełnieniu, że okoliczności i argumenty powołane przez Spółkę z żaden sposób nie podważają prawidłowości kwestionowanej skargę decyzji, a sformułowane przez stronę skarżącą zarzuty są zasadniczo tożsame z argumentami przedstawionymi w odwołaniu i zostały wszechstronnie rozważone i rozpatrzone przez Kolegium – stosownie do przepisu art. 107 § 1 w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego – w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 2 lutego 2011r. pełnomocnik substytucyjny skarżącej Spółki – radca prawny A. W. sprecyzowała żądanie skargi stwierdzając, że błędnie wskazano teren zainwestowania jako, że nie jest to działka [...], ale wszystkie działki objęte rozstrzygnięciem odmownym oraz oświadczyła, że popiera skargę i argumenty w niej zawarte, wyjaśniając, iż dotyczy ona tylko tej części orzeczenia odwoławczego, które obejmuje odmowę ustalenia warunków zabudowy. Ponadto złożyła do akt pismo oznaczone jako "załącznik do protokołu rozprawy z dnia 2 lutego 2011r." wraz z dowodami powołanymi w tym piśmie. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla uwzględnienia skargi, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto poprzedzając wyjaśnienie motywów wyroku Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że stwierdzone przez Sąd, a wskazane w dalszej części uzasadnienia naruszenia prawa materialnego i procesowego – zdaniem Sądu – nie miały, ani mogły mieć wpływu na wynik sprawy, wobec zaistnienia okoliczności powodującej niemożność uwzględnienia wniosku A. P. [...] Spółki z o.o. – Spółki Komandytowo-Akcyjnej (obecnie P.-S. Spółka z o.o. – Spółka Komandytowo-Akcyjna) o ustalenie warunków rozbudowy dla przedmiotowej inwestycji. Ponadto Sąd w sentencji wyroku nie ograniczył przedmiotu sprawy w sposób określony przez pełnomocnika substytucyjnego strony skarżącej, uznając, że przedmiotem zaskarżenia w administracyjnymi postępowaniu instancyjnym i przedmiotem rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. – była zgodnie z oznaczeniem zamieszczonym w odwołaniu – decyzja Prezydenta W. z dnia [...] r. w części, w której odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z usługami i wbudowanymi Ga. na działkach nr :[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], AM-[...], obręb S. oraz na działkach nr : [...], [...], [...]AM-[...], obręb S. Z tych względów Sąd przyjął, że przedmiot skargi jest tożsamy z przedmiotem sprawy, którą rozstrzygało Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., a w granicach, w których orzekało nie zawierało się orzeczenie o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na części działki nr [...] AM-[...], obręb S. i części działki nr[...], AM-[...], obręb S. Materialnoprawną podstawę do orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy powoływanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Regulują one m.in. tryb uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy, w tym rodzaj i zakres czynności właściwego organu administracji publicznej, poprzedzających podjęcie rozstrzygnięcia. Z treści art. 59 ust. 1 wskazanej powyżej ustawy wynika, że ustalenia – w drodze decyzji – warunków zabudowy wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli dla terenu, którego dotyczy zamierzona zmiana zagospodarowania brak jest planu miejscowego. Materiał sprawy wskazuje, że ta przesłanka istniała w rozpoznawanej sprawie, zatem bezwzględnym warunkiem rozpoczęcia procesu inwestycyjnego było uzyskanie dla planowanej zabudowy decyzji ustalającej jej warunki. Decyzja o warunkach zabudowy – stosownie do postanowienia ustawodawcy zawartego w art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – uprawnia w granicach określonych ustawą, każdego dysponującego tytułem prawnym do terenu objętego zamiarem inwestorskim do jego zagospodarowania, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Zgodnie z poglądami prezentowanymi w nauce i orzecznictwie sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego, decyzja o warunkach zabudowy nie kształtuje praw ani obowiązków inwestora, a zawarte w niej rozstrzygnięcie informuje jedynie o możliwości zagospodarowania terenu w sposób wskazany we wniosku (np. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2007. sygn. akt II SA/OI 961/07, Lex nr 466216; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06, OTK ZU Nr 1/A/2007). W myśl art. 61 ust. 1 powoływanej poprzednio ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 62 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przywołany przepis uzależnia zatem możliwość dokonania zmiany zagospodarowania terenu od dostosowania się inwestora – poprzez przyjęcie odpowiednich cech dla planowanej inwestycji – do istniejących już elementów zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Celem tego przepisu jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, uwzględnionego w art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako jeden z zasadniczych czynników właściwego planowania i zagospodarowania przestrzennego, a zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 tej ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Cechy oraz parametry urbanistyczne i architektoniczne, które będą musiały być zachowane określa się w nowej zabudowie na podstawie analizy stanu istniejącego dokonanej w sposób wskazany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W myśl § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowalnej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 powoływanej ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Front działki w rozumieniu omawianego przepisu to część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5). Przywołane przepisy wskazują, że analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadza się w odniesieniu do całego obszaru analizowanego. W rozpoznawanej sprawie takie czynności zostały przeprowadzone, ale Sąd nie podziela oceny organów właściwych instancyjnie przyjętej w tym zakresie, w szczególności odnoszącej się do pojęcia działki sąsiedniej, kwestii kontynuacji funkcji i zasady dobrego sąsiedztwa. (Stosowane przez Kolegium określenie "bliskie sąsiedztwo" nie jest znane teorii ani praktyce). Istotne przede wszystkim jest, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto – uznając potrzebę szerokiego rozumienia pojęcia działki sąsiedniej – że działką sąsiednią jest każda działka znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego wyznaczonego na podstawie § 3 wskazywanego wcześniej rozporządzenia (por. wyroki NSA : z dnia 18 kwietnia 2007r. sygn. akt II OSK 657/06; z dnia 17 września 2009r., sygn. akt I OSK 1186/08, z dnia 9 października 2008r., sygn. akt II OSK 1158/07). Przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne obejmowało budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z usługami i wbudowanymi garażami oraz niezbędną infrastrukturę techniczną. Z materiału sprawy wynika jednoznacznie, że w obszarze analizowanym znalazły się działki dostępne z tej samej drogi publicznej zabudowane budynkami wielorodzinnymi, a zatem zaistniały warunki do określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy. Ich odległość od terenów potencjalnego zainteresowania nie ma – zdaniem Sądu – znaczenia, jeżeli znalazły się w granicach obszaru analizowanego. Wobec treści przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym za błędne uznać należy stanowisko Kolegium, stwierdzającego – w istocie contra legem – że "trudno uznać za racjonalną (w realiach niniejszej sprawy) tezę, że do ustalenia warunków zabudowy wystarcza istnienie tylko jednej działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, która pozwala na zastosowanie kontynuacji wnioskowanej funkcji". Okolicznością determinującą negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie – w ramach istniejących w rozpoznawanej sprawie nie mogła też być – w ocenie Sądu różnorodność funkcji występujących w obszarze analizowanym i dominującą w otoczeniu obszaru potencjalnego zainteresowania zabudowa przemysłowa i magazynowa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreślano, że jeżeli w granicach obszaru analizowanego występuje również budowanictwo mieszkaniowe wielorodzinne i jednorodzinne, mimo że nie ma charakteru dominującego, to trudno mówić o sprzeczności funkcji projektowanej z funkcją istniejącą (np. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2009r., sygn. akt II OSK 1032/08). W uznaniu Sądu – uwzględniając elementy architektoniczne i urbanistyczne występujące w obszarze analizowanym – nie można zaakceptować oceny Kolegium co do tego, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie odpowiada wymogom ładu przestrzennego. Takie stanowisko nie znajduje uzasadnienia w materiale sprawy, a przede wszystkim w kontekście cech zabudowy i zagospodarowania terenu występujących w obszarze analizowanym. Opisane uchybienia nie miały jednak – w ocenie Sądu – wpływu na wynik sprawy. Zważyć natomiast należy, że z akt sprawy, na podstawie których – zgodnie z przepisem art. 133 § 1 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeka Sąd administracyjny, wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że kompleks działek objętych wnioskiem skierowanym do właściwego organu przez potencjalnego inwestora – A.P. Spółka z o.o. – Spółkę Komandytowo-Akcyjną, zlokalizowany jest po zachodniej stronie ulicy S. i przylega bezpośrednio do rzeki B. Jak zasadnie podkreśliły organy orzekające w sprawie w postępowaniu instancyjnym Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w piśmie z [...] r. stwierdził, że obszar objęty planowanym zamierzeniem inwestycyjnym znajduje się w zasięgu zalewu wodami powodziowymi o prawdopodobieństwie wystąpienia wody 1%, a teren ten zostanie uznany za teren bezpośredniego zagrożenia powodziowego po wprowadzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z pisma tego wynika również, że dla zlewni rzeki B. sporządzone zostało przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Studium ochrony przeciwpowodziowej, ustalające granice zasięgu wód powodziowych o określonym prawdopodobieństwie występowania oraz kierunki ochrony przez powodzią. Istotne zatem jest, że z przepisu art. 79 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. – prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2005r., Nr 239, poz. 2010 z późn. zm.) wynika, że w studium ochrony przeciwpożarowej w zależności od sposobu zagospodarowania terenu oraz ukształtowania tarasów zalewowych, terenów depresyjnych i bezodpływowych dokonuje się podziału obszarów na : 1) obszary wymagające ochrony przez zalaniem z uwagi na ich zagospodarowanie, wartość gospodarczą lub kulturową, 2) obszary służące przepuszczeniu wód powodziowych, zwane dalej "obszarami bezpośredniego zagrożenia powodzią", 3) obszary potencjalnego zagrożenia powodzią. Ponadto zgodnie z przepisem art. 82 ust. 2 pkt 1 powołanej powyżej ustawy na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią, a tak zakwalifikował przedmiotowy obszar Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. w piśmie z dnia 10 lutego 2009r., zabrania się wykonywania robót oraz czynności, które mogą utrudnić ochronę przed powodzią, w szczególności wykonywania urządzeń wodnych oraz wznoszenia innych obiektów budowlanych. Ustawodawca w przepisie art. 84 ustawy – prawo wodne postanowił również, że obszary, o których mowa w art. 79 ust. 2 uwzględnia się przy sporządzaniu planu zagospodarowania przestrzennego województwa, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, że niezależnie od zakwalifikowania obszaru w studium ochrony przeciwpowodziowej wg kategorii przyjętych w przepisie art. 78 ust. 2 pkt 1 – 3 ustawy – prawo wodne obszar taki musi być uwzględniony w decyzji o warunkach zabudowy. Dla organu dysponującego kompetencją do orzekania w sprawach ustalenia warunków zabudowy wynika z tego powinność dokonania wieloaspektowej oceny, czy zamierzona inwestycja może być w sposób zgodny z prawem i postulatem praworządnego państwa zrealizowana na obszarze, objętym regulacją ustawy – prawo wodne. W toku prowadzonych w sprawie czynności Sąd zwrócił też uwagę, że w aktach sprawy znajdują się kierowane do A. P.[...] Spółka z o.o. – Spółka Komandytowo-Akcyjna przez Zastępcę Dyrektora do Spraw Eksploatacji i Ochrony Przeciwpowodziowej Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej pisma z dnia [...]r. i [...]r. w których wyrażona jest opinia o możliwości realizowania inwestycji przy częściowym podwyższeniu terenu ponad poziom wody wezbraniowej oraz prawostronnym obwałowaniu rzeki B. – z jednoczesnym zaprojektowaniu rezerwy terenu pod przyszły wał przeciwpowodziowy. Za istotne Sąd uznał jednak to, że w zawartej we wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji charakterystyce inwestycji, w tym określeniu planowanego sposobu zagospodarowania terenu nie przewidziano rezerwy pod przyszły wał przeciwpowodziowy. Uwagę Sądu zwróciło także zamieszczone w opisanym powyżej piśmie z dnia 13 stycznia 2010r. zastrzeżenie, w którym wskazano, "Planując zagospodarowanie przedmiotowej działki należy mieć świadomość zagrożenia, które może wystąpić w wyniku przejścia wielkich wód powodziowych. Zainwestowanie działki wiąże się z wzięciem przez Inwestora pełnej odpowiedzialności za ewentualne szkody powstałe w przypadku wystąpienia powodzi". W tych okolicznościach Sąd uznał, iż organ odwoławczy, mimo opisanych wcześniej naruszeń prawa procesowego, prawidłowo uznał, że uwzględnienie przedmiotowego wniosku byłoby niezgodne z konstytucyjną zasadą praworządności. W ocenie Sądu na odmowę ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji z racji jej planowanego lokalizowania w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki B. przemawia również treść art. 76 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym "Władze publiczne chronią konsumentów, użytkowników i najemców przez działaniami zagrażającymi ich zdrowiu, prywatności i bezpieczeństwu oraz przez nieuczciwymi praktykami rynkowymi". Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa – stosownie do przepisu art. 151 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. H.B.21.03.2011r.