II SA/Wr 751/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Anna Siedlecka Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel Sędzia NSA - Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Protokolant starszy sekretarz sądowy - Magda Minkisiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.) oraz art. 104 kpa, Prezydenta W. ustalił na rzecz P.C. Sp. z o.o. Sp.k warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, z dopuszczeniem usług w części parteru, wraz z niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej, przewidzianej do realizacji we W. przy ul. [...], na działce nr 41/2, AM - 14, obręb G.. Odwołanie od tej decyzji złożył M.K., zarzucając zaskarżonej decyzji nieprecyzyjne ustalenie cech, wskaźników i parametrów dla wnioskowanego zamierzenia. W jego ocenie, rozstrzygnięcie narusza § 5, § 6, § 7, § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Ponadto, zdaniem skarżącego, naruszono przepisy proceduralne, tj. art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa, poprzez dokonanie rozstrzygnięcia w sprawie z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów i brak rozpoznania materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący, przy jednoczesnym uwzględnieniu słusznego interesu obu stron postępowania. Uszczegóławiając zarzuty odwołania, strona podniosła, że ustalony dla inwestycji wskaźnik powierzchni zabudowy (0,35) znacznie przekracza średnią wartość tego parametru występującą na obszarze analizowanym (0,26), jednak organ nie uzasadnił w sposób wystarczający takiego ustalenia decyzji. Zdaniem odwołującego, wykorzystanie przez inwestora w sposób maksymalny tak ustalonego wskaźnika zabudowy spowoduje znaczne zacienienie sąsiedniego budynku mieszkalnego, położonego przy ul. [...], w związku z czym mieszkania znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie z planowaną inwestycją stracą znacznie na użytkowności, a co za tym idzie, także na wartości. Ustalenie omawianego wskaźnika na takim poziomie spowoduje także naruszenie § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie odległości pomiędzy budynkami. W zaskarżonej decyzji organ odstąpił ponadto od wyznaczenia szerokości elewacji frontowej na podstawie średniej wartości tego parametru ustalonej w wyniku analizy zabudowy obszaru analizowanego, uzasadniając rozstrzygnięcie jedynie niespowodowaniem dysharmonii w obszarze analizowanym. W ocenie skarżącego, wszystkie parametry powinny być określone ściśle, w sposób jednoznaczny, tymczasem w decyzji ustalono je w sposób "od 0 do", co budzi wątpliwości, a ponadto nie znalazło żadnego uzasadnienia w treści decyzji. Do złożonego odwołania ustosunkował się pełnomocnik inwestora, podkreślając przesłanki wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i jej związany charakter. Zdaniem inwestora wnioskowane zamierzenie spełnia wszystkie warunki przewidziane w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a organ przeprowadził postępowanie w sposób prawidłowy, stosując przepisy kodeksu postępowania administracyjnego i przepisy proceduralne wyżej wymienionej ustawy. Organ właściwie wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził wymaganą analizę, z której wynika, że inwestycja, po skorygowaniu wniosku przez inwestora, nie będzie sprzeczna z funkcją dotychczasowej zabudowy, tj. funkcją mieszkaniową. Obowiązująca linia zabudowy została wyznaczona w sposób zgodny z powołanym rozporządzeniem, zaś ustalenie wskaźnika zabudowy nastąpiło zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym jest bardzo zróżnicowany (od 0,03 do 0,55), zatem przyjęta przez organ wartość 0,35 stanowi wartość średnią. Podniesiony przez odwołującego się zarzut jest więc nietrafny. Pełnomocnik podkreślił, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie wskazuje szczegółowego posadowienia planowanego budynku, gdyż to nastąpi dopiero na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę. Zarzut dotyczący potencjalnego zacienienia lokali jest przedwczesny, tak samo jak zarzut dotyczący nieprawidłowego wyznaczenia szerokości elewacji frontowej, która została przyjęta zgodnie z powołanym rozporządzeniem. Szerokość na poziomie 31 m nie tylko nie przekracza najwyższej dopuszczalnej wartości, ale jest w zasadzie o połowę niższa. Podobnie, w oparciu o wyniki analizy ustalono wysokość górnej elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (do 14 m), tj. na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia; wysokość głównej kalenicy (do 19,0 m.n.p.t.) ustalono na podstawie § 8 rozporządzenia, podobnie jak układ połaci dachowych i kierunek głównej kalenicy dachu. Strona podkreśliła ponadto, że ustalone w decyzji parametry odpowiadają analizie przestrzennej, ale również w niewielkim zakresie odbiegają od uprzednio wydanej dla działki nr 41/2 decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] r. Nr [...]. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy, przytoczywszy art. 59 ust. 1, art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazał, że ustaleniu, czy spełniony został warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 wyżej wymienionej ustawy, tj. czy istnieje co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, służy wykonywana przez organ pierwszej instancji analiza stanu zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. Zasady jej sporządzania regulują przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Analiza taka została w niniejszej sprawie sporządzona. W ocenie organu II instancji, wykonano ją zgodnie z przepisami powołanego powyżej rozporządzenia. Granice obszaru analizowanego zostały przez organ I instancji wyznaczone prawidłowo, tj. zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, w odległości co najmniej trzykrotnej szerokości frontu działki potencjalnego zainwestowania (tj. dz. nr 41/2). Front działki liczy ok. 36 m (3 x 36 = 108), a zatem minimalne granice obszaru analizowanego należało wyznaczyć w odległości co najmniej 108 m od granic działki zainwestowania (w każdym kierunku). Tak też w niniejszej sprawie organ uczynił, uwzględniając całe obrysy działek wraz ze znajdującą się na nich zabudową, co spowodowało, że obszar analizowany jest nieco większy, niż przewidziana rozporządzeniem trzykrotna szerokość frontu działki. Tworzy on urbanistyczną całość, zamkniętą ulicami: [...], [...], [...], terenami kolejowymi (działka nr 71/2 Tk.), ul. [...] i ul. [...]