II SA/Wr 774/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant: referent Kinga Bilska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 marca 2020 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z/s w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] października 2019 r. [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] (strona skarżąca, skarżąca, spółka) reprezentowana przez pełnomocnika wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] Dyrektor Wydziału Środowiska i Gospodarowania Odpadami wydał decyzję z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], zawierającą następujące rozstrzygnięcie: I. Cofnąć bez odszkodowania zezwolenie na zbieranie odpadów na terenie działki nr [...] obręb geodezyjny [...] przy ul. [...] w [...] udzielone decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...], zmienioną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...], wydaną dla [...] Spółka z o. o. z siedzibą ul. [...] [...], [...] NIP: [...]. II. Określić termin wykonania decyzji do [...] sierpnia 2019 r. III. Cofnięcie zezwolenia na zbieranie odpadów na terenie działki nr [...] obręb geodezyjny [...] przy ul. [...] w [...] powoduje zakończenie działalności objętej tym zezwoleniem. IV. Zobowiązać [...] Spółka z o. o. z siedzibą ul. [...] NIP: [...] do usunięcia odpadów i negatywnych skutków w środowisku lub szkód w środowisku, w rozumieniu ustawy z dnia [...] kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, w ramach prowadzonej działalności objętej tym zezwoleniem, na własny koszt, w terminie wskazanym w pkt II niniejszej decyzji. V. Nadać niniejszej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Organ wskazał, że Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2015 roku, znak: [...], zmienioną decyzją z dnia [...] lipca 2016 roku, znak: [...], udzielił na wniosek [...] Spółka z o. o. z siedzibą ul. [...] NIP: [...]- zezwolenia na zbieranie odpadów na terenie działki nr [...] obręb geodezyjny [...] przy ul. [...] w [...]. Miejscem zbierania odpadów określonym w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2015 roku, znak: [...] z jej zmianą z dnia [...] lipca 2016 roku, znak: [...] jest teren działki nr [...] obręb geodezyjny [...] [...] przy ul. [...] w [...] - plac o łącznej powierzchni [...] ha, z utwardzoną nawierzchnią, ogrodzony, z oznakowanymi sektorami magazynowania poszczególnych rodzajów odpadów, z wybetonowaną drogą dojazdową. Działka stanowi własność inwestora. Teren, na którym prowadzona jest działalność nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z zapisami decyzji zbieranie i tymczasowe magazynowanie odpadów winno być prowadzone w sposób selektywny, w specjalistycznych, oznakowanych pojemnikach lub kontenerach, zapewniających bezpieczeństwo prac ładunkowych i przewozu, wykonanych z materiału odpornego na działanie składników umieszczanego w nich odpadu i posiadających szczelne zamknięcie zabezpieczające przed przypadkowym rozproszeniem w trakcie transportu, czynności załadunkowych i rozładunkowych. Określono sposób magazynowania odpadów innych niż niebezpieczne, które należy magazynować w sposób selektywny, w wydzielonych miejscach, na utwardzonym podłożu na terenie placu magazynowego w specjalnie do tego celu przeznaczonych, oznakowanych kontenerach lub pojemnikach oraz luzem w wyznaczonych, oznakowanych boksach. Pojemniki przeznaczone do zbierania odpadów opakowaniowych powinny zabezpieczyć i ochronić zebrane odpady opakowaniowe przed negatywnym wpływem warunków atmosferycznych, powinny być ustawione na utwardzonej powierzchni umożliwiającej ich załadunek i rozładunek, w przypadku zbierania odpadów opakowaniowych do pojemników o jednostkowej pojemności większej niż 7 m3 dopuszczono stosowanie pojemników otwartych. Wskazano, że miejsca magazynowania odpadów należy utrzymywać w należytej czystości i porządku. Ponadto odpady należy sortować i segregować, umieszczając w specjalnie do tego celu przeznaczonych, oznakowanych pojemnikach, kontenerach, beczkach, workach z tworzywa sztucznego typu "big - bag", luzem w oznakowanych miejscach na utwardzonym podłożu lub oznakowanych boksach, odpady należy poddawać segregacji polegającej na przeglądaniu pojemników z odpadami w celu wyeliminowania błędnie umieszczonych odpadów. Odpady o właściwościach pylących, w tym materiały sypkie należy transportować i przechowywać na terenie zakładu w sposób uniemożliwiający ich pylenie, np. pod przykryciem plandekami. Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak: [...], Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska we [...] Delegatura w [...] poinformował Prezydenta Miasta [...] o ustaleniach kontroli przeprowadzonej w dniach [...].03.2017 r. - [...].04.2017 r. w firmie [...] Sp. z o. o. w [...], w zakresie prowadzonej działalności polegającej na zbieraniu i przetwarzaniu odpadów. Następnie pismem z dnia [...] maja 2017 r. znak: [...], na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. Z 2019 r., poz. 701) dalej jako "u.o.", Prezydent Miasta [...] wezwał firmę [...] Sp. z o, o. do niezwłocznego zaniechania naruszeń m.in: - decyzji Prezydenta Miasta [...] ([...]) z dnia [...] grudnia 2015 r. zezwalającej na zbieranie odpadów, w zakresie nieprawidłowości dotyczących miejsca i sposobu magazynowania zebranych odpadów o kodach 15 01 02, 17 01 01, 17 01 07, 17 09 04, - warunków określonych w ust. I.7 pkt 2 zezwolenia na zbieranie, w związku z nieprawidłowym magazynowaniem odpadów o kodach 15 01 02, 17 09 04, 19 12 12, 20 03 07 luzem bezpośrednio na gruncie bez zabezpieczenia gleby przed zanieczyszczeniem, - warunków określonych w ust. I.5 zezwolenia na zbieranie odpadów, w zakresie magazynowania odpadów o właściwościach palnych bez uwzględnienia zagrożenia pożarowego jakie mogą powodować te odpady oraz brakiem instalacji przeciwpożarowej i odpowiednich środków gaśniczych w zakładzie. Na podstawie art. 47 ust. 1 u.o. organ wyznaczył termin usunięcia wskazanych naruszeń zezwolenia na zbieranie odpadów do dnia [...] czerwca 2017 r., pod rygorem jego cofnięcia w drodze decyzji, bez odszkodowania. Po przeprowadzonych w dniu [...] sierpnia 2017 r. oględzinach miejsca prowadzenia działalności polegającej na zbieraniu i przetwarzaniu odpadów, organ stwierdził, że pomimo wezwania spółka gospodaruje odpadami niezgodnie z wydanym zezwoleniem na zbieranie odpadów. Kolejne oględziny miejsca prowadzenia działalności zostały przeprowadzone w dniu [...] czerwca 2018 r., organ stwierdził, że pomimo wezwania [...] Spółka z o. o. nadal gospodaruje odpadami niezgodnie z wydanym zezwoleniem na zbieranie odpadów, zwracając m.in. szczególną uwagę na magazynowanie odpadów o właściwościach palnych na pryzmie, bezpośrednio na gruncie bez uwzględnienia zagrożenia pożarowego. Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. organ został powiadomiony przez Komendę Wojewódzką Policji we [...] Wydział Dochodzeniowo Śledczy o prowadzonym postępowaniu pod nadzorem Prokuratury Rejonowej w [...] wobec [...] Spółki z o. o. w trybie art. 182 § 1 Kodeksu karnego i innych oraz wezwany do przekazania dokumentacji w sprawie w celu uzupełnienia materiału dowodowego. W toku dalszego postępowania organ pismem z dnia [...] marca 2019 r. zawiadomił firmę [...]., na podstawie art. 79 § 1 k.p.a. w związku z art. 47 ust. 1 i 2 u.o. o oględzinach miejsca prowadzenia działalności polegającej na zbieraniu odpadów, wyznaczając je na dzień [...] kwietnia 2019 r. Kontrola została przeprowadzona na terenie w obecności pracownika firmy. Podczas kontroli stwierdzono, że na terenie prowadzonej działalności - działka nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...] - zaprzestano całkowicie prowadzenia selektywnej zbiórki odpadów zgodnie z zapisami decyzji Prezydenta Miasta znak: [...] (później zmienionej) - zezwalającej na zbieranie odpadów, a sposób magazynowania odpadów stwarza bezpośrednie zagrożenie pożarowe. Wskazano, że w centralnej części placu magazynowego znajduje się pryzma odpadów pozostałych po pożarze z 2017 r. przemieszana z innymi odpadami, które stanowią m.in: tekstylia - kod 19 12 08, opakowania z tworzyw sztucznych - kod 15 01 02, gruz - kody: 17 01 02, 17 01 07, 17 09 04 (nie wybrane z pryzmy), metale żelazne i nieżelazne - kody 19 12 02, 19 12 03 (nie wybrane z pryzmy), papier i tektura - kod 20 01 01, gabaryty - kod 20 03 07 - na wierzchu pryzmy. Zgodnie z informacją uzyskaną od pracownika reprezentującego firmę podczas przeprowadzonej kontroli, na teren nadal przyjmowane są odpady. Pracownik oświadczył, że spółka nie otrzymała decyzji o warunkach zabudowy, w związku z czym nie dostosowała terenu prowadzenia działalności do wymogów decyzji środowiskowej. Ponadto podczas kontroli stwierdzono, że teren działalności spółki nie jest objęty monitoringiem wizyjnym zgodnie wymogami art. 25 ust. 6a - 6e u.o. Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak: [...] organ przekazał protokół kontroli wraz z ustaleniami i dokumentacją zdjęciową do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...], w celu podjęcia działań. Kolejno pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak: [...] organ poinformował Prokuratora Prokuratury Rejonowej del do Prokuratury Okręgowej w [...] II Wydział do Spraw Przestępczości Gospodarczej - prowadzącego postępowanie sygn. akt [...] w związku z zanieczyszczeniem substancją trującą powietrza, wód gruntowych i gleby w wyniku spalania odpadów na terenie przedsiębiorstwa [...] Sp. z o. o. w [...] przy ul. [...] w ilościach, które mogły zagrozić życiu lub zdrowiu człowieka - o ustaleniach kontroli przeprowadzonej przez organ oraz przekazał dokumentację zdjęciową. W dniu [...] maja 2019 r. Prezydent Miasta zawiadomił, na podstawie art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej: "k.p.a.", stronę postępowania o zakończeniu postępowania administracyjnego i możliwości składania uwag i wniosków w terminie 