II SA/Wr 747/06

Sygnatura akt II SA/Wr 747/06 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 7 lutego 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia WSA Andrzej Cisek-sprawozdawca Protokolant Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 lutego 2007 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia 6 października 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty strukturalnej; I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzje organu I instancji; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem kosztów postępowania; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W dniu 18 sierpnia 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Miliczu na podstawie § 17 ust. 1 ( w związku z § 20 ust. 3 pkt 2 ) Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 114, poz. 1191 ze zm.), wydał decyzję nr [...] o odmowie przyznania renty strukturalnej S. M. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji wskazał, iż po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez skarżącego w dniu 29 czerwca 2006 r. w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Miliczu, odmówiono przyznania renty strukturalnej ze względu na to, iż wnioskodawca nie potwierdził powierzchni i/lub nie uregulował stanu prawnego gospodarstwa. Od powyższej decyzji odwołał się S. M., podnosząc fakt wyrażenia zgody przez byłą żonę na podział i przekazanie części gruntu, będącego ich współwłasnością. W dniu 6 października 2006 r. z upoważnienia Dyrektora Oddziału Regionalnego, Zastępca Dyrektora Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na podstawie art. 138 § 1 KPA, § 20 ust. 3 pkt 2 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, art. 5a ust. 3 i 4 ustawy z 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 1994 r., Nr 1, poz. 2 ze zm.) oraz na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. z 2004 r., Nr 2273, poz. 386), po rozpoznaniu odwołania skarżącego, wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji odmówił przyznania skarżącemu przyznania renty strukturalnej. Stanowisko organu I instancji zostało oparte na przepisie, który stanowi, iż jeżeli w wyniku weryfikacji wniosku o przyznanie renty strukturalnej zostanie ustalone, że wnioskodawca nie jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni co najmniej 1 ha użytków rolnych, współwłaścicielem takiego gospodarstwa wraz z małżonkiem, ani właścicielem takiego gospodarstwa nie jest małżonkiem rolnika – kierownik Biura Powiatowego Agencji, w drodze decyzji administracyjnej odmawia przyznania renty strukturalnej. Organ II instancji wskazał, że skarżący w dniu składania wniosku o przyznanie renty strukturalnej nie był wyłącznym właścicielem bądź współwłaścicielem z małżonkiem minimum 1 ha użytków rolnych, a taki obowiązek nakłada na stronę powoływane rozporządzenie rentowe. Sama zgoda drugiego współwłaściciela przedmiotowego gruntu rolnego nie wyczerpuje warunku stawianego w przytoczonym przepisie prawnym. Ze zgromadzonych materiałów dowodowych w postaci między innymi wypisu z rejestru gruntów, odpis księgi wieczystej, zaświadczenia z Urzędu Miejskiego w M., gdzie jako współwłaściciele widnieją skarżący wraz z żoną, wyraźnie wynika, iż wnioskodawca całość gruntów rolnych mających stanowić przedmiot przekazania w ramach renty strukturalnej miał we współwłasności z osobą trzecią – nie będącą małżonkiem wnioskodawcy, jaką niewątpliwie stała się K. M., po uzyskaniu prawomocnego wyroku sądu orzekającego rozwiązanie małżeństwa na skutek rozwodu. Organ zauważył, iż podstawą prawną do weryfikacji przez Kierownika Biura Powiatowego zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie przyznania renty strukturalnej oraz na podstawie, której przyznaje lub odmawia renty strukturalnej, jest Rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, które w sposób jednoznaczny określa wymóg dotyczący dozwolonych przez wnioskodawcę form własności gruntów rolnych będących przedmiotem przekazania w ramach renty, jak również przypadki, w jakich Kierownik Biura Powiatowego wydaje decyzje odmawiające przyznania renty strukturalnej. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że decyzja jaką wydał Kierownik Biura Powiatowego w Miliczu jest merytorycznie właściwa, nie mniej jednak przyznał, iż w świetle art. 107 KPA nie zawiera podstawowych składników decyzji, jakimi są uzasadnienie faktyczne i prawne. Podniesiono, że § 3 tegoż przepisu stanowi, bowiem, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie jest integralną częścią decyzji. Z tego twierdzenia wywodzi się tezę o dopuszczalności podnoszenia w odwołaniu do organu II instancji lub w skardze do sądu administracyjnego zarzutów dotyczących uzasadnienia decyzji, jak odwołania się do wyższego organu lub zaskarżenia do sądu administracyjnego samego uzasadnienia decyzji. Organ II instancji wskazał, że zadaniem uzasadnienia jest przekonanie strony o prawidłowości rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania sprecyzowanej w art. 11 KPA. Organ odwoławczy zaznaczył, że w świetle art. 107 § 1 i § 3 KPA należało wyczerpująco wyjaśnić wszystkie okoliczności faktyczne będące podstawą decyzji, zarówno udowodnione, jak i nieudowodnione, odnosząc się do wszystkich przesłanek zawartych w § 20 rozporządzenia rentowego. W części końcowej uzasadnienia decyzji organ II instancji wskazał, iż z uwagi na fakt, iż to na stronie spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i dowodów na podstawie, których strona wnosi o przyznanie jej renty strukturalnej, organ podjął decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł S. M. wraz z wnioskiem o jej uchylenie, zarzucając naruszenie § 20 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczególnych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. W uzasadnieniu skargi S. M. podał, że naruszenie powyższego przepisu polega na przyjęciu przez organ II instancji, że skarżący nie jest właścicielem gospodarstwa objętego wnioskiem o przyznanie renty strukturalnej. Dyrektor D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. wniósł do Sądu odpowiedź na skargę wraz z wnioskiem o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie argumentację zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjnesprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwości między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne i określone ustawowo postanowienia (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), a także na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik spraw (lit. c). Z kolei art. 147 § 1 przywołanej wyżej ustawy procesowej upoważnia Sąd, który uwzględnia skargę na uchwałę lub akt, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Mając na uwadze powyżej wskazane kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie, w toku administracyjnego postępowania instancyjnego, okoliczności faktycznych i prawnych uznał za konieczne zastosowanie w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W niniejszej sprawie organ I instancji decyzją z dnia 18 sierpnia 2006 r. nr [...] odmówił skarżącemu przyznania renty strukturalnej powołując się jedynie w jej uzasadnieniu, że wnioskodawca nie potwierdził powierzchni i uregulowanego stanu prawnego gospodarstwa. W wyniku odwołania złożonego przez S. M., organ odwoławczy utrzymał decyzją z dnia 6 października 2006 r. nr [...], orzeczenie organu pierwszoinstancyjnego w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że decyzja jaką wydał Kierownik Biura Powiatowego w M. jest merytorycznie właściwe, nie mniej jednak przyznano, iż w świetle art. 107 KPA nie zawiera podstawowych składników decyzji, jakimi są uzasadnienie faktyczne i prawne, § 3 tegoż przepisu stanowi, bowiem, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie jest integralną częścią decyzji. Z tego twierdzenia wywodzi się tezę o dopuszczalności podnoszenia w odwołaniu do organu II instancji lub w skardze do sądu administracyjnego zarzutów dotyczących uzasadnienia decyzji, jak odwołania się do wyższego organu lub zaskarżenia do sądu administracyjnego samego uzasadnienia decyzji. Organ II instancji wskazał, że zadaniem uzasadnienia jest przekonanie strony o prawidłowości rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania sprecyzowanej w art. 11 KPA. Organ odwoławczy zaznaczył, że w świetle art. 107 § 1 i § 3 KPA należało wyczerpująco wyjaśnić wszystkie okoliczności faktyczne będące podstawą decyzji, zarówno udowodnione, jak i nieudowodnione, odnosząc się do wszystkich przesłanek zawartych w § 20 rozporządzenia rentowego. W części końcowej uzasadnienia decyzji organ II instancji wskazał jednak, iż z uwagi na fakt, iż to na stronie spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i dowodów na podstawie, których strona wnosi o przyznanie jej renty strukturalnej, organ podjął decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. Ponadto zaznaczenia wymaga, że to organ odwoławczy opisał i rozwinął w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepis, na który powołał się organ I instancji przy wydawaniu orzeczenia w pierwszej instancji oraz opisał stan faktyczny niniejszej sprawy, którego zabrakło w uzasadnieniu rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Sąd podziela stanowisko organu II instancji odnośnie naruszenia przez organ pierwszoinstancyjny przepisu art. 107 § 3 KPA. Zgodnie z powołanym powyżej przepisem art. 107 § 3 KPA, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przepis art. 107 KPA określa podstawowe elementy składowe, jakie powinna decyzja zawierać. Do tych części ustawodawca zalicza między innymi uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie zatem stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2000 r., sygn. akt I SA/Kr 856/98, LEX nr 43041). Tak więc uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Uzasadnienie decyzji ma szczególne znaczenie przy ocenie prawidłowości decyzji przez organ wyższego stopnia, zwłaszcza decyzji o charakterze uznaniowym. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia bowiem - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego, gdyż to swobodne uznanie nie może być wszakże tożsame z dowolnością. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma kardynalne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 KPA, a realizowanej na mocy art. 107 § 3 tego samego aktu prawnego. Organ administracyjny jest zobowiązany tą zasadą do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia, jest właśnie uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ administracyjny pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. W świetle art. 107 § 3 KPA w uzasadnieniu faktycznym należy przytoczyć wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonać na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny, czy dana okoliczność została udowodniona. Ponadto Sąd pragnie zaznaczyć, iż obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach motywowania podjętej decyzji - jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonych decyzji. Postawiona powyżej teza znajduje oparcie w utrwalonym - w tym zakresie - orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przykładem takiego sposobu rozstrzygania może być wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2001 r., (sygn. akt V SA 1611/00, LEX nr 80635), w którym to stwierdzono, że pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Innym orzeczeniem godnym zauważenia na tle zaistniałej sprawy jest wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 1998 r., (sygn. akt I SA/Lu 21/98, LEX nr 34147), gdzie przyjęto, iż na organie ciąży obowiązek ustosunkowania się do wszystkich podniesionych we wniosku zarzutów, zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 KPA, przez wskazanie faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, dla których odmówił innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, a także przyczyn, dla których wnioskowanych dowodów nie przeprowadził i dlaczego nie uznał zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu. Natomiast w wyroku z dnia 20 grudnia 1999 r., (sygn. akt IV SA 274/97, LEX nr 48234), NSA skonstatował, że organ administracyjny rozpoznaje sprawę merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Wobec powyższego niezrozumiałym jest także dla Sądu, czym kierował się organ II instancji utrzymując decyzję organu I instancji w mocy, pomimo dostrzeżenia i opisania naruszenia jakiego się on dopuścił. W niniejszej sprawie Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. winien był na podstawie przepisu art. 138 § 2 KPA uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać ją organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W razie, gdy organ odwoławczy, ponownie rozpoznając sprawę, nie usunie naruszeń przepisów prawa, które nastąpiło przy rozpatrzeniu sprawy przez organ I instancji, decyzja organu odwoławczego jest decyzją wadliwą. Jeżeli organ odwoławczy nie usuwa naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji, to – utrzymując w mocy bez zmian naruszającą prawo decyzję tego organu – wydaje decyzję również naruszającą prawo (por. wyrok NSA z dnia 25 lipca 1986 r., II SA 1829/85, ONSA 1986, Nr 2, poz. 43). Wyżej wskazane uchybienia występujące w sprawie, dotyczące procedury – art. 138 § 1 KPA (organ II instancji) oraz art. 107 § 3 KPA (organ I instancji) stanowią takie naruszenie tych przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik spraw. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjno prawnego materialnego lub procesowego. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji. Klauzula zawarta w pkt III wyroku wynika z obowiązku zastosowania przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy, a orzeczenie o kosztach uzasadnione jest treścią art. 200 tej regulacji.