II SA/Wr 737/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia WSA Andrzej Cisek Asesor WSA Olga Białek /sprawozdawca/ Protokolant Magdalena Domańska -Byskosz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 lutego 2007 r. przy udziale – sprawy ze skargi J. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia 7 września 2006 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. decyzją z dnia 14 lipca 2006 r., Nr [...], odmówił J. K. przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano przepisy art. 104 k.p.a., art. 3 ust. 2 pkt 1 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 z późn. zm.) oraz § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wsparcie gospodarstw niskotowarowych objętych planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286, poz. 2870). W uzasadnieniu organ podał, że J. K. w dniu 4 marca 2005 r. złożył wniosek o przyznanie pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych. W dniu 19 października 2005 r. złożył korektę tego wniosku, w której zadeklarował wielkość ekonomiczną gospodarstwa równą 1,59 EJW (ESU). Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 3 przywołanego wyżej rozporządzenia płatność dla gospodarstwa niskotowarowego jest udzielana producentowi rolnemu, który w dniu złożenia wniosku prowadził działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym będącym gospodarstwem niskotowarowym o wielkości ekonomicznej co najmniej 2 EJW (ESU) i nie więcej niż 4 EJW (ESU). W odwołaniu od tej decyzji J. K. stwierdził, że nie składał żadnej korekty wniosku o pomoc, w której deklarował wielkość ekonomiczną gospodarstwa na poziomie 1,59 EJW. Dokument z dnia 19 października 2005 r., który znajduje się w aktach został mu podsunięty do podpisania przez urzędnika przy okazji załatwiania innej sprawy. Skarżący jest zatem zbulwersowany takim działaniem organów. Ponadto uważa, że jego wniosek z dnia 4 marca 2005 r. spełnia przesłanki określone w § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. konieczne dla przyznania pomocy finansowej. Jest bowiem osobą fizyczną i jako rolnik prowadzi gospodarstwo rolnicze od 1996 r. (czyli ponad 3 lata), co potwierdza zaświadczenie z KRUS oraz odpis z księgi wieczystej. W dniu 7 września 2006 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. wydał na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 5a ust. 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U z 2005 r., Nr 31, poz. 264), art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 z późn. zm.), § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286, poz. 2870 z późn. zm.) - decyzję Nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Motywując powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że nie dopatrzył się w postępowaniu przed organem pierwszej instancji naruszenia przepisów prawa materialnego. Następnie zacytował treść § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych, wywodząc, że płatność dla gospodarstwa niskotowarowego jest udzielana producentowi rolnemu, który prowadził przez okres co najmniej 3 lat przed dniem złożenia wniosku, działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym stanowiącym przedmiot odrębnej własności producenta rolnego albo jego małżonka albo przedmiot ich współwłasności, oraz będącym gospodarstwem niskotowarowym o wielkości ekonomicznej co najmniej 2 Europejskich Jednostek Wyliczeniowych (EJW) i nie więcej niż 4 Europejskie Jednostki Wyliczeniowe (EJW) w rozumieniu decyzji 85/377/EWG z dnia 7 czerwca 1985 r. ustanawiającej wspólnotową typologię gospodarstw rolnych (Dz. Urz. WE L 220 z dnia 17 sierpnia 1985 r.). Aby uzyskać płatność dla gospodarstwa niskotowarowego należy łącznie spełnić wszystkie wymogi określone w przywołanym przepisie. Zdaniem organu wielkość ekonomiczna gospodarstwa rolnego powinna być określana zarówno na podstawie gruntów stanowiących własność producenta rolnego (bez względu na czas posiadania), jak i będących przedmiotem dzierżawy, od co najmniej 3 lat ( na podstawie umowy). Analiza § 3 ust. 1 pkt 2 i 3 wskazuje zaś na wymóg prowadzenia działalności rolniczej przez okres minimum 3 lat bez względu na tytuł prawny (tj. współwłasność, własność, dzierżawa) oraz warunek posiadania tytułu prawnego do gospodarstwa rolnego (wyłącznie własność lub współwłasność małżonków), który to musi być zrealizowany najpóźniej w dniu złożenia wniosku. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ drugiej instancji wskazywał, że strona złożyła korektę wniosku wraz z planem rozwoju niskotowarowego oraz została dokładnie poinformowana przez organ pierwszej instancji o warunkach ubiegania się o płatność. Zdaniem organu to na stronie spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i dowodów, na podstawie których strona wnosi o przyznanie jej płatności dla gospodarstwa niskotowarowego, dlatego Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Gospodarstwo odwołującego się nie spełnia wymogów przywołanego wyżej rozporządzenia, gdyż prawidłowo wyliczona Wielkość Ekonomiczna Gospodarstwa nie mieści się w przedziale wyznaczonym przepisami. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł J. K. wyrażając opinię, że spełnia wszystkie przesłanki określone w § 3 przywołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. a organ źle interpretuje zapis normy prawnej. Dlatego uważa za zasadne złożenie skargi. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił również, że wielkość ekonomiczna gospodarstwa określana jest sumą standartowych nadwyżek bezpośrednich wszystkich działalności występujących w gospodarstwie a skrót ESU czyli EJW – Europejska Jednostka Wielkości, przedstawia ekonomiczną wielkość gospodarstwa obliczoną na podstawie standartowych nadwyżek bezpośrednich, przy czym 1 ESU jest równe 1200 EURO, co wynika z załącznika do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004 r. w sprawie uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacji i modernizacji sektora żywnościowego oraz rozwoju obszarów wiejskich 2004-2006" (Dz. U. Nr 207, poz. 2117 z późn. zm.) obowiązującego w dniu złożenia wniosku. Wielkość ekonomiczna gospodarstwa rolnego ustalana jest, jak stanowi art. 8 decyzji Komisji 85/377/EWG z dnia 7 czerwca 1985 r. wprowadzającej wspólnotową typologię gospodarstw rolnych, na podstawie łącznej standardowej marży brutto gospodarstwa (SMB), nazwanej także standardową nadwyżką bezpośrednią (SNB). Przywołana decyzja stanowi – jak zauważył organ – że standardowa nadwyżka bezpośrednia jest nadwyżką średniej z trzech lat wielkości produkcji określonej działalności rolniczej nad średnią z trzech lat wartością kosztów poniesionych na tę działalność. Obowiązujące wartości standardowej nadwyżki bezpośredniej (SNB), z podziałem na makroregiony w Polsce, zostały ogłoszone w załączniku do powołanego wyżej rozporządzenia Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004 r. wraz ze wzorem, na jakiej podstawie oblicza się ekonomiczna wartość gospodarstwa (ESU). W przypadku J. K. prawidłowa ekonomiczna wartość gospodarstwa wynosi 1,585 ESU co wynika z następującego rachunku 7457 SNB : 1200x3.96822 = 1,585 ESU, gdzie liczba 7545 to iloczyn powierzchni i wartości SNB ziemniaków 2,70 ha x 2795 SNB = 7547 SNB, a liczba 3.96822 stanowi kurs Euro do wyliczania wielkości ekonomicznej gospodarstwa. Strona skarżąca błędnie zakwalifikowała do wyliczania wielkości ekonomicznej gospodarstwa działkę nr 9 o pow.0, 78 ha, którą dzierżawi od Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa od dnia 22 stycznia 2003 r., co umożliwiło jej osiągniecie wielkości ekonomicznej powyżej 2 EJW. Tymczasem skarżący nie prowadził na wskazanej działce działalności rolniczej od minimum 3 lat, gdyż wymogu tego nie spełnia zawarta z Agencją umowa dzierżawy. Zdaniem organu, zgodnie z przywołanym rozporządzeniem powierzchnie z gruntów dzierżawionych, krócej niż trzy lata w dniu złożenia wniosku, nie mogą być uwzględniane przy wyliczeniu wielkości ekonomicznej gospodarstwa. Wielkość ta powinna być określona zarówno na podstawie gruntów stanowiących własność producenta rolnego (bez względu na czas posiadania), jak i będących przedmiotem dzierżawy, od co najmniej trzech lat (na podstawie umowy). Wniosek taki organ wysnuł z analizy § 3 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając zatem