II SA/Wr 725/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Protokolant: specjalista Izabela Szczerbińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Regionalnej we W. na uchwałę Rady Gminy w K. z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność § 1 ust. 1, § 2, § 17 ust. 1 we fragmencie " jest odpłatne i", ust. 2, ust. 3, ust. 4 pkt 4 i ust. 5 zaskarżonej uchwały. Prokurator Prokuratury Regionalnej we Wrocławiu wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy w K. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Uchwała została zaskarżona w części obejmującej przepisy: § 1 ust. 1, § 17 ust. 1, ust. 2, ust. 4 pkt 4 i ust. 5. Prokurator zarzucił, iż w zaskarżonym zakresie Rada Gminy naruszyła 1) art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2011 r., Nr 72 , poz. 474 ze zm.), poprzez: a) zindywidualizowanie w § 1 ust. 1 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków przedsiębiorstwa, którego działalność regulują przepisy uchwały, podczas gdy adresatem uchwały prawa miejscowego powinien być każdy podmiot, który świadczy usługi w zakresie objętym uchwałą; b) ustanowienie w § 17 ust. 1, ust. 2, ust. 4 pkt 4 Regulaminu odpłatności za przyłączenie odbiorcy do sieci wodociągowej, podczas gdy art. 19 ustawy nie przewiduje tego rodzaju odpłatności; 2) art. 6 ust. 1 i ust. 4 ustawy, poprzez zawarcie w § 17 ust. 5 Regulaminu zróżnicowania kategorii odbiorców wody (i odprowadzania ścieków) na tych, którzy posiadają tytuł prawny do korzystania z nieruchomości i na tych o nieuregulowanym stanie prawnym. W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację każdego ze wskazanych naruszeń. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazano, że Rada Gminy nie przekroczyła zakresu upoważnienia określonego w przepisach. Wskazano, że Wojewoda jako organ nadzoru nie dostrzegł uchybień, które zarzuca Prokurator. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Wyjaśniając motywy podjętego przez sąd rozstrzygnięcia, wskazać należy, że zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Innymi słowy, kontrola sądowoadministracyjna zmierza do zbadania legalności zaskarżonego aktu. Uchwały w sprawie regulaminu dostarczenia wody i odprowadzania ścieków uchwalane są na podstawie art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków jako akt prawa miejscowego. Natomiast art. 87 ust. 2 Konstytucji RP zalicza akty prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Należy zgodzić się ze skarżącym w zakresie przekroczenia przez organ uchwałodawczy gminy ustawowego upoważnienia, wynikającego z art. 19 powoływanej ustawy. Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonego regulaminu potwierdziła, że przytoczone przez Prokuratora przepisy tego aktu w sposób istotny naruszają prawo, m. in. art. 6 ust. 1 i 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Uchwała jako akt normatywny, zawierający przepisy powszechnie obowiązujące powinna zawierać przepisy o charakterze generalnym obowiązujące erga omnes na danym obszarze, bez indywidualizacji jej adresatów, jak i abstrakcyjnym, w znaczeniu dotyczącym sytuacji powtarzalnych, które to warunki muszą zostać spełnione kumulatywnie. Z tego powodu niedopuszczalna jest konkretyzacja w regulaminie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak to czyni w § 1 ust. 1 zaskarżona uchwała. W tym przepisie Rada wyraźnie wskazała, że regulamin określa zasady prowadzenia działalności przez [...] Sp. z o. o. z siedzibą w N. przy ul. [...]. W wyroku z dnia 12 października 2006 r., sygn. akt II OSK 1322/05 (publ. w CBOSA na stronie orzeczenia nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że regulamin, który określa uprawnienia i obowiązki konkretnego przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego jest aktem określającym funkcjonowanie danego przedsiębiorstwa, a uchwała Rady nie stanowi w takim wypadku wykonania art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Stosowne zatem było stwierdzenie nieważności § 2 uchwały z uwagi na treść przepisu, w której wymienione zostały decyzje przyznające ww. przedsiębiorstwu zezwolenia na prowadzenie działalności. W przepisie § 17 ust. 1 uchwały zawarto regulację, według której przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej jest odpłatne i odbywa się na pisemny wniosek o przyłączenie i określnie warunków technicznych przyłączenia, złożony przez osobę ubiegająca się o przyłączenie. Natomiast w § 17 ust. 2 uchwały postanowiono, że kwota należności za przyłączenie ustalana jest