II SA/Wr 774/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Protokolant Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi A. K. i A. K. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego o ganek i schody zewnętrzne I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł (słownie: pięćset zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną po uprzednim uchyleniu przez organ odwoławczy decyzji podjętej w tej sprawie w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. działając na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.) oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego nakazał A. K. i A. K. rozbiórkę samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego w K. nr [...], na terenie działki nr [...] o ganek i schody zewnętrzne prowadzące na poziom pierwszego piętra tego budynku. W osnowie decyzji powiatowy organ nadzoru budowlanego orzekł również, że wykonanie nakazu staje się wymagalne z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczną. Uzasadniając decyzję organ w sposób zwięzły przedstawił przebieg postępowania w sprawie, a następnie wyjaśnił, że przepis art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane nakłada na organ nadzoru budowlanego, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, obowiązek zbadania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Organ wskazał też, że po przeanalizowaniu całości akt sprawy stwierdzono, iż w dalszym ciągu A. i A. K. nie wywiązali się z obowiązku przedłożenia prawidłowo wypełnionego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż nie posiadają zgody współwłaścicieli przedmiotowego budynku na jego rozbudowę o schody zewnętrzne i ganek. Jednocześnie wyjaśnił, że w postanowieniu nr [...] pouczono inwestorów, iż niespełnienie nałożonych obowiązków w wyznaczonym terminie skutkować będzie wydaniem przez tutejszy organ decyzji nakazującej rozbiórkę wykonanej rozbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie działki [...] w K. nr [...] o ganek i schody zewnętrzne prowadzące na poziom pierwszego piętra tego budynku bez wymaganego pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Inwestorzy nie spełnili nałożonego postanowieniem nr [...] obowiązku, gdyż nie dostarczyli oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W zakończeniu uzasadnienia organ orzekający wskazał, że ustalony w sprawie stan faktyczny, potwierdzony materiałem dowodowym oznacza dla organu nadzoru budowlanego obligatoryjne wydanie nakazu rozbiórki samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego w K. nr [...] o ganek i schody zewnętrzne prowadzące na poziom pierwszego piętra tego budynku przy zastosowaniu art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, wcześniej powoływanej. Opisana powyżej decyzja została w toku instancyjnym zaskarżona przez A. K. i A. K.. Po rozpatrzeniu odwołania D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W szczegółowym uzasadnieniu tego orzeczenia organ odwoławczy podał, że czynności procesowe w tej sprawie zostały podjęte w związku z pismem skierowanym w dniu 6 września 2011 r. przez M. S. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś., wskazującym na dokonaną przez A. i A. K. samowolę budowlaną polegającą na budowie schodów zewnętrznych, obudowie schodów, powiększeniu okien oraz podwyższeniu ściany frontowej. Następnie organ orzekający przedstawił czynności wyjaśniające podjęte w postępowaniu prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś., zachowując kolejność chronologiczną. Organ wskazał, że po zawiadomieniu stron pismem z dnia 21 września 2011 r. o wszczęciu postępowania w sprawie, A. K. oświadczył w piśmie z dnia 3 października 2011 r., że wraz z żoną nabyli 7/30 udziału w nieruchomości od K. L., który dokonał zmian w budynku za zgodą M. S., a ponadto wniósł o przesłuchanie K. L. oraz K. B. – właściciela firmy budowlanej, która wykonywała prace remontowe. Po wcześniejszym zawiadomieniu stron postępowania w dniu 28 października 2011 r. organ przeprowadził oględziny, w trakcie których ustalono, iż przy elewacji frontowej (od strony podwórza) budynku mieszkalnego nr [...] w K., istnieje ganek, gdzie sześć stopni i spocznik stanowi dostęp do lokalu z poziomu podłoża gruntowego. Drzwi zewnętrzne otwierane są na zewnątrz. A. K. w trakcie oględzin dołączył zdjęcie płyty balkonowej ze schodami, wskazując, iż taki stan istniał w 2004r. W dniu 6 grudnia 2011 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. przesłuchał w charakterze świadka K. B.. Świadek oświadczył, iż około 2000r., budynek w K. [...] posiadał elewację tynkową bez ocieplenia, płytę balkonową i schody zbiegowe oraz fundament pod obecny wiatrołap. W roku 2000 wykonano wypełnienie filarów wzmacniających płytę balkonową. W ścianie szczytowej od ulicy wykonano okno. Inwestorem robót byli A. i A. K.. W dniu 6 grudnia 2011r., organ przesłuchał w charakterze świadka K. L., który oświadczył, iż wykonał w 1994r., schody zewnętrzne zbiegowe i płytę balkonową. W dacie sprzedaży swojej części nieruchomości ta część obiektu była w stanie takim, jak na zdjęciu dołączonym do oświadczenia. W dniu 12 grudnia 2011 r., A. K. złożył zeznania oświadczając, iż wypełnienie ścian na istniejących fundamentach zostało wykonane w latach 2004- 2005. Jako Inwestor nie występował o zezwolenie na te roboty. Postanowieniem nr [...] z dnia [...]r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. wstrzymał roboty budowlane