II SA/Wr 741/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (spr.) Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 marca 2016r. sprawy ze skargi J. S. i D. S. na zawiadomienie Burmistrza L. z dnia 8 lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nadania numeru porządkowego nieruchomości stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności. Zastępca Burmistrza L., zawiadomieniem z dnia 8 lipca 2015 r., poinformował J. i D. S, (dalej jako skarżący) o nadaniu z urzędu numeru porządkowego [...] dla nieruchomości położonej w obrębie miasta L., określonej granicami działki nr [...], stanowiącej ich własność. Z zawiadomienia wynika, że czynność nadania numeru porządkowego została podjęta na podstawie art. 47a ust. 1 pkt 1 oraz ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm., dalej jako ustawa- Prawo geodezyjne i kartograficzne lub w skrócie u.p.g.k.). Pismem z dnia 27 lipca 2015 r. skarżący wezwali Burmistrza Miasta i Gminy L. do zmiany stanowiska w sprawie ustalenia numeru porządkowego dla działki nr [...]. Wzywający zarzucili Burmistrzowi, że podjęta przez niego czynność jest niezgodna z prawem. Na powyższy wniosek nie została udzielona odpowiedź. Pismem z dnia 23 września 2015 r. skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na czynność materialno-techniczną Burmistrza L. z dnia 8 lipca 2015 r., domagając się stwierdzenia nieważność tej czynności. Skarżący wskazali, że interes prawny w kwestionowaniu dokonanej czynności wynika z faktu posiadania własności nieruchomości, której numer został nadany w dniu 16 lipca 1983 r. Od tego czasu posesja ma adres: B. [...]. Skarżący podkreślili fakt braku zamiaru zmiany tego numeru, który mają od wielu lat. Wskazali, że w ich przypadku nie ma miejsca żadna z opisanych w § 9 rozporządzeniem Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 stycznia 2012 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz. U. z 2012 r., poz. 125, dalej jako rozporządzenie wykonawcze lub w skrócie r.M.A.iC.), sytuacji dotyczących aktualizacji danych ewidencji miejscowości, ulic i adresów, ich uzupełnienia lub zmiany. W odpowiedzi na skargę Burmistrz L. wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że pismem z dnia 10 października 2013 r. D. S. zwróciła się z prośbą o wyjaśnienie i sprostowanie numerów porządkowych nieruchomości oznaczonych geodezyjnie nr działek: [...] i [...]. W odpowiedzi z dnia 18 października 2013 r. skarżąca została wezwana do dostarczenie dokumentu (tj. zawiadomienia) potwierdzającego fakt nadania numeru porządkowego [...]. W odpowiedzi z dnia 28 października 2013 r. skarżąca przedłożyła dokumenty, w których uwidoczniony był numer porządkowy [...], tj. decyzję Naczelnika Miasta i Gminy L. z dnia 16 lipca 1983 r., akt notarialny z dnia 30 sierpnia 1983 r., a także wyciąg z operatu szacunkowego sporządzonego w 24 czerwca 2011 r. na okoliczność przekształcenia prawa użytkowania wieczystego. W udzielonej przez organ odpowiedzi w dniu 25 listopada 2013 r. poinformowano skarżącą, że przedłożone przez nią dokumenty nie spełniają prawnych wymogów nadawania budynkom numerów porządkowych, albowiem numer porządkowy nadawany mógł być jedynie na wniosek lub z urzędu, stosownym zawiadomieniem. Ponadto wskazano, że skarżący wystąpili do Rzecznika Praw Obywatelskich, który pismem z dnia 4 lutego 2014 r. zwrócił się o wyjaśnienia w sprawie do Burmistrza. W odpowiedzi na to pismo Burmistrz L. poinformował Rzecznika Praw Obywatelskich o stanowisku w tej sprawie, które zostało zawarte w piśmie z dnia 25 listopada 2013 r. Biuro Rzecznika zwróciło się również do WING we W. z prośbą o zbadanie tej sprawy. W odpowiedzi z dnia 7 października 2014 r. przekazało sprawę do Rady Miejskiej w L.. Dalej autor odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że skierowano do skarżących w dniu 15 maja 2015 r. (powinno być stycznia – pod. Sądu) pismo, w którym poinformowano, że przedłożone przez nich dokumenty nie mogły stanowić podstawy do uznania, iż doszło skutecznie do nadania numeru porządkowego. Wskazano przy tym na brak wiedzy o przyczynach technicznego ujawnienia numerów porządkowych w decyzjach Naczelnika Miasta i Gminy L. oraz w aktach notarialnych. Uznano jednak, że niewątpliwie nie stanowiły one czynności prawnych, umożliwiających nadanie spornych numerów dla budynków położonych na w/w działkach. Autor odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że pierwszym dokumentem, który mógł stanowić podstawę prawną nadania spornego numeru, datowany jest na dzień 10 maja 1995 