7 dni od otrzymania niniejszego zawiadomienia. Spółka zapoznała się z dokumentacją sprawy i nie wniosła żadnych uwag i wniosków. Pismem z dnia [...] lipca 2019 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej delegowany do Prokuratury Okręgowej w [...] przekazał do organu informacje dotyczące przedstawienia zarzutów z uwagi na zagrożenia dla środowiska, życia i zdrowia ludzi związanego z prowadzeniem działalności przez [...] oraz opinię uzupełniającą biegłego sądowego z zakresu ochrony środowiska. Opinia potwierdza wcześniejsze ustalenia biegłego sądowego z zakresu ochrony środowiska oraz wskazuje jednoznacznie, że na teren działalności nadal są przyjmowane odpady. Skalsyfikowane przez biegłego odpady stanowią tzw. odpady "problemowe", tj. ich unieszkodliwienie opiera się jedynie na metodach termicznego unieszkodliwienia (ze względu na charakter niebezpieczny), należy rozpatrzyć możliwości techniczne separacji odpadów po pożarze z innymi odpadami. Te jednak systematycznie są mieszane. Należy zatem bezwzględnie zaprzestać mieszania odpadów a odpady niebezpieczne poddać unieszkodliwieniu. W związku z tym Prezydent Miasta [...], kierując się kryterium określonym w art. 47 ust. 2 u.o., biorąc pod uwagę działanie Spółki niezgodnie z wydanym zezwoleniem, naruszanie wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, podjął decyzję o cofnięciu bez odszkodowania zezwolenia na zbieranie odpadów udzielonego decyzją z dnia [...] grudnia 2015 roku znak: [...] oraz jej zmianą - decyzja znak: [...] z dnia [...] lipca 2016 roku, wyznaczając termin wykonania niniejszej decyzji do [...] sierpnia 2019 roku. Wskazał, że cofnięcie decyzji powoduje zakończenie działalności objętej tym zezwoleniem. Mając na uwadze potrzebę bezpiecznego dla środowiska zakończenia działalności zbierania odpadów oraz wyjątkowo ważny interes społeczny, zachodzi konieczność natychmiastowego zakończenia działalności w zakresie zbierania odpadów. W interesie społecznym leży jak najszybsze wyeliminowanie zagrożenia sanitarnego dla zdrowia ludzi, spowodowanego nagromadzeniem znacznej ilości odpadów na tym terenie, również zagrożenia pożarowego oraz zagrożenia dla środowiska. W związku z tym nadano decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, zgodnie z art 47 ust. 4 u.o. Jednocześnie działając w trybie art. 47 ust. 5 u.o. organ zobowiązał [...] do usunięcia odpadów i skutków prowadzonej działalności w zakresie zbierania odpadów, objętej tym zezwoleniem, na własny koszt. Dnia [...] lipca 2019 r. spółka [...] złożyła odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] i zarzucił organowi pierwszej instancji: 1) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 47 ust. 2 u.o. i nieuzasadnione przyjęcie, że w sprawie wystąpiły przesłanki do cofnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów 2) naruszenie art. 7 oraz art. 77 k.p.a. przez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodnego, a przez to zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co skutkowało cofnięciem zezwolenia; 3) naruszenie art. 78 § 1 k.p.a., przez nieuprawnione nieuwzględnienie wniosków dowodowych zgłaszanych przez stronę; 4) naruszenie art. 80 k.p.a., przez niewłaściwe dokonanie oceny, czy dane okoliczności, wskazane w skarżonym akcie, zostały udowodnione; 5) art. 107 k.p.a. przez niewłaściwe uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania ewentualnie o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] września 2019 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania spółki [...] od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w pkt III i IV i w tym zakresie o umorzeniu postepowania w sprawie, a pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W obszernym uzasadnieniu decyzji kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy w sposób bardzo precyzyjny. Opisane zostały dokładnie czynności organu pierwszej instancji. Ponadto organ dużo uwagi odwołaniu, wskazując nie tylko na zarzuty, ale również argumentacje spółki. Odnosząc się do zarzutu spółki, iż organ I instancji nie uwzględnił badań wykonanych przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska we [...], Kolegium wyjaśniło, że wskazane przez spółkę badania zostały wykonane w okresie od [...] marca 2017 r. do [...] kwietnia 2017 r. (w tym czasie została przeprowadzona kontrola przez WIOŚ). SKO wskazało, że pobranie przez biegłego dr inż. M. C., na potrzeby sporządzonej opinii, próbek do badań odbyło się w dniu [...] lipca 2018 r. Zatem badania sporządzone przez biegłego na potrzeby Prokuratury Okręgowej w [...] przedstawiają bardziej aktualny stan środowiska. Kolegium zauważa, że spółka nie kwestionuje, iż faktycznie teren działki nr [...], na którym prowadzona jest działalność z zakresu zbierania odpadów, jest nieutwardzony, co było głównym powodem cofnięcia przedmiotowego zezwolenia. W swoich wyjaśnieniach, a także w odwołaniu spółka wskazuje, że doprowadzi teren działki