w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Należy też dodać, że w myśl przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Działając w granicach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie przez organy administracji okoliczności faktycznych oraz obowiązujących w czasie podejmowania decyzji przepisów prawnych, stwierdził, konieczność zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpatrując bowiem stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja jak też poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 138 k.p.a. Stwierdzone uchybienia mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powoduje konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego wskazanych w sentencji wyroku aktów administracyjnych. Jak wynika z akt sprawy, skarżący J. K. ubiegał się o przyznanie pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych i pomocy tej mu odmówiono. Materialnoprawną podstawę podjętych w tej sprawie decyzji, stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 z późn. zm.) oraz wydanego na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 1 tej ustawy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286, poz. 2870). Zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 5 przywołana wyżej ustawa określa zadania oraz właściwość jednostek organizacyjnych i organów, w zakresie wspierania rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, dotyczące między innymi wspierania gospodarstw niskotowarowych. Stosownie do przepisu art. 5 ust. 2 tejże ustawy, pomoc finansowa w zakresie wspierania obszarów wiejskich jest udzielana na wniosek producenta rolnego, w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, lub grupy producentów rolnych (ust. 1a). Pomoc o której mowa w art. 1 ust. 1 pkt 1-7, jest udzielana, wstrzymywana, zawieszana lub zmniejszana w drodze decyzji administracyjnej kierownika jednostki organizacyjnej Agencji, a pomoc, o której mowa w art. 1 ust. 1 pkt 8 – na podstawie umowy cywilnoprawnej (ust. 2). Warunki jakie powinien spełniać producent rolny aby ubiegać się o pomoc finansową dla gospodarstwa niskotowarowego zostały sprecyzowane w § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. I tak zgodnie z tym przepisem, płatność dla gospodarstwa niskotowarowego jest udzielana producentowi, który: 1) jest osobą fizyczną; 2) prowadził, przez okres co najmniej 3 lat przed dniem złożenia wniosku, działalność rolniczą w zakresie produkcji roślinnej lub zwierzęcej, w tym produkcji materiału siewnego, szkółkarskiego, hodowlanego i reprodukcyjnego, produkcji warzywniczej, roślin ozdobnych i grzybów uprawnych, sadownictwa, hodowli i produkcji materiału zarodowego ssaków, ptaków i owadów użytkowych, produkcji zwierzęcej typu przemysłowego, fermowego oraz chowu i hodowli ryb; 3) w dniu złożenia wniosku prowadził działalność rolniczą, o której mowa w pkt 2, w gospodarstwie rolnym: a) stanowiącym przedmiot odrębnej własności producenta rolnego albo jego małżonka, albo przedmiot ich współwłasności, oraz b) będącym gospodarstwem niskotowarowym o wielkości ekonomicznej co najmniej 2 EJW (ESU) i nie więcej niż 4 EJW (ESU), w rozumieniu decyzji 85/377/EWG z dnia 7 czerwca 1985 r. ustanawiającej wspólnotową typologię gospodarstw rolnych (Dz. Urz. WE L 220 z 17.08.1985, z późn. zm.); 4) zobowiąże się do: a) realizacji przedsięwzięć mających na celu restrukturyzację gospodarstwa niskotowarowego: – dotyczących prowadzenia działalności rolniczej lub pozarolniczej działalności gospodarczej, – zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, b) nieprzenoszenia własności gospodarstwa niskotowarowego przez okres 5 lat od dnia przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Ponadto § 4 ust. 1 rozporządzenia określa wymogi jakie powinien spełniać plan rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Stanowi on, że plan rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, oprócz informacji, o których mowa w art. 33b ust. 2 rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR), nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160 z 26.06.1999, z późn. zm.), zawiera informacje dotyczące: 1) sposobu użytkowania gruntów rolnych; 2) wyposażenia gospodarstwa w budynki, maszyny i urządzenia rolnicze; 3) struktury produkcji roślinnej w gospodarstwie; 4) liczby zwierząt gospodarskich utrzymywanych w gospodarstwie w dniu złożenia wniosku; 5)wielkości ekonomicznej gospodarstwa wyrażonej w EJW (ESU). Plan rozwoju gospodarstwa niskotowarowego sporządza się na formularzu udostępnionym przez Agencję (ust. 2). Po myśli zaś § 6 ust. 2 rozporządzenia płatność dla gospodarstwa niskotowarowego jest udzielana, na wniosek producenta rolnego, składany do kierownika biura Agencji, do którego dołącza się: 1) plan rozwoju gospodarstwa niskotowarowego; 2) dokument potwierdzający prowadzenie działalności rolniczej przez okres, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 2; 3) dokument potwierdzający prawo własności gospodarstwa niskotowarowego (ust. 4). Z przedstawionych regulacji wynika zatem w sposób niewątpliwy, że udzielenie producentowi rolnemu pomocy finansowej dla gospodarstwa niskotowarowego jest możliwe, gdy spełnia on wszystkie określone w nich wymogi. A contrario - odmowa udzielania tej pomocy następuje wówczas, gdy zostanie wykazane, że producent rolny nie spełnia przesłanek wynikających z przywołanych przepisów. Odmowa udzielania pomocy - jak każda odmowa przyznania stronie określonych uprawnień – musi zostać w sposób należyty uzasadniona. Wymóg taki wywieść należy wprost z art. 107 § 3 k.p.a. jak również z art. 11 k.p.a., w którym jako jedną z ogólnych zasad postępowania administracyjnego określono zasadę przekonywania. W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji odmawiając J. K. przyznania płatności do gospodarstwa niskotowarowego wskazał w uzasadnieniu decyzji jedynie, że wielkość ekonomiczna jego gospodarstwa równa jest 1,59 EJW (ESU), a według § 3 ust. 1 pkt 3 przywołanego wyżej rozporządzenia, płatność dla gospodarstwa niskotowarowego jest udzielana producentowi rolnemu, który w dniu złożenia wniosku, prowadził działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym będącym gospodarstwem niskotowarowym o wielkości ekonomicznej co najmniej 2 EJW (ESU) i nie więcej niż 4 EJW (ESU). Zdaniem Sądu, tak lakoniczne uzasadnienie nie spełnia wymogów, jakie ustawodawca nałożył na organy administracji przy formułowaniu treści decyzji. Wskazać należy, że działania organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania i podejmowania orzeczeń, podporządkowane są przede wszystkim zasadzie praworządności zawartej w art. 6 k.p.a. i w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności procesowej, w tym czynności orzeczniczej, podejmowanej przez organ administracji publicznej w ramach przyznanych kompetencji. Organy prowadząc postępowanie zobligowane są przestrzegać zasad ogólnych tego postępowania, w tym: zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasady informowania (art. 9 k.p.a.) czy zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.) Organ obowiązany jest też w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, tak aby ustalony stan faktyczny zgodny był z rzeczywistością. To czy dana okoliczność została udowodniona, można zaś ocenić jedynie na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Stanowisko organu prowadzącego postępowanie – po przeprowadzaniu koniecznych czynności procesowych - winno zaś znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, stosownie do art. 107 k.p.a. Przytoczone zasady ogólne postępowania administracyjnego, w sposób bezwzględny wiążą organy w procesie podejmowania decyzji administracyjnej. Niezależnie więc od tego, że inicjatorem postępowania w sprawie udzielenia pomocy finansowej dla gospodarstw niskotowarowych jest strona, która składając wniosek w sformalizowanej postaci (na urzędowych drukach) podaje w nim szereg informacji, jak też zobligowana jest do dostarczenia wskazanych w § 6 ust. 4 dokumentów (co oznacza, że przynajmniej częściowo ciężar dowodu przeniesiony jest na stronę) nic nie zwalnia organu administracji od rozpoznania tego wniosku zgodnie z dyrektywami proceduralnymi zawartymi w kodeksie postępowania administracyjnego. To organ administracji orzeka o istocie sprawy, a zatem to on dokonuje weryfikacji złożonego wniosku pod względem formalnym, a następnie orzeka co do istoty sprawy, kierując się nie tylko normami prawa materialnego ale i prawa procesowego. Uzasadnienie decyzji musi zaś odzwierciedlać i potwierdzać, że wymogi te zostały zachowane. W myśl art. 107 § 3 k.p.a. decyzja winna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie zaś stanowi integralny składnik decyzji, a jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2000 r., sygn. akt I SA/Kr 856/98, LEX nr 43041). Tak więc uzasadnienie, jako jeden z elementów decyzji, winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. W uzasadnieniu faktycznym należy przytoczyć wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonać na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny, czy dana okoliczność została udowodniona. Uzasadnienie organu pierwszej instancji żadnego z elementów tych nie zawiera. Nie przytoczono w nim okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy wynikających z przedstawionych przez stronę dowodów (poprzestając jedynie na wskazaniu, że strona skorygowała wniosek), nie dokonano oceny tych dowodów jak też nie wyjaśniono stosowanych przepisów stanowiących podstawę prawną decyzji. W szczególności nie wyjaśniono w jaki sposób organ doszedł do przekonania, że gospodarstwo skarżącego nie spełnia przesłanki określonej w § 3 ust. 1 pkt 3 lit. b przywołanego wcześniej rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. i jak ustalił wielkość ekonomiczna tego gospodarstwa w dniu złożenia wniosku. Jak wcześniej zauważono, nie można było w tym względzie poprzestać jedynie na informacjach, wynikających z wniosku strony. Sprawę rozstrzyga bowiem organ a nie strona. Dane zawarte we wniosku wymagały zatem szczegółowego i wnikliwego rozpatrzenia a zebrany materiał dowodowy, w miarę potrzeby mógł być uzupełniany. Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie powinno również jasno i czytelnie wyjaśniać sposób wyliczenia wielkości ekonomicznej gospodarstwa skarżącego – łącznie z działaniami rachunkowymi - ze wskazaniem i powołaniem podstaw prawnych w oparciu o które wyliczenie to, w taki a nie inny sposób zostało przeprowadzone. Wskazanych istotnych braków uzasadnienia nie może sanować znajdująca się w aktach "notatka służbowa" z dnia 19 października 2005 r. , gdyż nie stanowi ona elementu decyzji. Przy tej okazji przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji orzekają na podstawie przepisów prawa. Do źródeł prawa nie zalicza się zaś wytycznych ministerstw, organów centralnych i innych jednostek, a na takie wytyczne powoływał się organ pierwszej instancji w notatce z dnia 19 października 2005 r. oraz w piśmie z dnia 4 sierpnia 2006 r. W tych okolicznościach ocenić należy, że decyzja pierwszoinstancyjna praktycznie nie zawiera uzasadnienia w rozumieniu art. 107 § 3 k.p.a. a, to oznacza, że zarówno strona jak i Sąd nie mieli możliwości ocenić, na czym faktycznie organ ten oparł się przy podejmowaniu swojego rozstrzygnięcia oraz na jakiej podstawie stwierdził, że skarżący nie spełnia warunków do przyznana pomocy finansowej do gospodarstwa niskotowarowego. Ocena ta miała zaś istotne znaczenie dla zbadania, czy odmowa przyznania płatności dla J. K. była w niniejszej sprawie uzasadniona. Wskazanych uchybień nie eliminuje decyzja organu drugiej instancji, przez co również uchybia przepisom prawa procesowego. Podkreślić bowiem trzeba, że istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zawartą w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy w jej całokształcie. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji jak i dokonaną przez ten organ ocenę stanu faktycznego sprawy. W wyroku z dnia 22 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA/Lu 21/98, LEX nr 34147 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że na organie odwoławczym ciąży również obowiązek ustosunkowania się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów, zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a., przez wskazanie faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, dla których odmówił innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, a także przyczyn, dla których wnioskowanych dowodów nie przeprowadził i dlaczego nie uznał zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 K.p.a., a realizowanej na podstawie omawianego art. 107 § 3 k.p.a. Mocą przywołanej zasady organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Właśnie uzasadnienie decyzji winno być więc elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy lub nie przedstawi w sposób wyczerpujący wykładni stosowanych przepisów prawa. W ocenie Sądu również decyzja organu odwoławczego nie sprostała powyższym wymogom pomimo, że utrzymując w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L., organ ten podjął próbę naprawienia błędów tego organu, zamieszczając znacznie obszerniejsze uzasadnienie. Treść tego uzasadniania ograniczono do przedstawienia dotychczasowego stanu sprawy, zacytowania przepisów, oraz do polemiki z zarzutem odwołania dotyczącym kwestii korekty wniosku. Z rozważań zawartych w tym uzasadnieniu nie wynika jednak - podobnie jak z uzasadnienia decyzji pierwszoinstacyjnej – w jaki sposób organ doszedł do przekonania, że gospodarstwo skarżącego nie spełnia wymogów przewidzianych w § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. Szczegółowe wywody w tym zakresie zawarte zostały dopiero w odpowiedzi na skargę. Sąd nie może jednak brać ich pod uwagę przy ocenie decyzji, gdyż odpowiedź na skargę nie należy do postępowania administracyjnego lecz stanowi część postępowania sądowoadministracyjnego. Zauważyć też wypada, że organ odwoławczy nie wyjaśnił w należyty sposób przepisów stanowiących materialną podstawę prawną zaskarżonej decyzji. Prezentowana interpretacja przepisów jest co najmniej niepełna. Organ stwierdza bowiem, że wielkość ekonomiczna gospodarstwa powinna być określona zarówno na podstawie gruntów stanowiących własność producenta rolnego, bez względu na czas posiadania, jak i będących przedmiotem dzierżawy na podstawie umowy, od co najmniej 3 lat – nie wyjaśniając przy tym, przy zastosowaniu jakiej wykładni doszedł do takiego wniosku. Wysnute w tym zakresie wnioski nie odpowiadają literalnemu brzmieniu przepisu i wymagają szczególnie precyzyjnego wyjaśniania zastosowanych reguł interpretacyjnych, tym bardziej, że na nich w istocie organ opiera swoją odmowę. Powyższe powoduje, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji, nie wyczerpuje wszystkich elementów wskazanych w art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto – zdaniem Sądu - organ nie odniósł się też w należyty sposób do podstawowego zarzutu skargi. Według J. K. spełnione zostały wszystkie przesłanki określone w § 3 ust. 1 przywołanego rozporządzenia, uprawniające go do uzyskania wnioskowanej pomocy. Organ odwoławczy podtrzymując stanowisko odmowne, nie wyjaśnił precyzyjnie z jakich względów – w jego ocenie - skarżący tych przesłanek nie spełnia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się uwagę, że staranność przekazywania adresatowi uzasadnienia własnych argumentów wykorzystanych przy formułowaniu treści decyzji jest istotnym elementem funkcji perswazyjnej uzasadnienia. Jest także wymogiem sformułowanym w art. 107 § 3 k.p.a., w którym jako element uzasadnienia prawnego decyzji zawarty został wymóg "wyjaśnienia podstawy prawnej". Wymaga on czytelnego (także dla strony postępowania jako bezpośredniego adresata decyzji) ujawnienia argumentów interpretacyjnych. Przedstawione uchybienia, a w szczególności uzasadnianie rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, stanowią naruszenie przepisów procedury administracyjnej tj. art. 107 § 3, art. 136 i art. 138 k.p.a. Z przedstawionych wyżej względów należało uznać, że zarówno zaskarżona decyzja, jak też poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem wskazanych wcześniej przepisów prawa procesowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, właściwy organ podejmując rozstrzygnięcie, zastosuje się do zawartych w treści niniejszego wyroku uwag. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II wynika zaś z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu w sposób uwzględniający skargę, przepisu art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.