r. Z tego dnia jest zawiadomienie o nadaniu numeru porządkowego nr [...] dla budynku położonego na działce nr [...], wydane dla ówczesnych właścicieli A. i S.D.. Obecnie, tj. od 6 kwietnia 2009 r. właścicielami tej nieruchomości są J. i R. H.. Wymienione osoby posługują się tym adresem w wielu dokumentach i instytucjach i tam też są zameldowane. Według autora odpowiedzi na skargę, powyższe okoliczności poddają pod daleko idącą wątpliwość twierdzenia skarżących, że numer [...] został im zabrany i nadany sąsiadowi we wrześniu 2013 r. Dalej podano, że w celu zakończenia postępowania toczącego się od 2013 r., a dotyczącego numerów porządkowych nieruchomości i aktualizacji tych numerów w części ulicy B., Burmistrz L. zawiadomieniami z dnia 8 lipca 2015 r. nadał dla zabudowanych działek nr [...] i [...] numery porządkowe nr [...] i [...]. Wyjaśniono przy tym, że ustalanie numerów porządkowych oraz zakładanie i prowadzenie ewidencji miejscowości, ulic i adresów należy do zadań własnych gminy (art. 47a ust. 1 pkt 1 u.p.g.p.). Przy czym wskazano, że zawiadomienie właściciela nieruchomości o nadaniu jej numeru porządkowego, stosownie do § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 października 2004r. w sprawie numeracji porządkowej nieruchomości (Dz. U. Nr 243, poz. 2432), ma charakter czynności materialno-technicznej. Podano również, że stosownie do treści art. 47a ust. 1 u.p.g.k., do zadań gminy należy ustalanie numerów porządkowych oraz zakładanie i prowadzenie ewidencji miejscowości, ulic i adresów oraz umieszczanie i utrzymywanie w należytym stanie tabliczek z nazwami ulic i placów w miastach oraz innych miejscowościach na obszarze gminy. Przepisy ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne w rozdziale 8a zasadniczo nie normują szczegółowych reguł, według których następuje nadawanie numerów porządkowych nieruchomościom lub ich zmiana. Jedynie z treści upoważnienia ustawowego przewidzianego w art. 47b ust. 5 u.p.g.k. można odczytać istotną ogólną regułę, którą właściwy minister powinien był zastosować wydając rozporządzenie w celu wykonania ustawy. Z wytycznych dotyczących treści aktu wynika, że określenie szczegółowego zakresu informacji gromadzonych w bazach danych ewidencji miejscowości, ulic i adresów, organizacja i tryb tworzenia, aktualizacja i udostępnianie tych baz powinno nastąpić z zachowaniem w jak najszerszym zakresie dotychczasowych danych adresowych. Na zakończenie odpowiedzi na skargę zauważono, że stanowisko skarżących całkowicie przemilcza podniesione przez organ okoliczności, iż aktualni właściciele nieruchomości sąsiedniej, tj. J. i R. H. swoim adresem, który został nadany 10 maja 1995 r. w sposób zgodny z obowiązującymi w tej materii przepisami powszechnie obowiązującymi, posługują się w wielu dokumentach i instytucjach i tam też mieszkają oraz są zameldowani. Skarżący natomiast w budynkach wybudowanych na przedmiotowych działkach nie są ani zameldowani ani nie prowadzą żadnej działalności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie u.p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 u.p.p.s.a., Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Materialnoprawną podstawę dla podjęcia czynności nadania numerów porządkowych dla nieruchomości stanowią przepisy ustawy– Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisy rozporządzenia wykonawczego. Stosownie do treści art. 47a ust. 1 u.p.g.k., do zadań gminy należy ustalanie numerów porządkowych oraz zakładanie i prowadzenie ewidencji miejscowości, ulic i adresów oraz umieszczanie i utrzymywanie w należytym stanie tabliczek z nazwami ulic i placów w miastach oraz innych miejscowościach na obszarze gminy. Z art. 47a ust. 3 pkt 1 u.p.g.k. wynika, że ewidencję miejscowości ulic i adresów zakłada się m.in. na podstawie ewidencji numeracji porządkowej nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 47a ust. 4 pkt 5 lit. a) u.p.g.k. ewidencja miejscowości, ulic i adresów zawiera między innymi dane adresowe określające numery porządkowe budynków mieszkalnych oraz innych budynków przeznaczonych do stałego lub czasowego przebywania ludzi, w tym w szczególności budynków: biurowych, ogólnodostępnych wykorzystywanych na cele kultury i kultury fizycznej, o charakterze edukacyjnym, szpitali i opieki medycznej oraz przeznaczonych do działalności gospodarczej, wybudowanych, w trakcie budowy i prognozowanych do wybudowania. W myśl natomiast art. 47a ust. 5 p.g.k. kompetencja do ustalania numerów porządkowych budynków przysługuje wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), który czyni to z urzędu lub na wniosek zainteresowanych i zawiadamia o tych ustaleniach właścicieli nieruchomości lub inne podmioty uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków, które tymi nieruchomościami władają. Właściciele nieruchomości zabudowanych lub inne podmioty uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków, które takimi nieruchomościami władają, mają obowiązek umieszczania w widocznym miejscu na ścianie frontowej budynku tabliczki z numerem porządkowym w terminie 30 dni od dnia otrzymania zawiadomienia o ustaleniu tego numeru (art. 47b ust. 1u.p.g.k.). Przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w rozdziale 8a nie normują szczegółowych zasad, według których następuje nadawanie numerów porządkowych nieruchomościom lub ich zmiana, odsyłając w tym względzie do regulacji podustawowej. Z treści upoważnienia ustawowego przewidzianego w art. 47b ust. 5 u.p.g.k. wypływają jednak istotne zasady ogólne, które właściwy minister powinien uwzględnić wydając rozporządzenie w celu wykonania ustawy. Z wytycznych dotyczących treści aktu wynika mianowicie, że określenie szczegółowego zakresu informacji gromadzonych w bazach danych ewidencji miejscowości, ulic i adresów, organizacja i tryb tworzenia, aktualizacja i udostępnianie tych baz powinno nastąpić z zachowaniem w jak najszerszym zakresie dotychczasowych danych adresowych, zasady interoperacyjności, o której mowa w przepisach o infrastrukturze informacji przestrzennej, potrzeby harmonizacji zbiorów danych tej ewidencji ze zbiorami innych rejestrów publicznych, a także usprawnienia obsługi obywateli. Szczegółowe zasady dotyczące nadawania numerów porządkowych nieruchomościom lub ich zmian ustalone zostały przepisami wymienionego rozporządzenia, w którym określono szczegółowy zakres informacji gromadzonych w bazach danych ewidencji miejscowości, ulic i adresów, organizację i tryb tworzenia, aktualizacji i udostępniania baz danych ewidencji oraz wzór wniosku o ustalenie numeru porządkowego budynku (§ 1 r.M.A.iC.). Zgodnie z § 5 ust. 1 r.M.A.iC., numery porządkowe, o których mowa w art. 47a ust. 4 pkt 5 lit. a) u.p.g.k., ustala się w procesie zakładania ewidencji, a w uzasadnionych przypadkach także w procesach jej aktualizacji, uzupełnienia lub zmiany, wykorzystując do tego celu: 1) ewidencję numeracji porządkowej nieruchomości; 2) ewidencję gruntów i budynków; 3) bazy danych obiektów topograficznych (BDOT500 i BDOT10k); 4) miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku braku takich planów – decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy; 5) ortofotomapę cyfrową. Stosownie do treści § 5 ust. 2 r.M.A.iC., dla każdej ulicy i każdego placu posiadającego nazwę tworzy się odrębne, ciągłe zbiory numerów porządkowych w sposób zapewniający przestrzenną regularność każdego z tych zbiorów oraz unikalność jego elementów, zachowując w miarę możliwości istniejące numery porządkowe, ujawnione w ewidencji numeracji porządkowej nieruchomości, oraz dotychczasowe zasady tej numeracji. Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, aktualizacji danych ewidencji, ich uzupełnienia lub zmiany dokonuje się z przyczyn wymienionych w tym przepisie. Oznaczenie nieruchomości numerem porządkowym jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a., tj. inną niż decyzja lub postanowienie czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. m.in. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2011r., sygn. akt I OSK 30/11). Czynność nadania numeru porządkowego stanowi jedną z prawnych form działania administracji, mających wyraźną podstawę prawną wynikającą z aktu normatywnego i wywołującą określone skutki prawne. Art. 47a ust. 1 u.p.g.k. ustalanie numerów porządkowych zalicza do zadań gminy, zaś ust. 5 tego przepisu przewiduje, że numery porządkowe ustala wójt (burmistrz, prezydent miasta) z urzędu lub na wniosek zainteresowanych i zawiadamia o tych ustaleniach właścicieli nieruchomości lub inne podmioty uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków, które tymi nieruchomościami władają. Postępowanie w sprawie zmiany numeracji porządkowej budynków nie jest wprawdzie klasycznym jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym, nie znajdują zatem do tego postępowania wprost zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, niemniej jednak postępowanie takie stanowi rodzaj postępowania administracyjnego, a więc zapewnione w nim powinny być podstawowe standardy takiego postępowania, konieczne dla zagwarantowania