do wymogów wynikających z zezwolenia na zbieranie odpadów, po uzyskaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy, na podstawie której będzie mogła uzyskać kolejne zezwolenia (pozwolenia na budowę) związane z utwardzeniem placu i posadowieniem boksów magazynowych. Zdaniem spółki na obecnym etapie nie jest to możliwe ze względu na fakt, iż Prezydent Miasta [...] odmawia ustalenia warunków zabudowy dla tego zamierzenia inwestycyjnego, co w konsekwencji powoduje, iż nie jest możliwe dostosowanie terenu działki nr [...] do wymogów decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów. Organ przy tym wskazał, że na spółce jeszcze przed rozpoczęciem działalności związanej ze zbieraniem odpadów, ciążył obowiązek dostosowania placu magazynowego do wymogów posiadanego zezwolenia, czego spółka nie uczyniła. Potwierdza to chociażby fakt stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie magazynowania odpadów na nieutwardzonym placu magazynowym przez pracowników WIOŚ podczas kontroli w dniach [...] marca - [...] kwietnia 2017 r., które stanowiły podstawę do wszczęcia w niniejszej sprawie postępowania. Samorządowe kolegium odwoławcze wyjaśniło, że spółka która profesjonalnie zajmuje się odpadami, winna mieć podstawową wiedzę jakie zezwolenia powinna uzyskać przed rozpoczęciem działalności z tego zakresu, w tym także z zakresu prawa budowlanego związane ze zmianą dotychczasowego zagospodarowania terenu. Tym samym nie może czynić zarzutu organowi administracji, iż wyznaczył zbyt krótki termin na wykonanie utwardzenia terenu działki, gdyż czynność tą należało wykonać jeszcze przed rozpoczęciem działalności związanej ze zbieraniem odpadów. Na taką ocenę nie mają też wpływu obecne problemy spółki z uzyskaniem stosownej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, która umożliwiałaby spółce m. in. utwardzenie terenu. Kolegium w odniesieniu do wniosku o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności stwierdziło, że treść uzasadnienia tego wniosku wskazuje, iż spółka w zasadzie kwestionuje zasadność nadania przez organ I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności. Stanowisko strony właściwie sprowadza się do wykazania, że w sprawie brak było podstaw do nadania tej klauzuli, gdyż działalność [...] w żaden sposób nie zagraża środowisku, zdrowiu i życiu ludzi o czym świadczą chociażby wyniki pobranych próbek gleby, gdzie nie stwierdzono żadnego skarżenia. Z takim stanowiskiem organ się nie zgadza. W ocenie Kolegium organ I instancji zasadnie zastosował art. 47 ust. 4 u.o. Zgodnie z tym przepisem decyzji, o której mowa w ust. 2, właściwy organ może nadać rygor natychmiastowej wykonalności, uwzględniając potrzebę bezpiecznego dla środowiska zakończenia działalności. Podkreślił, że działalność polegająca na zbieraniu odpadów jest działalnością ściśle reglamentowaną przepisami prawa, z uwagi na stwarzanie przez nią zagrożenia dla środowiska i ludzi. Stosując przepisy ustawy o odpadach należy uwzględniać dyrektywy zawarte w art. 1, art. 16, art. 23 i art. 25 u. o., tj. ochronę życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, jak również nakaz zbierania odpadów w sposób selektywny. W niniejszej sprawie magazynowanie odpadów, niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne, w ramach zezwolenia na zbieranie odpadów, miało się odbywać w sposób selektywny na utwardzonym placu magazynowym, a spółka nie dokonała utwardzenia placu magazynowego i gromadziła odpady bezpośrednio na gruncie, to ze względu na zagrożenie dla środowiska i ludzi wynikające z niezgodnego z wydanym zezwoleniem magazynowaniem odpadów organ I instancji zasadnie nadał kwestionowanej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Organ stwierdził, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że spółka nie wywiązała się z nałożonych na nią obowiązków. Bezsporne jest, że [...] Sp. z o.o. w ramach wydanego zezwolenia na zbieranie odpadów magazynowała odpady na nieutwardzonym placu magazynowym, czego spółka nie kwestionuje. Ponadto swoim działaniem spółka naruszała wymagania dotyczące ochrony przeciwpożarowej. W ocenie kolegium zebrany w sprawie materiał dowodowy jest kompletny i dawał podstawy do podjęcia wydanego rozstrzygnięcia. Za niezasadny organ uznał zarzut naruszenia art. 7, art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Nadto uzasadnienie decyzji organu I instancji spełnia wymogi art. 107 k.p.a., gdyż organ przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy oraz wskazał na motywy, które potwierdzały zasadność cofnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów. Końcowo organ stwierdził, że treść rozstrzygnięcia organu I instancji, tj. pkt III i pkt IV, wskazuje, że organ przywołał przepisy ustawy o odpadach, które regulują kwestie związane z zachowaniem się podmiotu, któremu zostało cofnięte zezwolenie na zbieranie odpadów, a które to przepisy winny się znaleźć, jako instruktarzowe, w uzasadnieniu orzeczenia. Natomiast umieszczenie tych regulacji w rozstrzygnięciu decyzji, tak jak to uczynił organ I instancji, świadczy o wydaniu w tym zakresie decyzji bez podstawy prawnej. Uwzględniając powyższe należało uchylić pkt III i pkt IV zaskarżonej decyzji i w tym zakresie umorzyć postępowanie organu I instancji. Z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2019 r., nie zgodziła się [...] Sp. z o. o w siedzibą w [...]. W skardze z dnia [...] października 2019 r. zarzucił zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie przez organ, w toku prowadzonego postępowania, zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 8 k.p.a., art. 7 k.p.a. oraz art. 6 k.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia wnioskowanych przez skarżącą dowodów oraz braku zbadania okoliczności podnoszonych przez skarżącą, a związanych z faktem nabycia przez spółkę zorganizowanej części przedsiębiorstwa zabezpieczonego decyzjami administracyjnymi i postępowaniami kontrolnymi dającymi w ocenie skarżącej podstawę do domniemania, że prowadzone przez skarżącą działania gospodarcze są w pełni uzasadnione, szczególnie w kontekście podjętych starań reorganizacyjnych po kontroli Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska we [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., [...] oraz wezwaniu Prezydenta Miasta [...] do zaniechania naruszeń z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...], skarżąca spółka pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. wystąpiła do Prezydenta Miasta [...] wyjaśniając zakres podejmowanych działań naprawczych i przedstawiając harmonogram zamierzonych działań, Spółka zleciła specjalistycznej firmie przygotowanie planu zagospodarowania terenu objętego zgodą na magazynowanie odpadów zgodnie z sugestiami organu, oraz zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] o wydanie decyzji, tym samym organ, który zatwierdził dla poprzedniego przedsiębiorcy możliwość prowadzenia działalności gospodarzącej o takim samym charakterze jak działalność skarżącej w momencie, w którym Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w 2017 r. wykazał, że teren prowadzenia działalności jest niewłaściwie przygotowany nie wydając wnioskowanej decyzji o warunkach zabudowy odebrał skarżącej możliwość naprawienia (usunięcia naruszeń), na które de facto sam wcześniej pozwolił; 2) naruszenie w toku postępowania prowadzonego przez organ art. 80, art. 81a § 1 k.p.a., poprzez zbyt swobodną interpretację przepisu naruszającą ograniczenie swobody interpretacyjnej organu wynikające z dyspozycji: "organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona". Organ administracyjny dopuścił się uchybienia przepisom prawa w ustaleniu stanu faktycznego w oparciu o dowód uwzględniający jedynie interes jednej strony postępowania, bez rozpatrzenia innych istotnych informacji potwierdzonych dowodami pozostającymi w dyspozycji organu, a mianowicie dowodami potwierdzającymi zaniechania ze strony samego organu Prezydenta Miasta [...], który poprzedniemu przedsiębiorcy, "[...]." D.P. Usługi [...], pozwolił na prowadzenie działalności na terenie działki [...], obręb [...], w stanie przygotowania jaki jest dotychczas, a następnie przeniósł decyzję zezwalającą na zbieranie odpadów na skarżącą spółkę nie nakładając na nią obowiązku podjęcia działań dodatkowych, po czym, gdy organ ochrony środowiska zwrócił uwagę na występujące nieprawidłowości Prezydent Miasta [...] nie wydał decyzji o warunkach zabudowy, która pozwoliłaby skarżącej na usunięcie naruszeń i spowodowałaby bezzasadność niniejszego postępowania; 3) naruszenie w toku postępowania prowadzonego przez organ art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne, niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego skutkujące wadliwym sporządzeniem uzasadnienia wydanej decyzji tak w I jak i II instancji, niezawierającego szczegółowego opisu faktów, które organ uznał za udowodnione w kontekście materiału dowodowego zaproponowanego w postępowaniu przez każdą ze stron, m.in. poprzez pominięcie w treści uzasadnienia decyzji odniesienia się do kluczowych zarzutów [...] Sp. z o.o.; 4) naruszenie w toku postępowania prowadzonego przez organ art. 80 k.p.a., pojmowanego w kontekście dyspozycji art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, poprzez brak staranności organu w podejmowaniu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego ustalenia i wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli określone w art. 7 in fine k.p.a., który to przepis nakazuje rozstrzygać wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na korzyść strony postępowania; 5) naruszenie przepisów ustawy zasadniczej, a mianowicie w art. 78 Konstytucji RP rozumianego w kontekście dyspozycji art. 15 k.p.a. (zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego) poprzez brak rozpatrzenia, w toku pozornej jedynie, w ocenie strony postępowania, kontroli instancyjnej wniosków strony i wybiórcze traktowanie dowodów przez stronę przedstawionych; 6) naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez zastosowanie błędnej wykładni przepisu art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach i nieuzasadnione przyjęcie, że w sprawie wystąpiły przesłanki do cofnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów podczas, gdy zasadnym było wydanie decyzji o warunkach zabudowy, która pozwoliłaby stronie skarżącej na usunięcie dotychczasowych uchybień. W skardze został zawarty wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, względnie z ostrożności procesowej został zawarty wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji i "cofnięcie" sprawy do ponownego rozpoznania przez właściwy organ. W bardzo obszernym uzasadnieniu skargi pełnomocnik spółki przedstawił dokładnie stan faktyczny postępowania. W odniesieniu do zaskarżonej decyzji zwrócił uwagę na sam termin usunięcia naruszeń uwzględniony w wezwaniu. Wyjaśnił, że naruszenia powstały w wyniku konieczności demontażu utwardzenia i boksów na żądanie innego organu administracji publicznej. Ponowne usytuowanie utwardzenia terenu oraz boksów magazynowych możliwe będzie po przeprowadzeniu szeregu postępowań administracyjnych z zakresu prawa budowlanego, w tym uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę. Organ natomiast w wezwaniu wyznaczył termin niespełna dwumiesięczny, a termin taki, zważywszy na ilość postępowań administracyjnych i ich charakter, jest oczywiście niemożliwy do zrealizowania. Podniósł, że szczególnie wyraźnie odnotować warto sposób w jaki Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postrzega opisywaną instytucję prawną cofnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów. Kolegium postrzega tę instytucję w sposób odmienny od tego, w jaki powinna być ona rozumiana. Nietrudno zauważyć, że kolegium opisując działalność spółki stwierdza, że spółka winna znać swe obowiązki, że powinna uzyskać przed podjęciem działalności szereg decyzji administracyjnych, w tym decyzje z zakresu prawa budowlanego oraz że jako podmiot funkcjonujący profesjonalnie na rynku gospodarki odpadami powinna o tych wszystkich wymaganiach wiedzieć, a naturalną konsekwencją zaniechań w tym zakresie jest pozbawienie spółki zezwolenia. Zdaniem strony skarżącej faktycznie omawiana instytucja prawna ma sens wyłącznie wówczas, gdy spojrzymy na nią całkowicie odmiennie niż kolegium. Chcąc ją potraktować jako narzędzie dyscyplinujące, dające szanse poprawy. Z przytoczonej treści normatywnej wynika bowiem wprost, że taką właśnie intencją kierował się prawodawca. Organ ma bowiem obowiązek wezwania do zaprzestania naruszeń, nie po to, by takie wezwanie stanowiło formalistyczny, obowiązkowy pierwszy etap postępowania w sposób nieunikniony zmierzający do cofnięcia zezwolenia, lecz po to, by w sposób profesjonalny wskazać stronie takiego postępowania co konkretnie ma zrobić i w jakim czasie. W przypadku niniejszego postępowania wszystkich tych elementów zabrakło. W ocenie pełnomocnika spółki, właściwym rozstrzygnięciem, a zarazem zgodnym z powołaną regulacją, byłoby umożliwienie skarżącej spółce realizacji wszystkich obowiązków, co doprowadziłoby obie strony (zarówno organ gminy jak i spółkę) do korzystnego zakończenia tej sytuacji. Spółka mogłaby bowiem kontynuować działalność w sposób przewidziany w obu zezwoleniach a gmina nie borykałby się z problemami, które opisuje w treści uzasadnienia decyzji. Taką zresztą intencją kierował się prawodawca ustanawiając opisaną wyżej materię prawną. Zdaniem skarżącej w zaskarżonym akcie nie zawarto poprawnego uzasadnienia faktycznego i prawnego dokonanego rozstrzygnięcia. Za takie trudno bowiem uznać ogólne stwierdzenia powielające treść decyzji organu I instancji, po zapoznaniu się z którymi nie wiadomo na jakiej podstawie organy przyjęły wskazane w decyzjach tezy i jakie dowody uzasadniają takie przypuszczenia. Następnie pełnomocnik przywołał regulację wynikającą z art. 107 § 3 k.p.a., dotyczącą wymogów stawianych uzasadnieniu decyzji i stwierdził, iż uzasadnienie skarżonego aktu nie odpowiada opisanym wymogom, przedstawiając swoje stanowisko. W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę z dnia [...] maja 2019 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ stwierdził, że po zapoznaniu się ze skargą, nie znalazł podstaw do uchylenia własnego rozstrzygnięcia. Wyjaśnił, że wyczerpujące uzasadnienie zawarte zostało w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2523), dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji, sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.). W niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U z 2019 r., poz. 701), dalej jako "u.o.’. Zgodnie z art. 47 ust. 1 u.o., jeżeli posiadacz odpadów, który uzyskał zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów, narusza przepisy ustawy w zakresie działalności objętej zezwoleniem, w sposób istotny narusza wymagania dotyczące ochrony przeciwpożarowej lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, właściwy organ wzywa go do niezwłocznego zaniechania naruszeń, wyznaczając termin usunięcia nieprawidłowości. Stosownie zaś do normy art. 47 ust. 2 u. o., w przypadku gdy posiadacz odpadów, o którym mowa w ust. 1 i 1a, mimo wezwania nadal narusza przepisy ustawy, działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, narusza wymagania dotyczące ochrony przeciwpożarowej lub gdy prowadzony przez niego zakład recyklingu statków nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia 1257/2013, właściwy organ cofa to zezwolenie, w drodze decyzji, bez odszkodowania, określając termin jej wykonania. Zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 47 ust. 3 u.o., cofnięcie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 i 1a, powoduje zakończenie działalności objętej tym zezwoleniem. Decyzji, o której mowa w art. 47 ust. 2 u.o., właściwy organ może nadać rygor natychmiastowej wykonalności, uwzględniając potrzebę bezpiecznego dla środowiska zakończenia działalności (art. 47 ust. 4 u.o.). Stosownie zaś do przepisu art. 47 ust. 5 u.o., posiadacz odpadów, któremu cofnięto zezwolenie, jest obowiązany do usunięcia odpadów i negatywnych skutków w środowisku lub szkód w środowisku w rozumieniu ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, w ramach prowadzonej działalności objętej tym zezwoleniem, na własny koszt, w terminie wskazanym w decyzji, o której mowa w art. 47 ust. 2 u.o. Przepisy art. 26 ust. 4 i 5 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, decyzja w zakresie cofnięcia zezwolenia jest decyzją związaną, co oznacza, że jeżeli podmiot mimo wezwania nie zastosuje się do niego, właściwy organ administracji jest zobowiązany do wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia. Przy czym odpowiedzialność posiadacza odpadów ma charakter obiektywny i opiera się na zasadzie bezprawności, co oznacza, że dla zastosowania art. 47 u.o. wystarczające jest wykazanie, że posiadacz zachował się sprzecznie z obowiązującą normą prawną wyrażoną w tym przepisie (wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1792/16). W ujętą w art. 47 u. o. konstrukcję cofnięcia zezwolenia ustawodawca wpisał mechanizm wezwania do zaniechania naruszeń, umożliwiający posiadaczowi zezwolenia dostosowanie swojego zachowania do wymagań prawnych bez ponoszenia dalej idących konsekwencji prawnych. Dopiero w razie niezastosowania się do wezwania organ wydaje decyzję o cofnięciu zezwolenia. Jest to decyzja konstytutywna, wywierająca skutki ex nunc. Cofnięcie zezwolenia następuje więc zarówno w przypadku naruszenia norm aktu generalno-abstrakcyjnego, jakim jest ustawa o odpadach (wraz z wydanymi na jej podstawie aktami wykonawczymi), jak i norm indywidualno-konkretnych ujętych w treści zezwolenia. Należy przy tym przyjąć, że czynność ta dotyczy stanu niezgodności z prawem istniejącego w chwili dokonania wezwania z art. 47 ust. 1 u.o. Z treści art. 47 ust. 1 u. o. nie wynika uprawnienie organu do wskazania w tym opisie sposobu usunięcia nieprawidłowości. Ponadto ustawodawca nie wskazał w art. 47 ust. 1 u. o. konkretnego terminu usunięcia nieprawidłowości, pozostawiając organowi dobór odpowiedniego okresu. Należy przyjąć, że powinien to być termin rzeczywiście umożliwiający posiadaczowi odpadów usunięcie nieprawidłowości, jakkolwiek dla określenia tego terminu ma znaczenie stopień ryzyka wynikający ze stwierdzonych nieprawidłowości dla bezpieczeństwa człowieka i środowiska. Termin ten nie podlega zmianie z uwagi na sankcyjny charakter postępowania. Z analizy akt administracyjnych wynika, że pismem z dnia [...] maja 2017 r. Prezydent Miasta [...] na podstawie art. 47 ust. 1 u.o. wezwał skarżącą spółkę do niezwłocznego zaniechania naruszeń: 1) decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., zmienionej decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., w zakresie miejsca i sposobu magazynowania zebranych odpadów o kodach: 15 01 02, 17 01 01, 17 01 07 i 17 09 04; 2) decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. zezwalającej na przetwarzanie odpadów, w zakresie nieprawidłowości dotyczących magazynowania, przed rozpoczęciem procesu odzysku R 12, odpadów o kodzie 20 03 07 – odpady wielogabarytowe; 3) warunków określonych w ust. I.7 pkt 2 zezwolenia na zbieranie i ust. I.6 zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w związku z nieprawidłowym magazynowaniem odpadów o kodach 15 01 02, 17 09 04, 19 12 12, 20 03 07 – luzem bezpośrednio na gruncie bez zabezpieczenia gleby przed zanieczyszczeniem; 4) warunków określonych w ust. I.5 zezwolenia na zbieranie odpadów, w zakresie magazynowania odpadów o właściwościach palnych bez uwzględnienia zagrożenia pożarowego jakie mogą powodować te odpady oraz brakiem instalacji przeciwpożarowej i odpowiednich środków gaśniczych w zakładzie. Jednocześnie organ wyznaczył termin usunięcia