polegające na rozbudowie budynku mieszkalnego nr [...] w K., położonego na działce nr [...] o ganek, zobowiązując Inwestora - A. K. do przedłożenia do dnia 31 października 2012r., dokumentów o których mowa w art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Po analizie przedłożonych przez Inwestora dokumentów, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. decyzją nr [...] z dnia [...]r., nakazał A. K. rozbiórkę samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego, zlokalizowanego w K. nr [...] na terenie działki nr [...] o ganek. W wyniku zaskarżenia powyższej decyzji przez A. K. organ odwoławczy decyzją nr [...] z dnia [...]r., uchylił decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Ponownie przeprowadzając postępowanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. przesłuchał w charakterze świadka następujące osoby: H. L., K. B., K. L., J. L.. H. L. zeznał, iż nie posiada żadnej wiedzy odnośnie budowy schodów i ganku. K. B. zeznał, iż nie posiada wiedzy na temat uzyskiwania pozwolenia na budowę schodów i ganku, nie wie również kto był inwestorem, ani w jakim okresie wykonywano roboty. K. L. zeznał, iż według jego wiedzy nie było pozwolenia na budowę schodów zewnętrznych. Budowę schodów rozpoczął w latach 1993-1995 i w tym okresie zakończono budowę schodów w stanie surowym. Według jego wiedzy nie było pozwolenia na budowę ganku. Nie pamięta w jakim okresie był budowany ganek. Inwestorem robót był A. K.. W latach 1993- 1995 zeznający wykonując schody dokonał ich obmurowania na wysokość 3-4 pustaków w części parterowej. Zgodę na dobudowanie schodów wyrazili Państwo S. (w celu uzyskania odrębnego wejścia do budynku). Miejsce poprzedniego wejścia zostało zabudowane przez Państwa S.. J. L. zeznała, iż nie posiada wiedzy, czy pozwolenia na budowę schodów było wydawane. Schody wybudował brat oświadczającej – K. L.. Przed wybudowaniem schodów wejście na piętro odbywało się poprzez wspólny korytarz. Pismem z dnia 10 lutego 2014r., A. K. zwrócił uwagę na samowole budowlane wykonane przez Państwa S.. Pismem z dnia 15 lutego 2014r., A. K. ustosunkował się do prowadzonego przez Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. postępowania wskazując, iż K. L. był inwestorem schodów i miał obowiązek poinformowania go o wybudowaniu ich samowolnie, czego nie uczynił. W dniu 10 marca 2014r., organ przesłuchał w charakterze świadka A. L., która zeznała, iż nie widziała pozwolenia na budowę schodów, według jej wiedzy takiego pozwolenia nie było. Budowę schodów rozpoczął jej mąż – K. L. w latach 1994-1995 i w tym okresie budowa schodów została zakończona łącznie z płytą balkonową i filarami. W toku sprzedaży nieruchomości nie informowano A. K. o braku pozwolenia na budowę schodów. Właściciele wyrazili zgodę na budowę schodów. Budowę ganku zakończył A. K. - wymurował trzy ściany oraz osadził okna i drzwi. W dniu 10 marca 2014r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. przesłuchał W. S., która oświadczyła, iż nie widziała pozwolenia na budowę schodów, którą rozpoczął K. L.. A.i K. robił balustrady na schodach oraz położył kafelki. Budowę ganku rozpoczął K. L.. W dniu 10 marca 2014r., organ przesłuchał M. S., który oświadczył, iż nie było pozwolenia na budowę schodów. Inwestorem robót był K.L. a po roku 2003 - A. i A. K.. Inwestorem budowy ganku był K. L. a następnie Państwo K.. Państwo K. wymurowali ściany, od wysokości 75cm do płyty balkonowej, wykonali cztery stopnie do ganku, wylali wylewkę betonową na płycie schodów, która jest dachem ganku. Postanowieniem nr [...] z dnia [...]r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. powołując art. 48 ust 2 i ust 3 ustawy Prawo budowlane wstrzymał A. i A. K. wykonanie robót polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie działki nr [...] w K. nr [...] o ganek i schody zewnętrzne, oraz nałożył na A. K. obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych. Decyzją nr [...] z dnia [...]r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. nakazał A. K. rozbiórkę samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego w K. nr [...] na terenie działki nr [...] o ganek i schody zewnętrzne. W wyniku zaskarżenia powyższej decyzji przez A. K. organ odwoławczy decyzją nr [...] z dnia [...]r. uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ponownie przeprowadzając postępowanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. postanowieniem nr [...] z dnia 5 marca 2015r. (na podstawie art. 48 ust 2 i 3 ustawy Prawo budowlane) wstrzymał roboty objęte postępowaniem i zobowiązał Inwestorów do przedłożenia dokumentów legalizacyjnych. W związku z niewykonaniem ww. obowiązku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. decyzją nr [...] z dnia [...]r. nakazał A. K. i A. K. rozbiórkę samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego w K. nr [...] na ternie działki nr [...] o ganek i schody zewnętrzne prowadzące na poziom pierwszego piętra tego budynku. W dalszej części uzasadnienia D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego motywując podjęte w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcie wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ust. 1 powołanej ustawy, roboty budowlane - do jakich w myśl art. 3 pkt 7 należy: budowa (czyli wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego), przebudowa, montaż, remont i rozbiórka obiektu budowlanego, można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31 Prawa budowlanego. W przepisach art. 29-31 powołanej ustawy wymienione są enumeratywnie budowy oraz rodzaje robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, a ewentualnie zgłoszenia właściwemu organowi. Wykonanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia bądź zgłoszenia oznacza, że zostały wykonane w ramach samowoli budowlanej. Rozbudową będzie powiększenie istniejącego obiektu budowlanego o dodatkowe pomieszczenie, które stanowi część obiektu budowlanego (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 398/08, LEX nr 526413). Jak wynika z oświadczeń złożonych przez strony do akt sprawy oraz z oświadczeń A. K., ganek został wykonany w latach 2004- 2005 poprzez zabudowanie przestrzeni pod istniejącym balkonem. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika ponadto, iż ganek powstał samowolnie, przy czym jego integralną częścią składową są schody oraz płyta betonowa, która stanowi zarówno balkon jak i dach ganku. Z materiału dowodowego wynika ponadto, że schody wraz z płytą wykonał K. L. samowolnie, a następnie kontynuowano samowolne roboty budowlane, w wyniku których aktualnie istnieje ganek wraz ze schodami. Wykonanie schodów oraz płyty balkonowej w 1994r., nie zostało poprzedzone uzyskaniem przez inwestora pozwolenia na budowę (zgodnie z ówcześnie obowiązującą ustawą Prawo budowlane z 1974r.), co obliguje do uznania, iż zabudowanie przestrzeni pod balkonem a tym samym wykonanie ganku jest kontynuacją samowoli budowlanej, rozpoczętej w 1994r., przez poprzedniego właściciela. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że jeżeli część obiektu zrealizowana została w ramach samowoli przed dniem 1 stycznia 1995r. a następnie po tej dacie była ona nadal samowolnie rozbudowywania czy też nadbudowana, bez legalizacji żadnego z etapu tych robót, tworząc konstrukcyjnie jedną całość, to nie można przyjąć, że budowa obiektu została zakończona przed 1 stycznia 1995 r. Zwrócił też uwagę, że powyższe stanowisko znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego np. w wyroku z dnia 18 maja 2007 r. (sygn. akt II OSK 728/06), w którym wywiedziono: "Jeżeli obiekt wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę przed datą 1 stycznia 1995 r. zostanie następny przebudowany (rozbudowany, nadbudowany) po tej dacie także bez wymaganego pozwolenia, to nie ma do niego zastosowania przepis art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane (...) Jeżeli samowola budowlana jest ciągiem pewnych zdarzeń na przestrzeni lat to mają w takim przypadku zastosowanie przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w dacie orzekania, gdyż nie jest to wtedy naruszenie zasady lex retro non agit, a temu w istocie miał zapobiegać przepis intertemporalny zawarty w art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994r."- (również wyrok WSA we Wrocławiu II SA/Wr 106/11). W ocenie organu odwoławczego stwierdzić należy, iż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie pozwala na powołanie się na następujące fakty: ganek oraz przyległe do niego schody stanowią samowolę budowlaną, która trwała od roku 1993/1994 aż do roku 2010; początkowo roboty prowadzone były przez K. L., który wybudował schody łącznie z płytą balkonową; następnie po roku 2003 kolejni właściciele nieruchomości kontynuowali samowolnie roboty w efekcie których powstał ganek wraz ze schodami na piętro. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wyjaśnił, że w postępowaniach w których przedmiotem są roboty budowlane prowadzone w długim okresie czasu (w czasie obowiązywania ustawy Prawo budowlane aktualnej oraz poprzednio obowiązującej) istotnym jest jaki finalnie obiekt powstał. Organ odwoławczy podkreślił, iż kwestia na którą powołuje się A. K. - a więc brak zastrzeżeń współwłaścicieli nieruchomości co do wykonywanych przez lata robót nie ma wpływu na niniejsze postępowanie bowiem organy nadzoru budowlanego nie biorą pod uwagę w postępowaniu prowadzonym w sprawie samowoli budowlanej motywów popełnienia samowoli, czy też uzgodnień zawieranych przed laty przez współwłaścicieli nieruchomości. Istotnym jest bowiem, że aktualnie na działce nr [...] znajduje się samowolnie rozbudowana część obiektu - budynku mieszkalnego, której legalizacja wymaga wypełnienia przez inwestora obowiązków o których mowa w art. 48 ust 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy wskazał ponadto w uzasadnieniu, że pozwolenie na budowę jest jedną z najważniejszych decyzji w procesie inwestycyjnym. W sytuacji wybudowania obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia organ nadzoru budowlanego zobligowany treścią art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. obowiązany był wydać decyzję o jego rozbiórce. O konieczności rozbiórki decyduje wprost wskazany przepis prawa, a nie uznanie organu nadzoru budowlanego i to niezależnie od powodów wybudowania obiektu budowlanego. Mające zastosowanie w sprawie przepisy w takich przypadkach nie dopuszczają stosowania jakichkolwiek okoliczności "łagodzących", nawet przy uwzględnieniu oczywistych racji strony. Również brak świadomości prawnej w zakresie przepisów Prawa budowlanego, czy też interes strony nie mogły mieć wpływu na treść dokonanego rozstrzygnięcia. Organ orzekający zwrócił też uwagę, że brzmienie art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane jest jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych przez organ obowiązków właściwy organ obowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1 ww. ustawy. Żaden przepis prawa budowlanego nie przewiduje w takiej sytuacji możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki. W szczególności w postępowaniu tym organy administracji nie mogą odstąpić od nakazu rozbiórki z powołaniem się na zasady współżycia społecznego – np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt Il SA/GI 1316/10. Również kwestia ustalenia "działania w dobrej wierze" pozostaje bez znaczenia dla konieczności zastosowania art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane (wyrok NSA z dnia 16 października 2014r., sygn. akt II OSK 722/13). Odpowiadając na argumentację podniesioną w odwołaniu organ wyjaśnił, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego brak jest podstaw do ponownego prowadzenia postępowania dowodowego. Odnosząc się do kwestii zgody współwłaścicieli na wykonane roboty budowlane, wyjaśnił że na etapie postępowania legalizacyjnego ustawodawca zobowiązuje inwestora do przedłożenia oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Przywoływana przez inwestorów okoliczność braku sprzeciwu współwłaścicieli w trakcie wykonywanych robót nie może zastąpić obowiązków wynikających z art. 48 ustawy Prawo budowlane, które są niezbędne do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Opisane natomiast przez skarżących w piśmie z dnia 27 lipca 2015r. roboty przeprowadzone przez Państwa S. mogą być przedmiotem odrębnego postępowania, niemiej jednak nie mają one wpływu na treść obowiązków wynikających z niniejszego postępowania prowadzonego na podstawie art. 48-49b ustawy - Prawo budowlane. Organ odwoławczy ponownie wskazał, że treść art. 48 ustawy - Prawo budowlane nie daje organowi nadzoru budowlanego możliwości podjęcia decyzji uznaniowej, kierując się okolicznościami dokonanej samowoli budowlanej. Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionowali A. K. i A. K. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy polegające na rozpatrzeniu i dokonaniu przez organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że: a. skarżący nie dopełnili nałożonych obowiązków niezbędnych do legalizacji samowoli budowlanej wskazanych w art. 48 ust. 2 i 3 w zw. z art. 33 ust 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, podczas gdy z okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż wszyscy współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości wyrazili zgodę na dysponowanie nieruchomością w związku z inwestycją, b. prace budowlane związane z wybudowaniem schodów i ganku stanowi jedną inwestycję rozpoczętą w 1993/1994 r. a zakończoną w 2010 r., podczas gdy budowa schodów stanowi odrębną inwestycję niezależną od rozbudowy ganku, a prace w zakresie budowy schodów oraz ganku zostały zakończone przed 1 stycznia 1995 r., c. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a to w zakresie jakie dokładnie prace były wykonywane w po dacie 1 stycznia 1995 r. oraz w jakim stanie znajdowała się inwestycja w dniu 31 grudnia 1994 r., podczas gdy obowiązek w tym zakresie ciążył na organie prowadzącym postępowanie, w efekcie powyższego: 2. naruszenie przepisów prawa materialnego art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez niezastosowanie ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w sytuacji, gdy budowa schodów i ganku zakończona została jeszcze przez poprzedniego właściciela K. L., a późniejsze prace prowadzone względem schodów miały charakter drobnych prac remontowych niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę. Powołując się na tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi A. i A. K. wskazali na nieprawidłowe – ich zdaniem – przyjęcie przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że ganek oraz przyległe do niego schody stanowią samowolę budowlaną trwającą od przełomu roku 1993/1994 do roku 2010. W ocenie skarżących są to dwie różne inwestycje, niezależne od siebie, bowiem budowa schodów została zakończona w 1994 roku, co potwierdza zebrany w sprawie materiał dowodowy, natomiast prace prowadzone przez skarżącego w latach następnych "nie miały charakteru dalszej rozbudowy schodów" tylko poprawę ich wizualnego wyglądu. Skarżący stwierdzili, że "przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do niesłusznych rozstrzygnięć, że budowa schodów została zakończona w okresie późniejszym, bowiem inwestor w międzyczasie położył płytki na całej powierzchni." Powołali się przy tym na poglądy prezentowane w judykaturze administracyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 1997 r., sygn. akt SA/Kr 2187/95, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1094/08), odnoszące się do pojęcia "zakończenie budowy" w ujęciu przepisu art. 103 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. W uznaniu skarżących wskazywanie przez organ odwoławczy, że inwestycja była prowadzona do 2010 r. jest stwierdzeniem niewystarczającym i nieprecyzyjnym i nie daje podstaw do dokonywania jakichkolwiek ustaleń w zakresie zakończenia prac budowlanych oraz tego na czym polegała rozbudowa, przy czym ustalenia w tym zakresie powinny – zdaniem skarżących – zostać poczynione oddzielnie w odniesieniu do schodów i ganku. W uzasadnieniu skargi A. i A. K. odnieśli się również do powołanego w zaskarżonej decyzji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (z dnia 22 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/wr 106/11), uznając, że w istocie