praw stronom tego postępowania. Należy uznać, że do takiego postępowania odpowiednie zastosowanie znaleźć powinna fundamentalna dla prawa administracyjnego zasada zapewnienia czynnego udziału stron w postępowaniu. Zasada ta - wyartykułowana wprost w art. 10 ust. 1 k.p.a. – jest jedną z zasad ogólnych dla całego prawa administracyjnego, stanowiąc jeden z elementów demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997r.). Zasada ta winna mieć zastosowanie nie tylko w ściśle rozumianym postępowaniu administracyjnym, tj. postępowaniu uregulowanym w kodeksie postępowania administracyjnego, ale także w innych postępowaniach prowadzonych przez organy administracyjne, w których organy te władczo rozstrzygają o prawach lub obowiązkach podmiotów zewnętrznych wobec administracji. W sprawie numeracji porządkowej nieruchomości organ administracyjny winien zatem zapewnić udział podmiotom, o których mowa art. 47a ust. 5 u.p.g.k., tj. właścicielom i władającym tymi nieruchomościami, by zagwarantować tym podmiotom ochronę ich praw w toku takiego postępowania. Organ winien zawiadomić te podmioty o wszczęciu z urzędu postępowania po to, by zapewnić im możliwość wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów oraz zgłoszonych żądań (tak w wyrokach WSA w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2015r., sygn. akt VIII SA/Wa 997/14, oraz WSA w Krakowie z dnia 18 stycznia 2016r., sygn. akt II SA/Kr 974/15). Zdaniem Sądu ten obowiązek nie został w rozpoznawanej sprawie spełniony. Z przedłożonego do akt odpisu z księgi wieczystej wynika, że skarżący są właścicielami nieruchomości o nr ewid. [...], a zatem nieruchomości, której dotyczyła zmiana numeru porządkowego dokonana zaskarżoną czynnością Burmistrza Miasta z dnia 8 kwietnia 2015 r. Z akt sprawy wynika jednak, że organ nie zawiadomił ich o toczącym się z urzędu postępowaniu w sprawie zmiany numeracji porządkowej. Skarżący, pomimo, iż są właścicielami nieruchomości objętej postępowaniem w sprawie zmiany numeracji porządkowej, nie mogli brać w tym postępowaniu udziału, gdyż nie zostali o tym postępowaniu zawiadomieni. Brak zawiadomienia skarżących o toczącym się postępowaniu pozbawiło ich tym samym możliwości działania i ochrony swoich praw. Skarżący nie tylko nie byli poinformowani o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie nadania numeru porządkowego, ale także organ zaniechał poinformować ich o jego zakończeniu. Co więcej, odpowiadając skarżącym na kierowaną przez nich korespondencję - przy pismach z dnia 25 listopada 2013 r. i dnia 15 stycznia 2015 r.- poinformował ich, że w przypadku podtrzymania zainteresowania nadaniem numeru porządkowego dla nieruchomości określonej granicami działki nr [...], oczekiwać będzie złożenia przez nich stosownego wniosku, przy czym przy piśmie z dnia 25 listopada 2013 r. przesłał nawet formularz takiego wniosku. W rozpoznawanej sprawie doszło zatem do naruszenia wyraźnego obowiązku ustawowego, co pozbawiło skarżących prawa do udziału w postępowaniu, mimo że postępowanie to dotyczyło ich interesu prawnego. Nie można również nie zauważyć tego, że Burmistrz informując skarżących o zmianie z urzędu numeru porządkowego nieruchomości zaniechał pouczenia o przysługujących ich środkach zaskarżenia. Mając powyższe na uwadze należy uznać, że zaskarżona w niniejszej sprawie czynność nadania numeru porządkowego dla działki nr [...] dokonana została z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 47a ust. 5 u.p.k.g. oraz art. 10 ust. 1 k.p.a. Naruszenie prawa przez organ administracyjny w tej sprawie pozbawiło stronę możliwości obrony swych praw, mogło zatem mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego powodu Sąd uznał, że zachodziła przesłanka do stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności Burmistrza Miasta, na podstawie art. 146 § 1 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a. Powyższe rozstrzygnięcie o bezskuteczności czynności organu nie przesądza o sposobie rozstrzygnięcia sprawy przez organ w przyszłości, Sąd uznał bowiem, że wobec naruszenia prawa procesowego pozbawiającego stronę możliwości udziału w postępowaniu, przedwczesne w tej sprawie byłoby odniesienie się do merytorycznych zarzutów dotyczących niezgodności z prawem przedmiotowej czynności Burmistrza. W ponownie prowadzonym postępowaniu, po zapewnieniu stronom udziału w tym postępowaniu, organ winien uwzględnić przytoczoną powyżej regulację prawną wprowadzającą zasady ustalania numeracji porządkowej, a następnie wyczerpująco swoje stanowisko uzasadnić.