naruszeń zezwolenia na zbieranie odpadów do dnia [...] czerwca 2017 r., pod rygorem jego cofnięcia w drodze decyzji, bez odszkodowania. Jak wynika z akt sprawy [...] pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. odpowiedziała na wezwanie z dnia [...] maja 2017 r. Poinformowała, że [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska prowadzi postepowanie administracyjne w ramach którego istnieje możliwość ustalenia terminu usunięcia naruszeń. W dniu [...] czerwca 2017 r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna, w trakcie której ustalono termin wniesienia harmonogramu realizacji przedsięwzięcia, a zatem działań zmierzających do usunięcia wskazanych w piśmie z dnia [...] maja 2017 r. naruszeń. Spółka wskazała, że harmonogram został złożony w dniu [...] czerwca 2017 r. i nie otrzymała jeszcze odpowiedzi ze strony organu. Spółka zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] z prośbą o możliwość przedłużenia wskazanego terminu ([...] czerwca 2017 r.), z uwagi na możliwości faktyczne spółki w zakresie realizacji zadań wskazanych w harmonogramie oraz decyzję wydaną przez DWIOŚ, która zakończy postępowanie. Spółka zadeklarowała, że będzie informowała Prezydenta Miasta [...] o wszelkich postępach w sprawie. Zapewniła, że podejmie wszelkie możliwe kroki zmierzające do usunięcia stwierdzonych naruszeń, wdrażając jednocześnie działania prawne i faktyczne zmierzające do dalszego prowadzenia działalności w sposób zgody zarówno ze wskazaniami Prezydenta Miasta [...] jak i przepisami prawa. Do pisma został dołączony harmonogram realizacji przedsięwzięcia. W nim opisane etapy realizacji przedsięwzięcia i podany szacowany termin realizacji danego etapu. Wskazując na powyższe w ocenie sądu organ nie odniósł się w uzasadnieniu do tego, czy wskazany w piśmie z [...] maja termin, był zdaniem organu terminem realnym do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Wprawdzie termin do usunięcia nieprawidłowości wyznaczany jest w zależności od uznania organu, to jednak nie oznacza ani tego, że termin ten może być zupełnie dowolny, niezależny od stanu faktycznego ani, że konkretne ustalenie tego terminu nie podlega kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny. W szczególności, termin wyznaczony przez organ administracji do usunięcia nieprawidłowości musi być ustalony w sposób racjonalny, po dokonaniu zarówno oceny zakresu zaleceń, które wymieniono w wezwaniu, jak i całokształtu okoliczności związanych ze sposobem wykonania tych zaleceń. Zamiarem racjonalnie działającego ustawodawcy, skoro daje podmiotowi posiadającemu ostateczną decyzję zezwalającą na zbieranie odpadów szansę na usunięcie nieprawidłowości niewątpliwie wprowadził do ustawy taki "wentyl bezpieczeństwa" po to, aby rzeczywiście dać realną szansę na dostosowanie się do nałożonych obowiązków. Zdaniem sądu w rozpoznawanej sprawie organ drugiej instancji nie rozważył w sposób dostateczny, czy organ pierwszej instancji zrealizował w sposób należyty obowiązek nałożony przez ustawodawcę w art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach in fine (organ wzywa go (przedsiębiorcę- przyp. Sądu) do niezwłocznego zaniechania naruszeń, wyznaczając termin usunięcia nieprawidłowości. Dalej trzeba podnieść, że w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest jednolity pogląd, że organ odwoławczy ma obowiązek odnieść się do wszystkich żądań, wniosków i zarzutów strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2009 r. (I SA/Wa 431/09, LEX nr 561638). W realiach niniejszej sprawy uznać należy, że organ odwoławczy nie przeanalizował czy w zakreślonym terminie na usunięcie nieprawidłowości nakazane czynności były realnie możliwe do wykonania. Co więcej nie ustosunkował się w uzasadnieniu do tej, istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności (art. 107 § kpa). W szeregu orzeczeń sądy administracyjne wskazywały jednoznacznie, że termin obowiązków nakładanych w postępowaniu administracyjnym musi być realnie możliwy dla strony do wykonania (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 21 marca 2019 r., w sprawie II SA/Ke 93/19). Organ winien był dokonać ustalenia stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie. W tym zakresie, zdaniem sądu, oprócz okoliczności realności wykonania obowiązku organ winien wskazać (ewentualne) inne okoliczności, które mogły mieć wpływ na sprawę, w tym np. kilkukrotną odmowę ustalenia warunków dla planowanej inwestycji. Stwierdzone w niniejszej sprawie naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd orzekł w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. Rozpatrując sprawę ponownie, organ odwoławczy rozważy, czy w zakreślonym terminie wykonanie przez spółkę zaleceń było realnie możliwe do wykonania. Należy przeanalizować znajdujący się w aktach sprawy harmonogram realizacji przedsięwzięcia i mając na uwadze przedstawione wyżej wywody wyeliminować dotychczas popełnione uchybienia.