potwierdza on ich zapatrywania na istotę przedmiotowej sprawy. Ponadto – w ocenie skarżących – spełnili oni warunek przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przedstawionej w tym zakresie argumentacji skarżący powołali się na stanowiska prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 509/09; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 638/08) i wskazali, że skuteczne złożenie oświadczenia w przedmiocie zgody na dokonanie czynności przekraczających zwykły zarząd nieruchomością może odbywać się w warunkach pozytywnej wiedzy współwłaścicieli o istocie planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Skarżący wskazali jednocześnie, że schody istnieją od 1993/1994 roku, a taki stan utrzymuje się od ponad 20 lat, co dodatkowo świadczy o pozytywnej wiedzy współwłaścicieli, którzy nie mają zastrzeżeń do budowy schodów. W zakończeniu skargi A. i A. K. wyjaśnili, że schody oraz ganek stanowią jedyne wejście do posiadanej przez nich części budynku, a dokonanie rozbiórki powodowałoby, że dostęp do niej byłby możliwy wyłącznie przy pomocy drabiny. Wskazali również, że w przedmiotowym postępowaniu zastosowanie powinna mieć ustawa – Prawo budowlane z 24 października 1974 roku. W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 12 listopada 2015 r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i odwołał się do merytorycznego uzasadnienia zawartego w zaskarżonej decyzji. W uzupełnieniu organ wskazał, że zarzuty zamieszczone w skardze zostały już wyjaśnione w zaskarżonym rozstrzygnięciu, pozostają bez wpływu na jego treść i nie mogą stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. W toku postępowania sądowoadministracyjnego przedłożone zostało do akt sprawy pismo z dnia 11 grudnia 2015 r. uczestników postępowania – W. S., E. Z. i M. S., którzy oświadczyli, że współwłaściciele nieruchomości K. nr [...] nie wyrazili zgody na dysponowanie nieruchomością wspólną w związku z inwestycją. Zaprzeczyli też twierdzeniom skarżących, że w 1993 r., w którym K. L. rozpoczął inwestycję były jakiekolwiek ustalenia pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości, tym bardziej, że współwłaścicielem nie był wówczas K. L. tylko jego brat J. L.. Żaden z nich, tak samo jak A. K. i A. K. nie występowali do współwłaścicieli o udzielenie zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Skarżący wystąpili o wyrażenie takiej zgody dopiero w 2014 roku, kiedy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. prowadził już postępowanie wyjaśniające. Do pisma uczestnicy postępowania załączyli materiał zdjęciowy. Na rozprawie wyznaczonej na dzień 22 marca 2016 r. Sąd postanowił zwrócić się do Sądu Rejonowego w Ś. Wydział I Cywilny o nadesłanie akt sprawy o sygn. [...] zakończonej postanowieniem z dnia [...] r. i w tym celu rozprawę odroczyć na termin wyznaczony z urzędu. W pisemnym oświadczeniu skierowanym do Sądu w dniu 31 marca 2016 r. A. K. podał, że gdyby był w posiadaniu wiedzy, że na przedmiotowej nieruchomości prowadzono prace bez zezwoleń, to nie doszłoby do zakupu udziału w nieruchomości, która wymagała kapitalnego remontu. Wyjaśnił też, że płyta balkonowa i filary wymagały wzmocnienia, które wykonywała firma budowlana K. B., powołując się na akceptację państwa W. i M. S.. Skarżący oświadczył też, że po zniesieniu współwłasności zostali z żoną zobowiązaniu do zapłaty kwoty 3.900 zł na rzecz współwłaścicieli. Ponadto w dniu 3 czerwca 2016 r. doręczone zostało Sądowi pismo skarżących wraz z załączonymi do niego: odpisem postanowienia Sądu Rejonowego w Ś. I Wydział Cywilny z dnia [...] r. (sygn. [...]) w sprawie o ustanowienie służebności gruntowej oraz kopią opinii biegłego sądowego sporządzoną w dniu 29 listopada 2013 r. na zlecenie Sądu Rejonowego w Ś. I Wydział Cywilny w sprawie o wyrażenie zgody na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu (sygn. akt [...]). Na rozprawie wyznaczonej na dzień 21 czerwca 2016 r. skarżący oświadczyli, że popierają skargę w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar t sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sady administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacia wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270), z którego wynika, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Kontrolując zaskarżoną decyzję organu odwoławczego należało mieć na uwadze, że istota postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, sprowadza się do ponownego rozstrzygnięcia sprawy, która była przedmiotem postępowania przed organem pierwszej instancji (art. 15 k.p.a.). W judykaturze podkreśla się, że zasada dwuinstancyjności polega na rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy administracyjnej. Z chwilą wniesienia środka odwoławczego powstaje obowiązek traktowania postępowania przed organem drugiej instancji jako powtórzenie rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy co przed organem pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. Zadaniem organu odwoławczego jest więc przede wszystkim merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, na co również wskazują przyznane mu w art. 138 § 1 k.p.a. kompetencje. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy merytorycznie w jej całokształcie, oznacza, że organ odwoławczy nie może tylko ograniczyć się do kontroli rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego ale zobowiązany jest do objęcia merytorycznym rozstrzygnięciem całokształtu sprawy, w tym wszystkich zarzutów i żądań strony zawartych w odwołaniu i odniesienie się do nich w uzasadnieniu decyzji (por. wyrok NSAz dnia 14 sierpnia 1987r., IV SA/385/87; wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1999 r., IV SA/ 2776/98, LEX nr 47914). Jak stwierdził Sąd Najwyższy chodzi o to "aby przeprowadzono dwukrotne merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony" (uchwała z dnia 1 grudnia 1994 r. III AZP 8/94, OSNAPiUS 1995/7/82). Uwzględniając powyższe wywody Sąd w pierwszej kolejności poddał ocenie czy przy rozstrzyganiu sprawy nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego. Przestrzeganie tych przepisów gwarantuje prawidłowość ustalenia stanu faktycznego sprawy, a tylko stan faktyczny sprawy ustalony w sposób obiektywny i możliwie najbardziej odpowiadający rzeczywistości może stanowić podstawę do ustalenia jaka norma prawa materialnego winna być przyjęta za podstawę rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach stron postępowania. Dla realizacji zasadniczego celu postępowania administracyjnego jakim jest rozstrzygnięcie sprawy, pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie odpowiedniej do istniejącego stanu faktycznego, obowiązującej normy prawa materialnego. Takie wnioski wypływają z zasad ogólnych postępowania administracyjnego zawartych w art. 6 - zasadzie praworządności oraz w art. 7 k.p.a. - zasadzie prawdy obiektywnej. W doktrynie podkreśla się wynikający z tej ostatniej zasady obowiązek organów administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa (W Dawidowicz - "Ogólne postępowanie administracyjne", s.108). Z zasady prawdy obiektywnej wynika też dla organu prowadzącego postępowanie administracyjne, obowiązek określenia z urzędu jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz obowiązek przeprowadzenia tych dowodów z urzędu. W myśl art. 77 k.p.a. organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, tak aby ustalony stan faktyczny zgodny był z rzeczywistością. To czy dana okoliczność została udowodniona, można zaś ocenić jedynie na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Stanowisko organu prowadzącego postępowanie - po przeprowadzaniu koniecznych czynności procesowych - winno zaś znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, stosownie do art. 107 k.p.a. Przytoczone zasady ogólne postępowania administracyjnego, w sposób bezwzględny wiążą organy w procesie podejmowania decyzji administracyjnej i obligują do rozpoznania sprawy zgodnie z dyrektywami proceduralnymi zawartymi w kodeksie postępowania administracyjnego. Odniesienie przedstawionych wyżej uwag do rozpoznawanej sprawy prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz utrzymana nią w mocy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. podjęte zostały bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, z pominięciem okoliczności istotnych które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym naruszone zostały wskazane wyżej dyrektywy procesowe wynikające z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie zasadnicze znaczenie miało dokonanie oceny i rozstrzygnięcie tego czy organy nadzoru budowlanego właściwe instancyjnie w sposób zgodny z prawem nakazały A. i A. K. rozbiórkę samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego usytuowanego w K. nr [...] na terenie działki nr [...] o ganek i schody zewnętrzne. Z dokonanych w toku postępowania jurysdykcyjnego prowadzonego w tej sprawie ustaleń faktycznych, których prawidłowości Sąd nie kwestionuje, wynika, że adresaci nakazu orzeczonego zaskarżoną decyzję nabyli w dniu [...]r. od K. L. udział wynoszący 7/30 w nieruchomości położonej w K. nr [...], składającej się w dacie nabycia udziałów z działki nr [...], stanowiącej użytki rolne zabudowane. W budynku posadowionym na tej działce A. i A. K. korzystają z pomieszczeń znajdujących się na parterze i pierwszym piętrze, do których dostęp zapewniony jest przez schody zewnętrzne. Ponadto czynności wyjaśniające podjęte w sprawie, w tym przede wszystkim zeznania świadków, wykazały – co prawidło uwzględniły w ustaleniach faktycznych organy orzekające, że schody zewnętrzne wraz z płytą balkonową i filarami podtrzymującymi płytę i konstrukcję schodów wykonał zbywca nieruchomości K. L., wskazujący w postępowaniu, że zrealizował te roboty w 1994 roku. Pozostali świadkowie, z których zeznań korzystały organy właściwe instancyjnie (J. L., A. L., W. S., M. S.) potwierdzili rozpoczęcie realizowania przedmiotowych robót budowlanych tj. wykonania schodów zewnętrznych z płytą balkonową oraz ganku przez K. L. w 1993 roku, różnie określając datę końcową ich realizacji (1994 lub 1995 rok). Z zeznań wszystkich świadków oraz oświadczenia A. K. wynika również jednoznacznie, że po roku 2003 skarżący wykonał roboty budowlane polegające na wykonaniu balustrady schodów, wyłożeniu kafelkami płyty balkonowej, wymurowaniu trzech ścian ganku czyli wypełnieniu przestrzeni pomiędzy filarami wspierającymi płytę balkonową, wybudowanymi przez K. L. w latach 1993-1994 lub 1993-1995 oraz osadzeniu okna i drzwi w ganku. Świadek M.S. oświadczył, że skarżący wymurowali ściany ganku od wysokości 75 cm do płyty balkonowej. Okolicznością nie budzącą wątpliwości, przyznaną przez inwestorów jest realizowanie robót na obu etapach w sposób samowolny. Zarówno bowiem K. L., jaki i A. K. oświadczył, że przystępując do wykonywania robót budowlanych w opisanym