. Przyjęty obszar analizowany, w opinii Kolegium, pozwala na wiarygodną ocenę stanu zagospodarowania działek w nim położonych. Wartości uzyskane w wyniku tejże analizy pozwalają zaś na dokonanie ustaleń, które mogły następnie znaleźć odzwierciedlenie w treści pierwszoinstancyjnej decyzji. Kolegium stwierdziło, iż z analizy tej wynika, że inwestycja planowana jest na terenie zurbanizowanym, wśród intensywnej, kilkukondygnacyjnej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej, położonej po północnej stronie terenów kolejowych (dz. nr 1 Tk.); od strony południowej dominuje zabudowa jednorodzinna (wolno stojąca lub bliźniacza, dwu- lub trzy kondygnacyjna). Oba te różniące się istotnie zespoły zabudowy (tj. jednorodzinnej i wielorodzinnej) znajdują się w granicach jednego obszaru analizowanego, wyznaczonego zgodnie z powołanym rozporządzeniem, a rozdziela je kilkumetrowy nasyp kolejowy (tereny kolejowe: dz. nr 1 Tk.), który powoduje, że są one postrzegane jako dwie odrębne, niezależne struktury. Jednakże wyniki analizy przedstawiają uśrednione wartości cech, wskaźników i parametrów występujących w całym obszarze poddanym analizie, bez rozróżnienia, które charakterystyczne są dla obszaru zabudowy jednorodzinnej, a które dla obszaru zabudowy wielorodzinnej i usługowej. Skutkiem takiego podejścia prawodawcy, a w konsekwencji i organu lokalizacyjnego, jest sytuacja, w której wartości średnie będące wynikiem analizy nie oddają w istocie w pełni charakterystyki każdego z omawianych odmiennych obszarów zabudowy. Niemniej jednak, w ocenie Kolegium, wartości średnie uzyskane na podstawie analizy wraz z indywidualną oceną stanu zagospodarowania poszczególnych działek położonych w bardzo bliskim sąsiedztwie terenu potencjalnej inwestycji pozwalają na ustalenie cech, wskaźników i parametrów dla wnioskowanego budynku. Jak bowiem podkreślono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 maja 2010 r. (II SA/Wr 607/09), zapadłym wprawdzie w innej sprawie, istotna jest ocena, czy wnioskowane zamierzenie da się zharmonizować z już istniejącą zabudową. Z powyższego wynika, zdaniem Kolegium, że spełniony został warunek przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z załączonej przez organ I instancji do decyzji lokalizacyjnej części tekstowej wyników analizy (załącznik nr 2 do decyzji) wynika, że uśrednione wartości parametrów występujących w obszarze analizowanym kształtują się następująco: – średni wskaźnik zabudowy - 0,26, – średnia szerokość elewacji frontowej - 22,8 m, – średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki- 8,4 m, – wysokość głównej kalenicy - 12,6 m, – dachy - płaskie, strome, o kalenicy równoległej lub prostopadłej, – kąt nachylenia połaci – 43o. Na powyższą charakterystykę (obejmującą uśrednione wartości badanych wskaźników i parametrów) składa się zarówno zabudowa jednorodzinna, głównie dwukondygnacyjna (w niewielu przypadkach trzykondygnacyjna) występująca pomiędzy ul. Przystankową a terenem kolejowym (i nasypem), jak i zabudowa wielorodzinna i usługowa występująca przy ul. [...], [...], [...], [...] i [...] o wysokości 4 - 6 kondygnacji. W ocenie Kolegium, spełnione zostały także pozostałe warunki wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 wyżej wymienionej ustawy. Teren zainwestowania (działka nr 41/2) posiada dostęp do drogi publicznej - ul. [...], do której bezpośrednio przylega. Istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające do obsługi planowanej inwestycji, gdyż odbywać się będzie, co do zasady na bazie istniejących już sieci infrastruktury (zob. pismo z dnia 4 stycznia 2013 r. D.S.G. Sp. z o.o. we W. - k. nr 10 akt; pismo Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. we W. z dnia 8 stycznia 2013 r. - k. nr 11 akt; pismo z dnia 28 grudnia 2012 r. T.D. S.A. – Oddział we W. – k. nr 7; pismo z dnia 7 stycznia 2013 r. Zarządu dróg i Utrzymania Miasta we W. – k. nr 9). Teren potencjalnego zainwestowania został określony w ewidencji gruntów jako użytki rolne (RII - grunty orne), jednakże z uwagi na położenie w granicach administracyjnych miasta, nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (wynika to z art. 5b ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych – t.jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.). W opinii organu odwoławczego, przepisy odrębne mające zastosowanie na etapie postępowania lokalizacyjnego nie sprzeciwiają się realizacji wnioskowanej inwestycji. Zgodnie z art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja ustalająca warunki zabudowy określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1 wyżej wymienionej ustawy. Wskazane powyżej obligatoryjne elementy decyzji lokalizacyjnej zostały zapisane w zakwestionowanym rozstrzygnięciu zgodnie z wymogami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589). I tak, decyzja określiła zabudowę jako mieszkaniową wielorodzinną z usługami (pkt 1 decyzji), co odpowiada rodzajowi wnioskowanej zabudowy. Zapisując warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także z przepisów odrębnych (pkt 2 decyzji), w zakresie ustaleń dotyczących funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem ustaleń dotyczących warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ustalono: – obowiązującą linię zabudowy: zgodnie z załącznikiem graficznym (będzie ona stanowić kontynuację linii zabudowy wyznaczonej przez istniejący budynek wielorodzinny na działce nr 42/10, przy ul. [...], jak i budynku na działce nr 44/2, przy ul. [...] 13-15 i 17-19); – wskaźnik wielkości powierzchni projektowanej zabudowy: do 0,35; (wskaźnik ten jest wyższy niż średni wskaźnik obliczony dla obszaru analizowanego, który wynosi 0,26. Jednakże jego wyznaczenie nastąpiło zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia, który dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W ocenie Kolegium, zasadność wyznaczenia tego wskaźnika na poziomie wykraczającym ponad wartość średnią znajduje uzasadnienie w sporządzonej analizie, tj. w uwarunkowaniach urbanistycznych obszaru analizowanego i jego wyraźnym podziale na dwa różniące się istotnie zespoły zabudowy mieszkaniowej (jednorodzinnej i wielorodzinnej wraz z usługową). Organ dodał przy tym, że wartości tego wskaźnika dla poszczególnych nieruchomości zabudowanych budynkami wielorodzinnymi i usługowymi mieszczą się w przedziale pomiędzy 0,25-0,55. Ustalenie współczynnika zabudowy na opisanym poziomie znajduje także uzasadnienie we wskaźnikach zabudowy nieruchomości położonych w bardzo bliskim sąsiedztwie i stanowi ich kontynuację); – szerokość elewacji frontowej: do 31 m (średnia wielkość tego parametru w obszarze analizowanym wynosi 22,8 m; przy uwzględnieniu 20% tolerancji założonej przez prawodawcę ustalona zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia wartość kształtowałaby się zatem od 18,24 m do 27,36 m. Jednakże, podobnie jak w przypadku współczynnika zabudowy, dopuszcza się (§ 6 ust. 2) wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W opinii organu II instancji, wyznaczenie dla planowanego budynku szerokości elewacji frontowej na poziomie innym niż średni znajduje pełne uzasadnienie w sporządzonej analizie urbanistycznej; – wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (jej gzymsu lub attyki) ustalono do 14 m.n.p.t (średnia wartość tego parametru w obszarze analizowanym wynosi 8,4 m). Uzasadnione jest - w ocenie Kolegium - dopuszczenie w decyzji wysokości planowanego budynku na poziomie ustalonym przez organ z racji wysokości budynków położonych w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji i w nawiązaniu do wysokości tych budynków. Prawodawca dopuścił bowiem wyznaczenie innej niż średnia z obszaru analizowanego wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Zdaniem organu II instancji, ustalenie tego parametru na takim poziomie znajduje pełne uzasadnienie w sporządzonej analizie urbanistycznej. Ustalone dla zamierzenia parametry i współczynniki nie odpowiadają wiernie średnim wartościom tych parametrów wyliczonym na podstawie sporządzonej analizy urbanistycznej, ale - co podkreśliło Kolegium - na ustalone w wyniku analizy wartości średnie składają się parametry budynków z dwóch całkowicie odmiennych zespołów zabudowy - niskiej, jednorodzinnej, o niedużej intensywności, o wysokości do dwóch (w nielicznych przypadkach do trzech kondygnacji), położonej przy ul. [...] i [...] oraz drugiego - składającego się ze znacznie wyższej (do 6 kondygnacji) intensywnej zabudowy wielorodzinnej i usługowej, położonej przy ul. [...], [...], [...], [...] i [...]. Wnioskowane przez inwestora zamierzenie przewidziane jest na działce nr 41/2 położonej wśród zabudowy wielorodzinnej i usługowej i stanowi przede wszystkim kontynuację - co do funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - zabudowy występującej w bliskim sąsiedztwie. Na działkach bezpośrednio graniczących z terenem zainwestowania, tj. działce nr 40/3, o wskaźniku powierzchni zabudowy 0,36, położony jest 5-kondygnacyjny budynek usługowy o wysokości do okapu, gzymsu 14 m, szerokości elewacji frontowej 19 m i wysokości kalenicy 18,5 m; na działce nr 42/10 o wskaźniku powierzchni zabudowy 0,29, występuje 6-kondygnacyjny budynek mieszkalny o wysokości do okapu, gzymsu 14,5 m, szerokości elewacji frontowej 42 m i o wysokości kalenicy 18,5 m; na działce nr 44/2 o wskaźniku powierzchni zabudowy 0,33, zlokalizowane są dwa 6-kondygnacyjne budynki mieszkalne o wysokości do okapu, gzymsu 14 m, szerokości elewacji frontowej 44 m i wysokości kalenicy 18 m każdy. Po przeciwnej strona ul. [...] na działce nr 44/8 (o wskaźniku powierzchni zabudowy 0,33) położony jest 4-kondygnacyjny kompleks zabudowy mieszkaniowej (o wysokości do okapu, gzymsu 15 m, szerokości elewacji frontowej 60 m i wysokości kalenicy 21 m); na działkach nr 42/8 i 41/5 (o wskaźniku powierzchni zabudowy 0,29) znajduje się kolejny 4-kondygnacyjny kompleks zabudowy mieszkaniowej (o wysokości do okapu, gzymsu 15 m, szerokości elewacji frontowej 60 m i wysokości kalenicy 21 m). Na działce nr 40/1 (o wskaźniku powierzchni zabudowy 0,25), położonej także po przeciwnej stronie ul. [...], przy ul. [...], położony jest 3-kondygnacyjny następny kompleks budynków mieszkalnych (o wysokości do okapu, gzymsu 7 m, szerokości elewacji frontowej 33 m i wysokości kalenicy 11 m). Podobnie kształtuje się zabudowa położona w nieco dalszym (ale nadal w obrębie tego samego obszaru analizowanego) sąsiedztwie, tj. przy ul. [...], [...], [...] i [...]. Wnioskowane zamierzenie stanowi zatem kontynuację zabudowy wielorodzinnej i usługowej zlokalizowanej przy wymienionych ulicach, tym samym wpisuje się w zabudowę położoną zarówno w bezpośrednim sąsiedztwie działki zainwestowania, jak i w nieco dalszym sąsiedztwie. Dla planowanego budynku ustalono dach dwuspadowy lub wielospadowy i wysokość głównej kalenicy do 19 m.n.p.t. oraz kierunku równoległym do frontu działki i kącie nachylenia połaci dachowych do 35-50o. Organ stwierdził, że planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć, o których mowa w art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227) i nie znajduje się w katalogu zawartym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397). Na terenie inwestycji brak jest obiektów lub terenów objętych formami ochrony zabytków wymienionymi w art. 7 pkt 1-3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.). Teren nie jest też ujęty w gminnej ewidencji zabytków, o której mowa w art. 22 ust. 4 i 5 tej ustawy. Tym samym projekt decyzji lokalizacyjnej nie wymagał uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl przepisu art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Teren potencjalnego zainwestowania, tj. działka nr 41/2, zgodnie z danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków stanowi użytek rolny oznaczony symbolem "RII". Stosownie do przepisu art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponieważ dla działki zainwestowania zostały już poprzednio wydane decyzje ustalające warunki zabudowy (decyzja Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...] ustalająca warunki zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem, czy też powołana przez pełnomocnika inwestora wcześniejsza decyzja Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...] dla inwestycji obejmującej budowę budynku usługowo - biurowego) projekt decyzji lokalizacyjnej nie wymagał uzgodnienia z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych. Odnosząc się do ustaleń w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymaganych przepisem § 2 pkt 6 powołanego rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., Kolegium wskazało, że obsługa komunikacyjna terenu przebiegać będzie od ul. [...]. Wymagana ilość miejsc postojowych, których lokalizacja przewidziana jest na terenie, na którym inwestycja ma być realizowana wynosić będzie minimalnie: dla zabudowy mieszkaniowej: 1 miejsca postojowe na 1 mieszkanie; dla zabudowy usługowej: biura 15 m.p./1000 m2 powierzchni użytkowej; handel detaliczny o pow. sprzedaży do 2000 m2: 20 m.p./1000 m2 powierzchni użytkowej; gastronomia i rozrywka: 10 m.p./1000 m2 powierzchni użytkowej. Kolegium podkreśliło przy tym, że wobec braku odrębnej, szczególnej regulacji prawnej dotyczącej zasad ustalania ilości miejsc parkingowych dla określonych inwestycji budowlanych zasadne jest nawiązywanie do normatywów wynikających ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W." (uchwała Rady Miejskiej W. z dnia 6 lipca 2006 r. Nr [...]). Przyjęcie wskaźników ze "Studium..." jest bowiem uzasadnione nie tylko racjonalnym założeniem, że w sytuacji gdy dla danego terenu zacząłby obowiązywać plan miejscowy, ustalone w nim normatywy miejsc postojowych musiałyby być zgodne z wcześniej uchwalonym "Studium...", ale także dlatego, że znajdują one oparcie w sporządzonych na potrzeby tego aktu badaniach i analizach stanu istniejącego. W decyzji ustalającej warunki zabudowy ustalane są minimalne wskaźniki miejsc postojowych, uszczegółowienie w tym przedmiocie, zarówno co do ilości (tj. w granicach ustalonych decyzją lokalizacyjną), jak i konkretnego ich położenia, ma miejsce w toku postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. W decyzji ustalono także wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, zapisując je w sposób określony w przepisie § 2 pkt 7 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., tj. jako określenie warunków ochrony przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, przed pozbawieniem możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności. Określając warunki ochrony przed pozbawieniem dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, wskazano, że projekt budowlany powinien spełniać smagania określone w § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), z zastosowaniem w razie potrzeby odpowiednich rozwiązań funkcjonalno-technicznych lub odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych. Ponadto, organ ustalił warunki ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, a także określił warunki ochrony przed zanieczyszczeniem powietrza, wody, gleby. Obszar potencjalnego zainwestowania nie znajduje się na terenie górniczym w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. Nr 163, poz. 981 z późn. zm.). Aktualnie teren inwestycji nie znajduje się na obszarze narażonym na niebezpieczeństwo powodzi, a także usytuowany jest w znacznym oddaleniu od rzek. Tym samym, hipotetycznie nie powinien być narażony na zagrożenia spowodowane wysokim stanem wody. Nie oznacza to jednak, że po wydaniu decyzji przez organ lokalizacyjny nie będzie mógł zostać zaliczony - przez właściwy organ - do obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi, o których mowa w art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 88d ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 145 z późn. zm.). W decyzji zawarto także "ustalenia wynikające z innych przepisów odrębnych"", w tym m.in. Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych do niego. Kolegium podkreśliło jednak, że pełnią one funkcję informacyjną, wskazując potencjalnemu inwestorowi jakie przepisy będą miały zastosowanie na następnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. podczas starań o udzielenie pozwolenia na budowę. Są to przepisy powszechnie obowiązujące, a zatem obowiązek ich stosowania nie wynika z faktu umieszczenia w treści decyzji lokalizacyjnej. Powyższe zastrzeżenie dotyczy także uwarunkowań inwestycji wynikających z bliskości terenów kolejowych i ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1594; w decyzji przywołano t.jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 z późn. zm.), która przewiduje w art. 53, że usytuowanie budowli, budynków, drzew i krzewów oraz wykonywanie robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowych, bocznic kolejowych i przejazdów kolejowych może mieć miejsce w odległości niezakłócającej ich eksploatacji, działania urządzeń związanych z prowadzeniem ruchu kolejowego, a także niepowodującej zagrożenia bezpieczeństwa ruchu kolejowego. Budowle i budynki mogą być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 10 m od granicy obszaru kolejowego, z tym że odległość ta od osi skrajnego toru nie może być mniejsza niż 20 m, z zastrzeżeniem ust. 4. Odległości, o których mowa w ust. 2, dla budynków mieszkalnych, szpitali, domów opieki społecznej, obiektów rekreacyjno-sportowych, budynków związanych z wielogodzinnym pobytem dzieci i młodzieży powinny być zwiększone, w zależności od przeznaczenia budynku, w celu zachowania norm dopuszczalnego hałasu w środowisku, określonych w odrębnych przepisach. Mając na uwadze całokształt poczynionych rozważań, Kolegium uznało, że planowana inwestycja jest zgodna z przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, w myśl powołanego na wstępie art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że nie można było odmówić inwestorowi ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. W rozpatrywanej sprawie Kolegium nie dopatrzyło się też uchybień procesowych w toku pierwszoinstancyjnego postępowania, uzasadniających usunięcie decyzji z obrotu prawnego. Jak stwierdził organ odwoławczy, postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone w sposób, który zapewnił wszystkim stronom czynny w nim udział (art. 10 kpa). W szczególności, stosownie do treści art. 61 § 4 kpa, zawiadomiono wszystkie strony zarówno o wszczęciu przedmiotowego postępowania (k. nr 3 akt), a także o jego zakończeniu i o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych materiałów dowodowych (k. nr 16 akt). Zastrzeżeń nie budzi także ustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, albowiem odbyło się ono z poszanowaniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz innych przepisów proceduralnych, wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Kolegium, dokonana przez organ I instancji ocena zgromadzonego materiału dowodowego nie wychodzi poza granice swobodnej jego oceny. Wyciągnięte wnioski są spójne i zgodne z doświadczeniem życiowym. Skład orzekający organu II instancji dokonując bowiem własnej oceny materiału dowodowego, doszedł do takich samych wniosków, jak organ lokalizacyjny. Także uzasadnienie pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia odpowiada wymogom art. 107 § 1 i 3 kpa. Prawidłowo organ wskazał ustalenia faktyczne i motywy prawne, które legły u podstaw rozstrzygnięcia. Projekt decyzji został przygotowany przez osobę legitymującą się wymaganymi kwalifikacjami zawodowymi, wpisaną na listę członków D. Okręgowej Izby Architektów. Odnosząc się do zarzutów odwołującego się, Kolegium podkreśliło przede wszystkim, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana na wstępnym etapie procesu inwestycyjnego, zawiera jedynie określenie ogólnych warunków, pod jakimi możliwa jest lokalizacja projektowanego zamierzenia inwestycyjnego. Wynikają one głównie z istniejących uwarunkowań architektoniczno-urbanistycznych w obszarze sąsiedzkim w stosunku do terenu planowanej inwestycji. Decyzja lokalizacyjna określa tylko podstawowe - wymienione w ustawie i przepisach do niej wykonawczych - parametry i wskaźniki wnioskowanego zamierzenia. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga, aby decyzja organu lokalizacyjnego określała wymagania w zakresie ochrony interesów osób trzecich, zapisywane są one jednak tylko w postaci warunków, które muszą być uwzględnione na następnym etapie procesu inwestycyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W świetle powyższych uwag, organ stwierdził, że zarzuty odwołującego dotyczące ewentualnego naruszenia przez inwestora i przygotowany na jego zlecenie projekt budowlany przepisów techniczno-budowlanych będą mogły zostać podniesione dopiero przed organem administracji architektoniczno-budowlanej podczas starań inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę. Organ ten, dysponując już konkretnym projektem budowlanym, będzie mógł stwierdzić, czy planowany budynek spełnia normy przewidziane w przepisach budowlanych, zarówno co do konkretnego usytuowania planowanego budynku, odległości od budynków sąsiednich, jak i oceni ewentualne zacienienie lokali mieszkalnych znajdujących się w tych budynkach. Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. – w czasie podejmowania omawianej decyzji – Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Na etapie postępowania lokalizacyjnego interes właścicieli nieruchomości sąsiednich został w tym zakresie uwzględniony, poprzez umieszczenie w treści decyzji (pkt 2 e - s. 3) odpowiednich zapisów. Ponadto, organ odwoławczy wyjaśnił, że ustalenie w decyzji ustalającej warunki zabudowy wskaźników i parametrów dla wnioskowanego zamierzenia poprzez określenie ich wartości minimalnych lub maksymalnych, nie narusza przepisów powołanego przez odwołującego się rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.. Stanowisko powyższe znalazło akceptację w orzeczeniach sądów administracyjnych, w których wskazano, że "nie stoi w sprzeczności z przepisami, określenie tego parametru w wielkości od minimalnej do maksymalnej, gdyż takie rozwiązanie ułatwiające dostosowanie projektu budowlanego do decyzji o warunkach zabudowy, zapewnia także zachowanie ładu architektonicznego, pod warunkiem odpowiedniego określenia tych wielkości." (zob. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1101/2009, publ. Lex nr 555520). Na powyższą decyzję M.K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: 1) § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - poprzez ich błędne zastosowanie i określenie parametrów planowanej inwestycji w sposób nieścisły, posługując się przedziałem "do ... metrów"; 2) § 3 w związku z § 5 ust. 2 wyżej wymienionego rozporządzenia - poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że nasyp kolejowy stanowi barierę pozwalającą na różnicowanie działek w obrębie obszaru analizowanego, czego konsekwencją jest wyznaczenie niejako dwóch obszarów analizowanych i zawyżenie wskaźnika powierzchni zabudowy. Powołując się na tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący zakwestionował argumentację Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. odnoszącą się do prawidłowego określenia parametrów za pomocą wartości minimalnych lub maksymalnych, wskazującą, że ułatwia to dostosowanie projektu budowlanego do decyzji o warunkach zabudowy i wspomaga zachowanie ładu architektonicznego. Parametry i wskaźniki powinny być – zdaniem strony – określone w sposób ścisły, dający pewność i wyobrażenie o wymiarach planowanej inwestycji już na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Określenie ich w sposób nieprecyzyjny, posługując się przedziałami liczbowymi, budzi poważne wątpliwości co do rzetelnego i wyczerpującego rozważenia analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a która to analiza powinna być podstawą określenia parametrów w decyzji. Skarżący podniósł, że Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzeczeniu wskazuje, iż "dopuszczenie innego niż "średni" wskaźnika powierzchni nowej zabudowy dla obszaru analizowanego nie może być rozumiane w ten sposób, że organ w decyzji powtarza mechanicznie ustalenie tego parametru. Analiza ma wskazywać średni wskaźnik, który następnie jest podstawą wyznaczenia wskaźnika w decyzji i że może wskazywać argumenty na rzecz wyznaczenia innego wskaźnika, które również powinny się znaleźć w samej decyzji. Wskaźnik średni powinien wyrażać się jedną liczbą, a nie przedziałem liczb podanym w analizie" (wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 874/08). Odnośnie do wskaźnika powierzchni zabudowy zajął także stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podając, że: "określenie wskaźnika zabudowy dla terenu inwestycji wymaga uprzedniego obliczenia średniego wskaźnika zabudowy dla terenu, który podano analizie. Wartość ta musi wyrażać się w konkretnie określonej wartości procentowej albo w konkretnym ułamku dziesiętnym" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 2606/07). Skarżący wywodził, że co prawda powyższe orzeczenia odnoszą się do wskaźnika średniego, jednakże nie jest zasadne różnicowanie sposobu określenia wartości wskaźników w zależności od tego, czy jest to wskaźnik średni czy ustalony w oparciu o uznanie administracyjne przyznane przepisem § 5 ust. 2, ponieważ w obu przypadkach chodzi o pewność i precyzyjność ich ustalenia. W przeciwnym wypadku parametry planowanej inwestycji zawsze byłyby określone w sposób płynny, pozwalający na kształtowanie rzeczywistych wymiarów w oparciu o szeroko zakreślone granice swobody. Sytuacja taka stwarzałaby istotne zagrożenie dla ładu architektonicznego, a więc godziłaby w ratio legis powoływanego wyżej rozporządzenia. Uwagi powyższe odnoszą się odpowiednio do pozostałych wskaźników. Zdaniem skarżącego, nie sposób także się zgodzić z twierdzeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego jakoby nasyp kolejowy stanowił wystarczającą naturalną barierę pozwalającą różnicować działki w obszarze analizowanym, a skutkiem tego tworzyć niejako dwa obszary analizowane: dla budynków wielokondygnacyjnych i jednokondygnacyjnych. W analizie stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji określono średni wskaźnik powierzchni zabudowy dla obszaru analizowanego o wartości 0,26. Nie kwestionując prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego w analizie, skarżący podniósł, że tak znaczne zawyżenie parametru zabudowy (0,35) w decyzji jest skutkiem samowoli organu administracyjnego. Przy ustalaniu tego parametru organ I instancji w znacznej mierze zlekceważył osiedle domków jednorodzinnych, skupiając się niemalże wyłącznie na obszarze zabudowanym budynkami wielokondygnacyjnymi (dla którego wskaźnik ten mieści w przedziale 0,25-0,55). W konsekwencji doszło do nieformalnego rozbicia obszaru analizowanego na dwie części, co stanowi naruszenie § 3 ust. 2 rozporządzenia. Uzasadnienia dla takiego niezgodnego z prawem działania nie może stanowić nasyp kolejowy będący infrastrukturą znacznie za niską i zbyt wąską, by można było uznać ją za wystarczającą barierę. Biorąc pod uwagę powyższe, skarżący stwierdził, że organ administracyjny w rzeczywistości odstąpił od wyznaczenia wartości na podstawie obszaru analizowanego wynikającego z analizy i obrał za podstawę jej wyznaczenia "obszar analizowany" wyznaczony samowolnie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona. Materialnoprawną podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.), a także wydanego na podstawie art. 61 ust. 6 tej ustawy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Przepis art. 4 ust. 2 pkt 2 wyżej wymienionej ustawy stanowi, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie do art. 59 ust. 1 cytowanej ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, (...) wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Wedle art. 64 ust. 1 w związku z art. 56 cytowanej wyżej ustawy, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Jak wynika natomiast z art. 52 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Powyższe przepisy oznaczają, że ilekroć planowana inwestycja jest zgodna z przepisami prawa, organ lokalizacyjny ma obowiązek wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy, zaś w sytuacji stwierdzenia, że nie zostały spełnione wymagania określone w art. 61 ust. 1 ustawy oraz przepisów odrębnych organ lokalizacyjny zobowiązany jest wydać decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Stosownie do § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rozporządzenie to określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). W ocenie Sądu warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy zostały spełnione w rozpoznawanej sprawie (o czym poniżej). Na takie stwierdzenie pozwala lektura tekstowej części analizy, która umożliwiła określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Na mocy § 3 ust. 1 wyżej wymienionego rozporządzenia organ orzekający w przedmiocie warunków zabudowy zobowiązany został do wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i do przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1–5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się zaś na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Zgodnie zaś z § 9 ust. 1 rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną wspomnianej wyżej analizy, sporządza się w myśl § 9 ust. 3 rozporządzenia na kopiach opisanej wyżej mapy. W rozpoznawanej sprawie ustalenie warunków zabudowy dla spornej inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, z dopuszczeniem usług w części parteru, wraz z niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej, przewidzianej do realizacji we W. przy ul. [...], na działce nr 41/2, AM - 14, obręb G., nastąpiło w decyzji wydanej przez Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...]. Integralne części tej decyzji stanowią załączniki: część graficzna decyzji – kopia mapy zasadniczej w skali 1:500 (załącznik nr 1), część tekstowa wyników analizy (załącznik nr 2) oraz część graficzna analizy (załącznik nr 3). Analizując opisane wyżej załączniki przedmiotowej decyzji, stwierdzić należy, że decyzja ta spełnia wymogi określone w § 9 ust. 1 i 3 rozporządzenia. Front działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wynosi 36 m. Granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w odległości 108 m w każdą stronę od wszystkich granic wyżej wymienionej działki, co jest istotne z uwagi na to, że obszar ten stanowi podstawę do ustalenia stanu zagospodarowania działek sąsiednich oraz do ustalenia zasad zagospodarowania terenu planowanej inwestycji. W pierwszej kolejności należy wskazać, że działki objęte inwestycją usytuowane są w sąsiedztwie działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, zabudowanych w sposób pozwalający określić wymagania w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Podzielając w tym względzie stanowisko Kolegium, stwierdzić trzeba, iż z przeprowadzonej analizy wynika, że zamierzenie inwestycyjne będzie stanowiło kontynuację dotychczasowej funkcji w terenie. W obszarze analizowanym funkcją dominującą jest zabudowa mieszkaniowa (wielorodzinna i jednorodzinna), funkcję uzupełniającą stanowią usługi. Z analizy tej wynika, że inwestycja planowana jest na terenie zurbanizowanym, wśród intensywnej, kilkukondygnacyjnej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej, położonej po północnej stronie terenów kolejowych (dz. nr 1 Tk.); od strony południowej dominuje zabudowa jednorodzinna (wolnostojąca lub bliźniacza, dwu- lub trzy kondygnacyjna). Sąd w pełni podziela pogląd, na który powołał się organ II instancji, że kontynuacja funkcji oznacza, że "zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). (...). Jako zasadę można przyjąć, że w zakresie kontynuacji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Z momentem wykazania sprzeczności przestaje ona być dopuszczalna. Jeżeli istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową, nie oznacza to, że nowy obiekt może być tylko budynkiem mieszkalnym. Towarzyszyć takim obiektom może np. sklep osiedlowy, przychodnia lekarska czy urządzenia rekreacyjne. Nie powinien to być zakład produkcyjny czy obiekt handlowy wielkopowierzchniowy. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy więc traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy. Należy uznać, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić. Nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstawania budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące. Podstawą odmowy wydania decyzji musiałaby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie wykazać w uzasadnieniu do decyzji. Nie można uznać, że podstawą decyzji odmownej byłby sam brak zgodności pomiędzy inwestycją a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumiany jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektem istniejącym. Trzeba pamiętać, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego" (Z. Niewiadomski, [red.] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, C.H.Beck 2011. Komentarz do art. 61, Legalis). Powyższe pozwala uznać, że planowana inwestycja w zakresie kontynuacji funkcji nie godzi w zastany stan rzeczy. W ocenie Sądu, w sposób prawidłowy i zgodny z prawem ustalono w rozpatrywanej sprawie pozostałe parametry zabudowy. Tym samym zarzut skargi naruszenia § 3 rozporządzenia poprzez jego błędne zastosowanie, na skutek niewykazania kryteriów, jakimi kierował się organ administracji, w analizie zasadności odstąpienia od klarownych reguł ustalania wskaźników określonych w przepisach rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Sąd uznał za nieuzasadniony. Przepisy rozporządzenia dopuszczają bowiem możliwość wyznaczenia innych wskaźników, jeżeli wynika to z analizy. W ocenie Sądu, wyznaczenie w rozpoznawanej sprawie innych wskaźników wynika z analizy, czemu dały wyraz w uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć organy orzekające w niniejszej sprawie. Stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 4 ust. 4 rozporządzenia). W rozpatrywanej sprawie wyznaczono linię zabudowy jako kontynuację linii zabudowy wyznaczonej przez istniejący budynek wielorodzinny na działce nr 42/10, przy ul. [...], jak i budynku na działce nr 44/2, przy ul. [...] i [...]. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2 § 5). Średni wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 0,26, przy wartościach skrajnych w przedziale od 0,03 do 0,55. Należy tutaj zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie nie wyznaczono wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy na poziomie średniego wskaźnika, a skorzystano z możliwości dopuszczonej w ust. 2 § 5 rozporządzenia i wskaźnik ten wyznaczono na poziomie do 0,35, który mieści się w granicach wskaźnika zabudowy istniejących na analizowanym obszarze poszczególnych nieruchomości. Organ II instancji wyjaśnił przy tym, że zasadność wyznaczenia tego wskaźnika na poziomie wykraczającym ponad wartość średnią znajduje uzasadnienie w sporządzonej analizie, tj. w uwarunkowaniach urbanistycznych obszaru analizowanego i jego wyraźnym podziale na dwa różniące się istotnie zespoły zabudowy mieszkaniowej (jednorodzinnej i wielorodzinnej wraz z usługową). Ustalenie współczynnika zabudowy na opisanym poziomie znajduje także uzasadnienie we wskaźnikach zabudowy nieruchomości położonych w bardzo bliskim sąsiedztwie i stanowi ich kontynuację. Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2 § 6). W niniejszej sprawie średnia szerokość elewacji frontowych w obszarze analizowanym wynosi 22,8 m. Również w tym zakresie organy skorzystały z możliwości, którą daje przepis § 6 ust. 2 rozporządzenia i wyznaczyły szerokość elewacji frontowej na poziomie do 31 m, opierając się przy tym na wynikach analizy. Wynika z niej natomiast, że szerokość elewacji frontowej zabudowy w sąsiedztwie przedmiotowej jest zróżnicowana i waha się w przedziale od 8,0 m do 60,0 m. Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). W niniejszej sprawie średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w obszarze analizowanym wynosi 8,4 m. Dla planowanej inwestycji wskaźnik ten wyznaczono - na podstawie § 7 ust. 1 rozporządzenia - na poziomie do 14,0 m. Paragraf 8 rozporządzenia stanowi, że geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W niniejszej sprawie w obszarze analizowanym występują dachy płaskie, strome, o kalenicy równoległej lub prostopadłej, średni kąt nachylenia połaci wynosi 43o, przy czym kąt nachylenia połaci dachowych jest zróżnicowany (od 25° do 60°). Średnia wysokość głównej kalenicy wynosi 12,6 m. Projektowany budynek ma mieć dach dwuspadowy lub wielospadowy, kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki: równoległy, o kącie nachylenia połaci dachowych od 35° do 50°. Wysokość głównej kalenicy ustalono zaś na poziomie do 19,0 m. Wyznaczenie dla planowanego budynku powyższych wskaźników na poziomie innym niż średnie organ II instancji uzasadnił, czemu dał wyraz w zaskarżonej decyzji, tym, że wnioskowane przez inwestora zamierzenie przewidziane jest na działce nr 41/2 położonej wśród zabudowy wielorodzinnej i usługowej i stanowi przede wszystkim kontynuację zabudowy występującej w bliskim sąsiedztwie. Wnioskowane zamierzenie stanowi zatem kontynuację zabudowy wielorodzinnej i usługowej zlokalizowanej przy wymienionych ulicach, tym samym wpisuje się w zabudowę położoną zarówno w bezpośrednim sąsiedztwie działki zainwestowania, jak i w nieco dalszym sąsiedztwie. Uwzględniając powyższe ustalenia należało stwierdzić, że spełniono warunki określone w powołanym wyżej rozporządzenia. Takie stwierdzenie prowadzi do wniosku, że zarzuty skargi naruszenia przepisów rozporządzenia są niezasadne. Zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ilekroć w ustawie jest mowa o "ładzie przestrzennym" - należy przez to rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W ocenie Sądu warunki zabudowy określone przez organy orzekające w niniejszej sprawie nie naruszą – wbrew twierdzeniom skarżącego – tak określonego "ładu przestrzennego". Ponadto, odnosząc się do twierdzenia skarżącego, że parametry i wskaźniki powinny być określone w sposób ścisły, dający pewność i wyobrażenie o wymiarach planowanej inwestycji już na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, należy stwierdzić – jak słusznie Kolegium podkreśliło w uzasadnieniu swojej decyzji – że ustalenie tych warunków następuje na wstępnym etapie procesu inwestycyjnego, zaś decyzja o warunkach zabudowy zawiera jedynie określenie ogólnych warunków pod jakimi możliwa jest lokalizacja projektowanego zamierzenia inwestycyjnego. Ponadto, w decyzji tej określa się wymagania w zakresie ochrony interesów osób trzecich, które są zapisywane jedynie w postaci warunków, które muszą być uwzględnione na następnym etapie procesu inwestycyjnego, to jest w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przechodząc do oceny spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 powołanej ustawy, Sąd stwierdził, że działka objęta planowaną inwestycją usytuowana jest w sąsiedztwie działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, które są zabudowane w sposób pozwalający określić wymagania w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. To pozwala na stwierdzenie, że spełniono warunek, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1. Ponadto, działka nr 41/2, na której planowana jest sporna inwestycja, ma dostęp do drogi publicznej - ul. [...], do której bezpośrednio przylega. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 14 ustawy, przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Taki układ drogowy wypełnia warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy. Także uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego (art. 61 ust. 1 pkt 3 i art. 61 ust. 5 ustawy). Świadczy o tym pismo z dnia 4 stycznia 2013 r. D.S.G. Sp. z o.o. we W., pismo Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. we W. z dnia 8 stycznia 2013 r., pismo z dnia 28 grudnia 2012 r. T.D. S.A. – Oddział we W. oraz pismo z dnia 7 stycznia 2013 r. Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we W.. Ponadto przedmiotowy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów (art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy). Teren potencjalnego zainwestowania został określony w ewidencji gruntów jako użytki rolne (RII - grunty orne), jednakże z uwagi na położenie w granicach administracyjnych miasta, nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Jak trafnie wskazał organ, wynika to z art. 5b ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.jedn. – w czasie podejmowania zaskarżonej decyzji Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.; obecnie – Dz.U. z 2013 r. poz. 1205). W kwestii zgodności z przepisami odrębnymi Kolegium prawidłowo wskazało, że ustaleniu warunków zabudowy nie sprzeciwia się też żaden przepis odrębny (art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy). Uwzględniając powyższe, należało stwierdzić, że wyżej wymienione przesłanki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały spełnione w rozpoznawanej sprawie. Ponadto co stwierdzono powyżej, należy zauważyć, że w myśl art. 60 ust. 1 tej ustawy, decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W niniejszej sprawie projekt decyzji został uzgodniony – w myśl art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy – z Zarządem Dróg i Utrzymania Miasta (pismo z dnia 16 maja 2012 r.). Wobec spełniania przez planowaną inwestycję wszystkich warunków z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organy nie mogły podjąć innego rozstrzygnięcia jak o ustaleniu warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora. Stosownie bowiem do przepisu art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 tej ustawy, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Konkludując, uznać należy, iż w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia uprawniają sąd administracyjny do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego. Zauważyć przy tym wypada, że konkretne ustalenia dotyczące planowanej inwestycji nastąpią na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia budowlanego. Nie mogą być one rozstrzygane na etapie ustalania warunków zabudowy, dlatego też wskazywane w decyzji lokalizacyjnej parametry dotyczące planowanej inwestycji muszą być elastyczne, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, aby było możliwe zrealizowanie konkretnego zamierzenia inwestycyjnego zgodnie z prawem, przy poszanowaniu, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, a więc również skarżącego. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd – na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji.