II SA/Wr 77/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2010 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku A. S. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Wojewody z dnia 30 listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej p o s t a n a w i a : oddalić wniosek A. S. reprezentowany przez pełnomocnika – adw. K. Ł. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję Wojewody z dnia 30 listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. W skardze, obok zarzutów kwestionujących ww. decyzję, zawarto również wniosek o wstrzymanie na podstawie art. 61 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wykonania skarżonej decyzji. Powyższy wniosek skarżący uzasadnił w ten sposób, że realizacja przez spółkę A. SA udzielonego pozwolenia na budowę może doprowadzić do powstania nieodwracalnych lub też trudnych do odwrócenia następstw. Wskazano przy tym, że ewentualne uwzględnienie skargi skutkować będzie wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę lub co najmniej wstrzymaniem jej wykonania do czasu rozpoznania wniosku w trybie art. 145 k.p.a., co pozbawi inwestora możliwości dokończenia budowy. Taka sytuacja wymagać będzie wszczęcia odrębnego postępowania, zmierzającego do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego. Zdaniem skarżącego biorąc pod uwagę zarówno nakład środków, jak również czas trwania ewentualnych postępowań w tym zakresie zasadnym jest uniemożliwienie realizacji spornej inwestycji do czasu wydania przez sąd administracyjny wyroku w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej u.p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. W razie wniesienia skargi organ który wydał decyzję lub postanowienie może wstrzymać z urzędu lub na wniosek wykonanie zaskarżonego aktu w całości lub części (§ 2), jednakże po przekazaniu skargi przez organ sądowi, właściwym do udzielenia ochrony tymczasowej jest sąd (§ 3). Z przepisu art. 61 § 3 u.p.p.s.a wynika, że wniosek o wstrzymanie wykonania musi dotyczyć aktu, którego wykonanie ma być wstrzymane i powinien kwalifikować się do wykonania. Uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonego aktu spoczywa zaś na stronie skarżącej. Przesłanki uprawniające Sąd do udzielenia stronie ochrony tymczasowej, to niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Są to pojęcia nieostre, co wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich ogólnej normy i nadania im treści z uwzględnieniem okoliczności faktycznych każdej indywidualnej sprawy. Użycie spójnika "lub" oznacza, że przesłanki te mogą zachodzić alternatywnie. Szkoda, o jakiej mowa w przepisie art. 61 § 3 u.p.p.s.a, nie musi mieć charakteru materialnego. Chodzi bowiem o taką szkodę (uszczerbek majątkowy lub niemajątkowy), która nie będzie mogła być wynagrodzona (usunięta) przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego (vide: post. NSA z 20 grudnia 2004 r. w sprawie sygn. akt GZ 138/04, niepubl.). Natomiast trudne do odwrócenia skutki, to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego, może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 3 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 352/06, LEX nr 192964). W ocenie Sądu, brak podstaw do uznania, że powyższe przesłanki zostały w niniejszej sprawie spełnione. Skarżąca nie wykazała bowiem, w swoim wniosku, że wykonanie zaskarżonej decyzji, może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia jej znacznej szkody lub trudne do odwrócenia skutki. Przepis art. 61 § 3 u.p.p.s.a. nie nakłada co prawda na stronę obowiązku udowodnienia przesłanek w nim określonych, jednak ich uprawdopodobnienie nie może opierać się tylko na samych twierdzeniach strony. Sąd musi w tym względzie dysponować jakimś materiałem dowodowym pozwalającym mu zająć stanowisko. Ciężar uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania aktu spoczywa na stronie, która wywodzi skutki prawne ze swoich twierdzeń. Warunkiem wydania przez Sąd postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu jest więc wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności (zdarzeń) uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń, świadczących o istnieniu poważnych zagrożeń, które uzasadniać mogą udzielenie ochrony tymczasowej (por. B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz, Zakamycze 2005, s. 168). Argumentacja strony musi być odpowiednia - tzn. w sposób przekonujący pokazująca konkretne relacje między brakiem wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 u.p.p.s.a. (tak NSA w uzasadnieniu postanowienia z dnia 21 grudnia 2006 r., I FZ 525/06 nie publik). Twierdzenia zawarte we wniosku powinny być zaś poparte dokumentami źródłowymi. Sąd ocenia natomiast, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają (lub nie) za udzieleniem ochrony tymczasowej. W niniejszej sprawie wniosek o wstrzymanie wykonania dotyczy decyzji Wojewody z dnia 30 listopada 2009 r., którą utrzymano w mocy wydaną przez Prezydenta W. decyzję z dnia 10 sierpnia 2009 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę dla stacji bazowej telefonii komórkowej. W tym kontekście stwierdzić należy, że na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor nabywa prawo zabudowy. Należy zgodzić się ze stanowiskiem doktryny, że jeżeli zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego wykonanie ostatecznej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę stanowi realizację "prawa zabudowy" (art. 4 tej ustawy) to wstrzymanie wykonania takiej decyzji musi być zawsze traktowane jako rozwiązanie wyjątkowe i może dotyczyć tylko tych przypadków, w których rzeczywiście zachodzi prawdopodobieństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków (A. Skoczylas, Wstrzymanie przez sąd administracyjny wykonalności pozwolenia na budowę w świetle orzecznictwa NSA, Administracja. Teoria, Dydaktyka, Praktyka 2006 r., Nr 1, s. 24-26). Wydając zatem postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji jak i o odmowie wstrzymania, sąd winien odnieść się tylko do wykazania czy zachodzi jedna z przesłanek wymienionych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Omawianą kwestię sąd administracyjny powinien rozważyć przede wszystkim na podstawie okoliczności wskazanych przez wnioskodawcę, ale musi uwzględnić także inne okoliczności, które mają znaczenie dla rozpoznania wniosku. Niebezpieczeństwo wystąpienia negatywnych skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. dotyczy przede wszystkim inwestora, a jedynie w niektórych przypadkach może odnieść się także do innych podmiotów. Należy bowiem zaznaczyć, iż kontynuowanie prowadzonych przez inwestora prac budowlanych, zanim Sąd rozstrzygnie wszelkie sprawy dotyczące decyzji o pozwoleniu na budowę, odbywa się na wyłączne ryzyko inwestora, a niekorzystne dla niego rozstrzygnięcie może spowodować konieczność poniesienia ewentualnych kosztów związanych z rozbiórką wznoszonych obiektów budowlanych (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II OZ 1368/08). Powyższe nie oznacza, że negatywnymi konsekwencjami wstrzymania bądź odmowy wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę nie mogą być dotknięci także inni uczestnicy postępowania. Oceniając zatem wniosek dotyczący wstrzymania wykonania pozwolenia na budowę, Sąd winien ocenić zarówno w stosunku do strony skarżącej, jak i uczestników postępowania, bowiem konsekwencje wstrzymania bądź braku wstrzymania zaskarżonego aktu mogą dotykać w takim samym stopniu inwestora jak i pozostałe strony tego postępowania. Pamiętać przy tym trzeba, że wykonanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), jest realizacją "prawa zabudowy", określonego w art. 4 tej ustawy, w związku z czym wytrzymanie wykonania takiej decyzji winno mieć charakter wyjątkowy. Brzmienie art. 35a ust. 1 Prawa budowlanego dowodzi, że postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę może stanowić dużą dolegliwość przede wszystkim dla inwestora, nierzadko mogącą spowodować większą szkodę niż szkoda, jaka może wyniknąć z kontynuowania robót budowlanych prowadzonych w oparciu o zaskarżoną decyzję. Rozpoznając wniosek pełnomocnika skarżącego w zakresie tak rozumianych przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. uznać należało, że nie może on zostać uwzględniony. We wniosku o wstrzymanie pełnomocnik skarżącego wskazał jedynie, że brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji może doprowadzić do powstania nieodwracalnych lub też trudnych do odwrócenia następstw. Pełnomocnik skarżącego w sposób ogólny podał jedynie, że za wstrzymaniem przemawiają okoliczności związane z nakładem środków, jak również czasem trwania ewentualnych postępowań związanych z przywróceniem nieruchomości do stanu poprzedniego związanego ze wszczęciem odrębnych postępowań po uwzględnieniu skargi bez wcześniejszego wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Tymczasem, aby stwierdzić, czy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, skarżący musi powołać się na konkretne okoliczności pozwalające wywieść, że wstrzymanie wykonania aktu lub czynności jest zasadne. Tak jak podkreślono wyżej, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wykazania, czy spełnione zostały przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania aktu lub czynności. Tym samym w niniejszej sprawie brak odpowiedniego uzasadnienia wniosku uniemożliwił Sądowi jego merytoryczną ocenę. Na marginesie wskazać można jeszcze, że w razie ewentualnego uchylenia w postępowaniu sądowym zaskarżonej decyzji zawsze potencjalnie możliwa jest rozbiórka wybudowanego obiektu i przywrócenie terenu do stanu poprzedniego. Nie można zatem zgodzić się ze skarżącym, że zrealizowanie inwestycji doprowadzi do nieodwracalnego skutku. To inwestor ponosi ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi przez Sąd i to na nim spoczywać będzie obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego, w razie, gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi decyzja zostanie uchylona. W świetle przedstawionych we wniosku okoliczności z taką sytuacją nie mamy do czynienia. Podstawy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie mogły stanowić również sformułowane w skardze zarzuty odnośnie wszczęcia nadzwyczajnego postępowania dotyczącego wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia 18 listopada 2008 r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zauważyć należy, że na tym etapie postępowania Sąd nie jest bowiem upoważniony do rozstrzygania tej kwestii i z tego też względu nie może ona stanowić podstawy uwzględnienia wniosku o wstrzymanie. Przedstawiona argumentacja nie pozwala wstrzymać wykonalność zaskarżonego aktu. Przedstawiona wyżej ustawa procesowa normująca postępowanie przed sądami administracyjnymi nie zawiera bowiem regulacji umożliwiającej zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu w zależności od oceny prawdopodobieństwa wadliwości tego aktu, tak jak ma to miejsce w postępowaniu przed organami administracji (tak też NSA w postanowieniu z dnia 3 listopada 2005 r., sygn. akt II OZ 931/05). W rezultacie Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie zaistniały podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, albowiem lakoniczność uzasadnienia wniosku nie pozwoliła na zidentyfikowanie okoliczności, jakie należałoby uznać za skutki trudne do odwrócenia, a w szczególności trudność odwrócenia skutków decyzji nie może być oceniana przez pryzmat wznowienia postępowania zakończonego decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Mając na względzie powyższe okoliczności na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowiono jak w sentencji.