powyżej zakresie nie dysponował pozwoleniem na budowę, ani nie dokonał wcześniej zgłoszenia zamiaru ich realizowania. Natomiast Sąd Rejonowy w Ś. – I Wydział Cywilny w sprawie z wniosku A. K. i A. K. przy udziale W. S., M. S. i E. Z. o ustanowienie służebności gruntowej (sygn. akt [...]) ustalił – jak wynika w z treści postanowienia, że : "Pierwotnie do budynku mieszkalnego położonego w K. [...] prowadziło jedno wejście (obecnie jest to wejście do lokalu mieszkalnego zajmowanego przez uczestników postępowania). Z korytarza mieszczącego się za tym wejściem ..., po prawej stronie istniało przejście do części budynku zajmowanego przez K. L., a obecnie przez wnioskodawców ... . Przejście to zamurował K. L. w 1992-1993 roku, celem całkowitego oddzielenia zajmowanego przez siebie lokalu od pozostałej części budynku zajmowanego już wówczas przez rodzinę S.. K. L. wybudował także zewnętrzne schody na pierwsze piętro i oddzielił trwale zajmowane pomieszczenia". Postanowienie zostało wydane [...] r., zatem po zakończeniu administracyjnego postępowania orzekającego. Organy nadzoru budowlanego właściwe instancyjnie w tej sprawie – uwzględniając przeprowadzone w niej czynności wyjaśniające – zakwalifikowały zrealizowane przez inwestorów roboty budowlane jako rozbudowę budynku mieszkalnego o ganek i schody zewnętrzne, stwierdzając jednocześnie wykonanie ich przez kolejnych inwestorów na obu etapach w warunkach samowoli budowlanej. Konsekwencją tego stwierdzenia oraz ustalenia, że samowolnie wybudowano część obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 i pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, wcześniej powoływanej, było zainicjowanie przez powiatowy organ nadzoru budowlanego tzw. procedury legalizacyjnej, uregulowanej w przepisie art. 48 – 49 wskazanej ustawy. Jednocześnie organy uznały, że w odniesieniu do przedmiotowych robót nie ma zastosowania przepis art. 103 ust. 2 powoływanej ustawy – Prawo budowlane, bowiem roboty budowlane objęte samowolnym działaniem prowadzone były od przełomu roku 1993/1994 do roku 2010, zatem nie można przyjąć, że budowa obiektu została zakończona przed 1 stycznia 1995 roku, a taka okoliczność została uwzględniona przez ustawodawcę we wskazywanym przepisie intertemporalnym, jako wyłączające możliwość zastosowania wobec samowolnego inwestora i zrealizowanego obiektu dyspozycji przepisu art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, obowiązującej od dnia 1 stycznia 1995 r. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Sąd nie kwestionuje zasadności uznania przez organy orzekające w sprawie, że efektem robót zrealizowanych przez K. L. w latach 1993-1994 lub 1993-1995 oraz A. K. po 2003 roku była rozbudowa budynku mieszkalnego usytuowanego w K. nr [...]. Ustawa – Prawo budowlane, która obowiązuje od dnia 1 stycznia 1995 roku nie zawiera definicji pojęcia rozbudowa, mimo wskazania, że jest to jedna z form budowy w rozumieniu tej ustawy, pojęciowo wyjaśnionej w przepisie art. 3 pkt 6 omawianej regulacji. Potocznemu rozumieniu tego pojęcia odpowiada słownikowy sposób interpretowania go, zgodnie z którym rozbudowa to powiększenie budowli lub obszaru już zabudowanego (słownik języka polskiego, PWN, Warszawa 2011). Za prawidłowe również Sąd uznaje stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dotyczące niemożliwości uwzględnienia w postępowaniu legalizacyjnym motywów popełnionej samowoli budowlanej, czy też uzgodnień zawieranych pomiędzy poprzednimi współwłaścicielami nieruchomości. W uznaniu Sądu natomiast nie można w sposób bezwzględny do każdego przypadku samowoli budowlanej odnosić poglądu prezentowanego w judykaturze administracyjnej i przyjętego w rozpoznawanej sprawie przez organy orzekające, zgodnie z którym w przypadku, gdy obiekt lub jego część były wykonywane w warunkach samowoli budowlanej przed 1 stycznia 1995 roku, a następnie po tej dacie na tym obiekcie lub jego części realizowano – również samowolnie – inne roboty budowlane, bez zalegalizowania poprzednich, to do takiego obiektu lub jego części w prowadzonej procedurze legalizacyjnej mają zastosowanie przepisy obowiązujące w dniu orzekania; istotny jest bowiem faktyczny rezultat (efekt) całościowo traktowanych robót. Zdaniem Sądu nie do każdego stanu faktycznego można wprost ten pogląd zastosować. Należy zwrócić uwagę, że materialnoprawną podstawę orzekania przez organy nadzoru budowlanego w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. W jej rozdziale 11 (art. 103-107) zamieszczone zostały przepisy przejściowe i końcowe. Zgodnie z treścią art. 103 ust. 2 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym od dnia 14 sierpnia 1996 r. nadanym ustawą z dnia 5 lipca 1996 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 100, poz. 465): "Przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęto postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe." Istotne też jest, że przywołana treść przepisu art. 103 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, aktualnie obowiązujące jest konsekwencją orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 1996 r. (sygn. akt K 9/95), który uznał, że art. 103 ust. 1 i 2 w związku z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414) w części, w której nakazują właściwemu organowi wydanie decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego, będącego w budowie rozpoczętej i niezakończonej przed dniem 1 stycznia 1995 r., prowadzonej bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, gdy obiekt ten znajduje się na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę tego rodzaju, ani też nie spowoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia – są niezgodne z art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym, naruszają bowiem wynikającą z zasady państwa prawnego zasadą zaufania obywateli do obowiązującego prawa, ujmowaną w związku z zasadami stosunkowości oraz sprawiedliwości społecznej. W uzasadnieniu orzeczenia Trybunał Konstytucyjny stwierdził również, że naruszenie jest tym bardziej oczywiste, że nakaz przymusowej rozbiórki nabiera charakteru represji na uchybienie formalne, jakim była budowa rozpoczęta i ewentualnie kontynuowana bez wymaganego pozwolenia. Trybunał Konstytucyjny wskazał ponadto m.in., że konsekwencje samowoli budowlanej ponoszone na podstawie ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. są znacznie bardziej dotkliwe dla inwestorów – sprawców tej samowoli, aniżeli – konsekwencje ponoszone na podstawie przepisów uprzednio obowiązujących (t.j. ustawy z dnia 24 października 1974 r.). Państwo prawne – jak orzekł Trybunał – opiera się na założeniu racjonalności prawodawcy, a warunkiem koniecznym realizacji tego założenia jest przestrzeganie proporcjonalności w procesie stanowienia prawa. W obowiązujących warunkach prawnych w zakresie ograniczonym treścią art. 103 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane przy uwzględnieniu jego genezy, istotne jest sprecyzowanie pojęcia "zakończenie budowy", którym ten przepis się posługuje. Sąd w składzie orzekającym w sprawie aprobuje kierunek wykładni, przyjęty w większości rozstrzygnięć sądowych i podziela bezwzględnie stanowisko w nich prezentowane, zgodnie z którym za zakończenie budowy należy uznać stan, w którym przynajmniej w części będzie możliwe przystąpienie do użytkowania danego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (wyrok NSA z dnia 7 maja 1997 r., sygn. akt SA/Rz 583/95, nie publ.; wyrok NSA z dnia 24 lutego 1997 r., sygn. akt IV SA 990/95, nie publ.). W innym sformułowaniu stosowanym w judykaturze administracyjnej stwierdzono, że: "Za zakończenie budowy może być uznane doprowadzenie budowy do stanu, w którym – przynajmniej w części – będzie możliwe przystąpienie do użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem. Uznaniu budowy za zakończoną nie przeszkadza częściowy brak wykonania robót wykończeniowych, wyposażeniowych lub innych o podobnym charakterze, które mogą być wykonywane w użytkowanym obiekcie budowlanym" (wyrok NSA z dnia 20 marca 1997 r., sygn. akt SA/Ka 2178/95; wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 1997 r., sygn. akt II SA/Kr 998/96, nie publ.). Taki sposób interpretowania pojęcia "zakończenie budowy" został również zaakceptowany w literaturze przedmiotu (np. L. Bar, E. Radziszewski; Nowy Kodeks budowlany – Komentarz, Warszawa 1995). Zważyć zatem należy, że rozbudowa rozumiana w sposób wcześniej już w uzasadnieniu wyjaśniony jako powiększenie budowli lub obszaru już zabudowanego została zrealizowana w przedmiotowej sprawie w rezultacie robót wykonywanych przez K. L. w okresie, który nie został przez organy orzekające w sprawie w sposób jednoznaczny ustalony, bowiem organy właściwe wyeliminowały możliwość orzekania w sprawie przy zastosowaniu przepisu art. 103 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. Efektem robót zrealizowanych przez K. L. było powiększenie obszaru zabudowanego domem mieszkalnym zlokalizowanym w K. nr [...] poprzez wykonanie schodów zewnętrznych wraz z płytą balkonową oraz filarami, stanowiącymi obecnie dach i krawędzie ganku. W ten sposób została zatem wytyczona powierzchnia, o którą został powiększony obszar zabudowy, czyli uzyskany efekt w postaci rozbudowy. Schody zewnętrzne w takiej formie mogły być użytkowane zgodnie z ich przeznaczeniem i zapewne były, umożliwiając w sposób wyłączny dostęp do pomieszczeń usytuowanych na piętrze budynku mieszkalnego. W ocenie Sądu – uwzględniającego dotychczas zebrany w sprawie materiał – roboty budowlane wykonane przez skarżących po nabyciu w dniu 2 grudnia 2003 roku udziałów we współwłasności miały miejsce w rozbudowanym już budynku. W ponownie prowadzonym postępowaniu konieczne jest zatem ustalenie daty zakończenia robót budowlanych, które wykonywał K. L. oraz ich zakresu, a także rodzaju prac realizowanych przez A. K. i A. K.. (Z zeznań świadka M. S. wynika, że skarżący wymurowali ściany ganku od wysokości 75 cm.). Właściwy organ powinien także rozważyć, czy roboty budowlane –zrealizowane przez skarżących w zakresie ustalonym w toku ponownie prowadzonego postępowania – podlegały obowiązkowi zgłoszenia zamiaru ich wykonania, czy wymagały dla swojej legalności uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto w zależności od ustalenia daty zakończenia rozbudowy przedmiotowego budynku przez K. L. należy zwrócić uwagę, że w postępowaniu legalizującym samowolę budowlaną na podstawie ustawy – Prawo budowlane z 1974 roku zbędne jest wykazywanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, albowiem przepis art. 42 ust. 3 tej ustawy takiego obowiązku nie przewidywał (np. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 1997 r., sygn. akt IV SA 1446/95, nie publ.). Wobec przedstawionych wcześniej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 powołanej powyżej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi.