II SA/Wr 748/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Cisek, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Protokolant Aleksandra Siwińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi W.B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. Decyzją nr [...] z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. z 2003 r., Dz. U. Nr 207, poz. 2016), nałożył na Spółdzielnię Mieszkaniową Lokatorsko-Własnościową "[...]", jako na inwestora robót budowlanych polegających na przebudowie komina dymowego w budynku mieszkalnym w miejscowości K.M. 34B (wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę), obowiązek wykonania, w terminie do dnia 31.08.2007 r., określonych robót budowlanych mających na celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem polegających na: • montażu wentylacji nawiewnych z nagrzewnicą powietrza i brakiem możliwości jej przymykania; • podniesieniu kanałów dymowych na ostatnich kondygnacjach na wysokość 2 m, a na przedostatniej na wysokość 1 m rurą izolowaną żaroodporną o średnicy 180 mm; • zabezpieczeniu przewodów ponad dachem poprzez nałożenie siatki stalowej, otynkowanie i ocieplenie. Organ I instancji ustalił, iż w budynku mieszkalnym nr 34B w miejscowości K.M. zostały wykonane samowolnie roboty budowlane polegające na przebudowie komina dymowego bez stosownego pozwolenia na budowę. Organ wskazał, iż z przedłożonych na jego żądanie przez Spółdzielnię Mieszkaniową Lokatorsko-Własnościową "[...]" opinii technicznej z dnia 2.03.2007 r. sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane oraz opinii nr [...] z dnia 5.09.2006r. sporządzoną przez uprawnionego mistrza kominiarskiego wynika, iż prace budowlane zostały zasadniczo wykonane w sposób prawidłowy (zauważono jedynie spękania tynku na obmurówkach kominów ponad dachem), zaś jako przyczynę niedostatecznego ciągu kominowego i złej pracy urządzeń grzewczo-wentylacyjnych wskazano, iż przewody kominowe nie spełniają warunków technicznych kotłów c.o., a wentylacje nawiewne w okresie zimowym są przymykane. Organ I instancji zaznaczył, iż z ww. opinii wynika, iż po spełnieniu zaleceń (wykonaniu robót budowlanych w nich wskazanych) przedmiotowe przewody kominowe będzie można bezpiecznie użytkować, gdyż wykonanie ww. robót wyeliminuje zakłócenia w działaniu ciągów grawitacyjnych w przewodach kominowych. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli: Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorsko-Własnościowa "[...]" oraz W.B.. Spółdzielnia wnosząc o uchylenie decyzji i przekazanie do ponownego rozpatrzenia zarzuciła, iż decyzja jest błędnie adresowana, gdyż Spółdzielnia jedynie zarządza (sprawuje zwykły zarząd) częściami wspólnymi przedmiotowej nieruchomości, zaś właścicielem nieruchomości i inwestorem, który zlecił uchwałą nr [...] z dnia 9.05.2002 r. wykonanie przedmiotowej przebudowy kominów jest Wspólnota Mieszkaniowa K.M. nr 34 AB. W.B. w swoim odwołaniu zarzucił z kolei, iż organ I instancji niezasadnie oparł swoją decyzję jedynie na ocenie autora opinii technicznej zamiast samemu zbadać i ocenić wszystkie istotne w sprawie okoliczności, np. przeprowadzając oględziny. Odwołujący się zauważył, iż ww. opinii przyjęto, iż w każdym lokalu w budynku jest kratka nawiewna, a w rzeczywistości zamontowana została ona jedynie w jego mieszkaniu. Jako domysł określił z kolei twierdzenie zawarte w opinii, iż przyczyną nieprawidłowej pracy urządzeń jest przymykanie wentylacji nawiewnej w okresie zimowym. Zarzucił, iż organ nie odniósł się w decyzji do przedłożonej przez niego "oceny technicznej" wykonanych robót w mieszkaniu 34B/17, jak również nie wspomniał o zagrożeniu dla zdrowia i życia mieszkańców zajmowanego przez niego lokalu pomimo uwag zawartych w opinii dotyczących złej pracy urządzeń oraz materiałów z interwencji jednostek straży pożarnej. Odwołujący się uważa, iż proponowane przez organ I instancji rozwiązanie nie poprawi sytuacji. Według niego powinno się rozebrać komin aż do podłogi jego mieszkania i zamontować rury żaroodporne na wysokość do 7 m ponad dach oraz jednocześnie naprawić kanały wentylacyjne. Nadto zauważył, iż przedmiotowe roboty budowlane wykonywane są na częściach wspólnych budynku, a zatem status strony winni mieć przyznany wszyscy członkowie Wspólnoty, czego organ I instancji nie zagwarantował, zwłaszcza w stosunku do właściciela lokalu nr 18, bowiem jako stronę postępowania organ traktował byłych właścicieli (z adnotacji na korespondencji wiedział, że osoby te zmarłe) a ignorując aktualnego właściciela, czym naruszył przepisy art. 7, 77 i 10 k.p.a. Decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał, iż zasadnie organ I instancji, w związku z ustalonym faktem samowolnego wykonania robót budowlanych na nieruchomości znajdującej się w K.M. nr 34 B., wdrożył postępowanie naprawcze w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Jednakże zauważył, iż organ I instancji nie uniknął w postępowaniu uchybień proceduralnych, które mogły mieć wpływ na wydaną przez niego decyzję. Organ II instancji podkreślił, iż w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14.03.2007 r. (sygn. akt II SA/Wr 755/06) zapadłego w sprawie pozostającej w związku z niniejszym postępowaniem, Sąd wyraźnie stwierdził m. in., że w świetle okoliczności sprawy (adnotacja na korespondencji) organ I instancji zobowiązany był, zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 kpa, podjąć czynności wyjaśniające dla ustalenia, czy faktycznie wskazani jako strony postępowania L. i B.O. (lokatorzy mieszkania nr 18) nie żyją i kto jest aktualnym właścicielem lokalu, bowiem prowadzenie postępowania administracyjnego z udziałem osoby nieżyjącej pociąga za sobą wadę nieważności decyzji przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., z kolei nie uwzględnianie M.M. (będącego od dnia 22.11.2006 r. właścicielem mieszkania nr 18) spowodowało naruszenie art. 10 § 1 Kpa, bowiem został on pozbawiony możliwości wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań. Organ odwoławczy wskazał, iż kontynuując postępowanie organ I instancji winien rozważyć zasadność nałożenia obowiązku na Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]", jako na inwestora robót, bowiem wprawdzie Spółdzielnia podpisała w dniu 30.10.2002 r., umowę na wykonanie remontu-przebudowy kominów dymowych w budynkach mieszkalnych nr 34 AB i CD w K.M., niemniej same roboty zostały wykonane w związku z uchwałą członków Wspólnoty Mieszkaniowej nr [...] z dnia 9.05.2002r., w sprawie zmiany sposobu ogrzewania lokali mieszkalnych z centralnej kotłowni osiedlowej na ogrzewanie indywidualne. Organ zauważył, iż w uchwale zapisano, że koszty związane z rozdziałem instalacji c.o. poniosą indywidualnie członkowie wspólnoty, a zatem według organu uznać trzeba, że faktycznym inwestorem robót była Wspólnota Mieszkaniowa. Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu W.B. organ odwoławczy podkreślił, że ocena techniczna lub ekspertyza sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia nadane przez odpowiednią izbę samorządu zawodowego potwierdzające jej wiedzę i doświadczenie zawodowe w danej dziedzinie, stanowi wystarczający dowód do wydania w oparciu o jej zalecenia stosownej decyzji administracyjnej i takie opracowanie techniczne ma większą moc dowodową niż oględziny Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, gdyż pracownicy PINB nie zawsze posiadają tak szczegółową wiedzę techniczną, potrzebną do wydania właściwego rozstrzygnięcia, szczególnie jeśli chodzi o przewody kominowe. Organ wyjaśnił, iż postępowanie naprawcze prowadzone w oparciu o art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, ma na celu doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, przez co rozumie się tylko i wyłącznie zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi, i w takim postępowaniu organ wydaje nakaz przywrócenia stanu zgodnego z prawem niezależnie od zgody właściciela obiektu lub jego części, której nakaz ten dotyczy. W skardze na powyższą decyzję W.B. podnosząc wcześniejszą argumentację nadto zarzucił, iż w treści uzasadnienia decyzji nie wyjaśniono dlaczego uwzględniono zażalenie Spółdzielni i dodał, iż nie zgadza się ze stwierdzeniem, iż inwestorem wykonanych prac związanych z przebudową komina jest Wspólnota Mieszkaniowa. Według skarżącego bowiem skoro wspólnota nie jest osobą prawną, nie jest organizacją społeczną ani jednostką państwową lub samorządową i "wspólnota nie jest zarejestrowana notarialnie", to nie może sama być inwestorem. Skarżący podkreślił, iż w jego ocenie inwestorem jest Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]", gdyż to Spółdzielnia miała w przebudowie interes (przełamał się głównego komin kotłowni i została ona zamknięta do czasu zmodernizowania) i to ona była inicjatorem przebudowy kominów; to ona przygotowała projekty stosownych uchwał Wspólnotom; to ją Agencja Nieruchomości Rolnej Skarbu Państwa w umowie o udzielenie subwencji uczyniła odpowiedzialną za wszystkie sprawy dotyczące przygotowania, organizacji i wykonania modernizacji systemu ogrzewania; to Spółdzielnia zorganizowała przebudowę i przygotowywała dokumentację techniczną prac (dokumentacja zawiera braki) nie uzgadniając z właścicielami lokali formy i sposobu modernizacji, i "nie uzyskując tym samym zgody na wykonanie prac w ich własnościach na częściach nieruchomości wspólnej"; i to Spółdzielnia była adresatem decyzji ustalającej warunki zabudowy i nie wystąpiła o pozwolenia na budowę; to w końcu Spółdzielnia potwierdzała prawidłowość wykonanych prac w protokołach odbioru, pomimo, iż wykonano je - zdaniem skarżącego - nieprawidłowo. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- zwanej dalej u.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę nad działalnością administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a zatem jedynie w przypadku stwierdzenia, iż organ dopuścił się naruszenia prawa przy wydaniu zaskarżonej decyzji Sąd władny jest ją wzruszyć. Działając w granicach tak zakreślonej kognicji Sąd rozpoznając niniejszą sprawę stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zasadnicze znaczenie w sprawie miała kontrola prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego- zwanej dalej k.p.a. (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), stwarzającego organowi odwoławczemu możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy może wydać analizowaną decyzję jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem w szczególności, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub gdy to postępowanie zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe, np. stronę pozbawiono możliwości udziału w postępowaniu. Chodzi tu o takie sytuacje wadliwości postępowania wyjaśniającego, których organ odwoławczy nie jest w stanie "naprawić" przeprowadzające uzupełniające postępowanie dowodowe, zgodnie z treścią art. 136 k.p.a. Jak z powyższego wynika - "decyzja kasacyjna" uregulowana w art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy i ze względu na swój charakter również kontrola jej przez sąd administracyjny jest specyficzna. Uchylenie takiej decyzji, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku uznania, że organ administracyjny przy jej wydawaniu w sposób istotny naruszył przepisy postępowania czy prawa materialnego lub wydał ją pomimo braku przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie składu orzekającego organ odwoławczy prawidłowo rozstrzygnął analizowaną sprawę wydając należycie umotywowaną decyzję kasacyjną, albowiem postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji nastąpiło z naruszeniem szeregu norm procesowych, w szczególności dotyczących ustalenia kręgu podmiotowego sprawy. Ustalenie stron danego postępowania i czuwanie aby był to aktualny krąg podmiotów jest podstawowym zadaniem organu administracyjnego prowadzącego postępowanie w sprawie. Wydania przez organ rozstrzygnięcia bez umożliwienia wszystkim stronom aktywnego udziału w postępowaniu stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego określonych m.in. w art. 7, 10, 77 i 81 k.p.a., mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Niewątpliwym w sprawie jest, iż organ I instancji traktował L. i B.O. jako jedną ze stron postępowania w sytuacji, gdy z akt sprawy wynika, iż osoby te w chwili wszczęcia postępowania nie żyły, a właścicielem lokalu nr 18 w przedmiotowym budynku położonym w K.M. nr 34 B (tj. stroną postępowania) w rzeczywistości był M.M.. Tym samym zasadnie organ odwoławczy uznał, że organ I instancji nie ustalił wszystkich stron postępowania i nie powiadomił ich o toczącym się postępowaniu. Podjęcie decyzji przez organ I instancji bez uprzedniego zapewnienia stronom udziału w postępowaniu i zapewnienia możności wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 k.p.a.), nie mogło być sanowane w postępowaniu odwoławczym, naruszałoby to bowiem zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy administracji różnych stopni (zob. wyrok NSA z 18 października 2005 r., sygn. akt II OSK 118/2005, LEX nr 188687). Jednym bowiem z istotnych elementów postępowania wyjaśniającego jest zapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a zwłaszcza umożliwienie im, przed wydaniem decyzji, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Podkreślić należy, iż powyższa okoliczność stanowiąca przesłankę do wydania decyzji kasacyjnej stanowiła jeden z głównych zarzutów odwołania skarżącego W.B.. Podstawowym elementem każdej decyzji administracyjnej - stosownie do treści art. 107 § 1 k.p.a. - powinno być prawidłowe oznaczenie strony w decyzji. Adresatem decyzji winna być strona postępowania, a ściślej - podmiot, który może lub powinien na podstawie obowiązującego prawa uzyskać konkretne korzyści albo może być (lub powinien być) obarczony powinnością określonego zachowania. Istotną kwestią w każdym postępowaniu staje się zatem ustalenie kręgu adresatów decyzji. Jest bowiem konieczne skierowanie decyzji do wszystkich wskazywanych przez normę prawną adresatów danych uprawnień lub obowiązków i tylko wyłącznie do nich. Przepis art. 52 ustawy Prawo budowlane expressis verbis wskazuje podmioty zobowiązane do dokonania czynności nakazanych w postępowaniu legalizacyjnym (uregulowanym w art. 51 ww. ustawy), a znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie. Podmiotami tymi są inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W orzecznictwie przyjmuje się, iż inwestorem jest podmiot ponoszący nakłady finansowe na budowę i organizujący proces budowlany (...) Inwestor może być równocześnie (choć nie musi) właścicielem obiektu lub/oraz wykonawcą robót (zob. wyrok WSA z 6.06.2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 459/06, LEX nr 213987). Mając na uwadze wszystkie okoliczności sprawy, a w szczególności to, iż nieruchomość na której prowadzone były samowolnie przedmiotowe roboty budowlane należy do Wspólnota Mieszkaniowa K.M. 34 B i tworzących ją właścicieli lokali oraz to, że Wspólnota ta zleciła zarządcy swojej nieruchomości (Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]") wykonanie przedmiotowych prac i zobowiązała swoich członków do ponoszenia "kosztów związanych z rozdziałem instalacji c.o." rozważenia wymaga kwestia - jak zasadnie zauważył organ odwoławczy- czy adresatem przedmiotowej decyzji nie powinna być ww. Wspólnota a nie Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]", jak dotychczas przyjmował to organ I instancji. Bezsprzecznie utworzona z mocy prawa wspólnota mieszkaniowa (powstała w celu wspólnego zarządzania nieruchomością), może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywaną (art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2000 r., Dz.U. Nr 80, po.903 ze zm.)). Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o własności lokali właściciele poszczególnych lokali ponoszą wydatki związane z utrzymaniem swojego lokalu, będąc także obowiązany uczestniczyć w kosztach zarządu związanych z utrzymaniem nieruchomości wspólnej (art. 13 ust. 1 ustawy o własności lokali), na które - zgodnie z art. 14 ust. 1 tej ustawy - składają się także wydatki na remonty i bieżącą konserwację. Podmiotem ponoszącym odpowiedzialność za zobowiązanie dotyczące nieruchomości wspólnej są zatem poszczególni właściciele lokali i wspólnota mieszkaniowa jako jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej. Podkreślić jednakże należy, iż zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powyższe wskazanie organu odwoławczego nie przesądza o tym (nie jest wiążące dla organu I instancji), iż adresatem obowiązku wynikającego z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane zostanie Wspólnota Mieszkaniowa K.M. 34 B. Ustalenie adresata decyzji wymaga bowiem ze strony organu I instancji przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego, w którym aktywnie może brać udział skarżący i inne strony postępowania przedstawiając swoją argumentację. Ostateczna decyzja w tym zakresie uzasadnienie winna znaleźć w całokształcie zgromadzonego materiału dowodowego. Dostrzegając w decyzji oraz w postępowaniu organu I instancji istotne uchybienia natury procesowej organ odwoławczy nie musiał odnosić się w swej decyzji do meritum sprawy i związanych z nim zarzutów zawartych w odwołaniach. Podnoszone w pismach procesowych oskarżenia o nadużycia (nieprawidłowości) w działaniu i kwestie rozliczeń finansowych między współwłaścicielami nieruchomości K.M. 34 B (członkami Wspólnoty) a Spółdzielnią Mieszkaniową "[...]" czy Agencją Nieruchomości Rolnej Skarbu Państwa dotyczące przedmiotowej inwestycji, pozostają bez znaczenia m.in. dla określenia podmiotu zobowiązanego do wykonania obowiązku wynikającego z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i leżą poza kontrolą sądu administracyjnego. Badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, do czego ograniczają się kompetencje Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie wykazało, by zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa, o którym stanowi przepis art. 145 u.p.s.a. Zdaniem Sądu organ odwoławczy w sposób wszechstronny i wnikliwy przeprowadził postępowanie administracyjne, co znalazło następnie wyraz w obszernych i wyczerpujących motywach rozstrzygnięcia. Brak zatem było uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi i z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.