na podstawie obowiązującej taryfy, a w ust. 4 pkt 4, że wniosek o przyłączenie do sieci wodociągowej powinien zawierać formę, termin i sposób płatności za podłączenie. Treść art. 19 ustawy nie upoważnia rady gminy do ustanowienia w regulaminie odpłatności za przyłączenie przyszłego odbiorcy do sieci wodociągowej. Przepis ten, na co prawidłowo zwrócił uwagę skarżący, nie zawiera upoważnienia dla rady gminy do stanowienia prawa w zakresie ustalania jakiejkolwiek odpłatności za zamiar przyłączenia poszczególnych nieruchomości do sieci. W uzasadnieniu wyroku z dnia 22 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 1776/06 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że "warunki przyłączenia do sieci" nie mogą być utożsamiane z "technicznymi warunkami określającymi możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych", o których stanowi art. 19 ust. 2 pkt 5 ustawy, ale nie oznacza to, że w ramach owego przyłączenia do sieci można wprowadzić uchwałą rady gminy opłaty za przyłączenie do sieci. Przez owe warunki przyłączenia do sieci można rozumieć np. kolejność przyłączania do sieci poszczególnych odbiorców, czy też przybliżony termin, w którym owo przyłączenie ma nastąpić. Niezależnie od powyższego, wprowadzonych opłat za przyłączenie do sieci nie uzasadnienia żaden inny przepis powoływanej ustawy. W wyroku z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 431/08 Naczelny Sąd Administracyjny argumentował, że ustawowe "warunki przyłączenia określone w regulaminie" nie mogą być interpretowane dowolnie, w oderwaniu od pozostałych przepisów ustawy, a zwłaszcza w sposób niekorzystny dla odbiorców wody i zainteresowanych odprowadzeniem ścieków. Nakazanie odpłatności jako warunku przyłączenia do sieci nie służy spełnieniu ustawowego wymogu powszechnego dostępu do sieci, wynikającego z art. 3 ust. 1 ustawy. Działalność gminy skupiać ma się przede wszystkim na zaspakajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty, czyli realizacji zadań własnych. Do zadań własnych gminy należą w szczególności sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych. Sposób realizacji tego obowiązku uszczegóławia ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę oraz zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zaakcentowana w tych przepisach zasada powszechnej dostępności do sieci i ochrona interesu odbiorców nie koresponduje w ogóle z wprowadzaniem opłat z tytułu przyłączenia do sieci. Obowiązku wniesienia opłaty za sam fakt przyłączenia do sieci nie sposób wyprowadzić również z pozostałych przepisów ustawy. Regulacja art. 15 ustawy nie przyznaje takiej kompetencji, a jedynie określa jakiego rodzaju koszty ponosi przyszły odbiorca, a jakie przedsiębiorca. W § 17 ust. 5 uchwały podjęto zapis, według którego w uzasadnionych przypadkach przedsiębiorstwo może wyrazić zgodę na przyłączenie osobie, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Regulacja ta jest sprzeczna z art. 6 ust. 4 ustawy, który stanowi, że umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Tymczasem powyższa regulacja różnicuje kategorie przyszłych odbiorców zależnie od stanu prawnego nieruchomości. Przepis § 17 ust. 5 niekorzystnie uregulował sytuację osób o nieuregulowanym stanie prawnym. W powoływanym przepisie zawarte zostały dwa warunki, decydujące o podłączeniu takiego podmiotu do sieci, jednym z nim jest zgoda przedsiębiorstwa, zaś drugim bliżej nieokreślone uzasadnione przypadki. Gmina uchwalając ten przepis dokonała modyfikacji art. 6 ust. 4 ustawy, który reguluje sytuację obu rodzajów podmiotów w sposób jednakowy i równy, do czego nie była uprawniona. Zgodnie z art. 15 ust. 4 ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19 ustawy, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Tym samym punktem odniesienia nie może być brak uprzedniej zgody przedsiębiorstwa, czy treść dokumentu określającego warunki przyłączenia, ale warunki przyłączenia określone w regulaminie i możliwości techniczne. W przedstawionym stanie zasadne było również stwierdzenie nieważności § 17 ust. 3 uchwały, który stanowi, że z wnioskiem o przyłączenie do sieci może występować osoba posiadająca tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, która ma być podłączona do sieci jako pozostającego w ścisłym związku z § 17 ust. 5 zaskarżonej uchwały. Reasumując wobec zasadności skargi podlega ona uwzględnieniu, a skarżony akt wyeliminowaniu z obrotu prawnego w części obejmującej przepisy wskazane w sentencji wyroku po myśli art. 147 §1 p.p.s.a.