II SA/Wr 777/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Julia Szczygielska – sprawozdawca Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant: Asystent sędziego Paweł Czyszkowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi D.K. i J.K. na postanowienie Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji o prawomocnych i ostatecznych decyzjach o pozwoleniu na budowę urządzeń infrastruktury energetycznej uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...]r., Nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) Wojewoda D. utrzymał w mocy postanowienie Starosty L. z dnia [...] r. nr [...] odmawiające D.K. i J.K. udzielenia informacji o udzielonych prawomocnych i ostatecznych decyzjach o pozwoleniu na budowę urządzeń infrastruktury energetycznych na nieruchomościach będących własnością wnioskodawców. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że pismem z dnia 31 sierpnia 2010 r. pełnomocnik D.K. i J.K. wniósł do Starosty L. podanie o udzielenie informacji o funkcjonujących w obrocie prawnym prawomocnych i ostatecznych decyzjach o pozwoleniu na budowę w sprawach zakresu budowy urządzeń infrastruktury energetycznych na nieruchomościach swoich mocodawców. Pismem z dnia 7 października 2010 r. pełnomocnik skarżących uzupełnił wniosek wskazując, że nie jest w stanie precyzyjnie podać inwestorów którzy składali wnioski o pozwolenie na budowę urządzeń infrastruktury energetycznych na nieruchomościach D.K. i J.K. ze względu na brak możliwości ich identyfikacji. Podkreślił, że powyższe inwestycje na nieruchomościach wnioskodawców rozpoczęły się w 1970 r. Pismem z dnia 15 października 2010 r. Starosta L. poinformował skarżących, że nie jest w stanie merytorycznie odpowiedzieć na przedmiotowy wniosek, gdyż w archiwum Starostwa Powiatowego znajdują się akta spraw o udzielenie pozwolenia na budowę z 1992 r. oraz nowsze. Następnie postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] Starosta L. odmówił D.K. i J.K. udzielenia informacji o prawomocnych i ostatecznych decyzjach wydanych celem budowy urządzeń infrastruktury energetycznych na nieruchomościach będących własnością w/w D.K. i J.K.. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył pełnomocnik wnioskodawców, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zarzucił powyższemu postanowieniu naruszenie art. 217 § 2 pkt 2 oraz 8 k.p.a. Podnosił, że brak było podstaw do odmowy udzielenia przedmiotowej informacji. Wskazywał, że jego mocodawcy posiadają legitymację czynną do występowania w przedmiotowej sprawie jak i interes prawny do żądania wydania stosownego zaświadczenia. Wojewoda D. utrzymując w mocy opisane wyżej postanowienie organu I instancji wskazał, że z przepisu art. 217 § 2 k.p.a. wynika, iż zaświadczeniem w rozumieniu ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, jest urzędowe potwierdzenie w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonane przez organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby, której interes oparty jest na prawie (por. Z. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania weryfikacji jego treści, PiP, 2004 r. Nr 10, str. 58). Oznacza to, że zaświadczenia są aktami, które potwierdzają istnienie uprawnień czy obowiązków, określonych (tzn. stworzonych lub ustalonych) uprzednio indywidualnym aktem prawnym. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika więc, że postępowanie to może się zakończyć w trojaki sposób, a mianowicie: 1. przez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana, 2. przez odmowę w ogóle wydania zaświadczenia, 3. przez odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści z powodu niepotwierdzenia się w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba ubiegająca się o zaświadczenie. Nadto przepis art. 218 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego określa, w jakich sytuacjach organ ma obowiązek wydania zaświadczenia w sytuacji opisanej w art. 217 § 2 pkt 2 Kpa. Potwierdzenie faktów albo stanu prawnego powinno wynikać z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie wyjaśniające przed wydaniem zaświadczenia może być przeprowadzone tylko w koniecznym, a więc ograniczonym zakresie (art. 218 § 2 Kpa). Wobec powyższego właściwy organ może wydać zaświadczenie wyłącznie na podstawie posiadanych danych. O powyższym świadczy również nakaz wydania zaświadczenia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 7 dni (art. 217 § 3 Kpa), bowiem wskazuje, że zaświadczenie stanowi jedynie potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego i co do zasady, nie wymaga wyjaśnienia sytuacji, a co najwyżej - zebrania wszystkich danych. Organ odwoławczy podkreślił, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż wnioskodawcy posiadają legitymację czynną jak i interes prawny do żądania zaświadczenia. Niemniej jednak zaświadczenie którego żądają D. i J.K. dotyczy potwierdzenia stanu faktycznego z okresu od 1970 r. do 2011 r. Jednocześnie D. i J.K. wskazali jedynie nieruchomości, w odniesieniu do których domagają się wydania przez organ zaświadczenia o wydanych decyzjach w przedmiocie pozwolenia na budowę. Tymczasem, jak wskazał organ pierwszej instancji w piśmie z dnia 15 października 2010r., organ ten posiada dostęp jedynie do dokumentacji zgromadzonej w archiwum począwszy od 1992 r. Natomiast starsze akta znajdują się w archiwach zewnętrznych. W ocenie Wojewody Dolnośląskiego organ pierwszej instancji nie może zatem samodzielnie dokonać ustaleń w zakresie części żądania objętego przedmiotowym wnioskiem. Mając na uwadze przy tym fakt, że postępowanie w zakresie wydawania zaświadczeń ma charakter uproszczony i nie przewiduje się prowadzenia postępowania wyjaśniającego, a jedynie zebrania danych znajdujących się w posiadaniu organu administracji publicznej Starosta L., zasadnie odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia. Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak wyżej. Skargę na opisane wyżej postanowienie Wojewody D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła D.K. i J.K., wnosząc o jego uchylenie jako niezgodnego z prawem, tj.art.217 § 2 pkt.2 k.p.a. Uzasadniając swe żądanie skarżący podnieśli, iż Starosta odmówił udzielenia informacji z powodu niespełnienia przesłanek art. 217 § 1 i 2 k.p.a.. Odwołując się do Wojewody zarzucali błędne zastosowanie przepisu art. 217 k.p.a. albowiem organ I instancji żądał kumulatywnego pełnienia przesłanek § 2 pkt. 1 i 2, odmawiając wnioskodawcom zarówno legitymacji czynnej jak i nie uznał ich interesu prawnego jako właścicieli nieruchomości, do żądania wydania przedmiotowego zaświadczenia. Wprawdzie Wojewoda D. przyznał racje skarżącym, lecz podtrzymując postanowienie Starosty L. Wojewoda uznał, że organ pierwszej instancji miał rację odmawiając wydania zaświadczenia, albowiem postępowanie to ma charakter uproszczony, nieprzewidujący postępowania wyjaśniającego a polega na zebraniu danych znajdujących się w posiadaniu organu. Wyjaśnił też, że strona żądała zaświadczenia za okres od 1970 do 2011 r., a więc wykraczający poza okres, którym dysponuje Starosta, czyli od 1992 r. Zdaniem Skarżących nie można się zgodzić ze stanowiskiem Wojewody. Po pierwsze, jak wskazuje sam Wojewoda, skarżący oczekiwali właśnie i jedynie zebrania danych z zasobów Starosty, nie zaś prowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego. Niestety skarżący uzyskali informację ustną od pracowników Starostwa o prawdziwych powodach odmowy, a to że wymagałoby przeszukania archiwów i zabrałoby wiele czasu. Ale na tym właśnie polega zdaniem skarżących - praca urzędników a wnioskodawca jest uprawniony do otrzymania stosownego zaświadczenia w wyniku jej wykonania. Po drugie, skarżący oczekiwali, że przynajmniej w tym zakresie w jakim Starosta posiada dane (a więc od 1992r.), wyda żądane zaświadczenie i ew. poinformuje o przyczynie nie objęcia zaświadczeniem całego wskazanego okresu. Organ winien bowiem wskazać gdzie znajdują się lub jaki organ może udzielić informacji o okresie poprzedzającym rok 1992. Takiego działania Starosty należałoby oczekiwać, w oparciu ogólne zasady k.p.a., takie jak wynikające art. 7, 8 czy też 9. Po trzecie wreszcie, z przyczyn podanych przez organ w korespondencji ze stroną (pismo z 15 października 2011r.) a podniesionych także przez Wojewodę w zaskarżonym postanowieniu, (dotyczących posiadania danych od 1992.r,) organ winien uznać się albo za niewłaściwy w sprawie, zgodnie z art. 65 § 1 kpa, albo też zastosować art. 66 § 1 kpa. Zdaniem skarżących zarówno Wojewoda jak i Starosta L. naruszył zasadę generalną postępowania administracyjnego, pogłębiania zaufania obywateli do Państwa prawa (art. 8 kpa), o terminach załatwienia sprawy o których mowa w art. 35 § 3 czy też art. 36 k.p.a. nie wspominając. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji (postanowienia), to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji (postanowienia). Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 2 pkt.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 w/w ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwana dalej u.p.p.s.a. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, Sąd stosownie do zapisu art. 134 u.p.p.s.a., nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie Wojewody D. z dnia z dnia [...]r., Nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Starosty L. z dnia [...]r., Nr [...] - naruszają przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co powoduje że postanowienia te podlegają usunięciu z obrotu prawnego. Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń uregulowane zostało w Dziale VII zatytułowanym: Wydawanie zaświadczeń - ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego / Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm./. Istotne jest przy tym, że postępowanie w tym przedmiocie ma charakter postępowania uproszczonego, w którym przyjęto - odmiennie niż w ogólnym postępowaniu administracyjnym - ramową regulację prawną i ograniczony formalizm czynności. Dla organu właściwego w sprawie wydania zaświadczenia o żądanej treści nie oznacza to jednak zupełnej dowolności w działaniu i zwolnienia z obowiązku zachowania zasadniczych rygorów proceduralnych. Istotny jest tu zatem przepis art.217 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, organ administracji państwowej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Oznacza to, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia wszczyna się wyłącznie na wniosek, czyli nie może być wszczęte z urzędu. Przepis zaś art. 217 § 2 k.p.a. konkretyzuje dwa przypadki, w których właściwy organ administracji państwowej zobowiązany jest do wydania zaświadczenia: gdy urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymagane jest przez przepis prawa, bądź gdy o jego wydanie ubiega się osoba ze względu na jej interes prawny. W przypadku zatem, gdy organ dysponuje danymi z kartotek, ewidencji, rejestrów lub akt innego rodzaju, winien wydać zaświadczenie bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie siedmiu dni /art.217 § 3 w związku z art.218 § 1 k.p.a./. Organ administracji, przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające, które zaś będzie dotyczyło stanu faktycznego lub prawnego, wymagającego potwierdzenia zaświadczeniem /art.218 § 2 k.p.a./. Z powyższej regulacji, w szczególności z w/w przepisu art.218 § 1 k.p.a. wynika bezwzględny obowiązek wydania przez organ zaświadczenia potwierdzającego określonego rodzaju dane na podstawie prowadzonej przez ten organ ewidencji, czy też na podstawie innej dokumentacji posiadanej przez ten organ. Odmowa wydania zaświadczenia o treści jakiej domaga się strona będzie zatem możliwa tylko wówczas, gdy żądana treść pozostawać będzie w sprzeczności z danymi, którymi dysponuje dany organ. Tak w literaturze przedmiotu jak i w sprawowanym w odniesieniu do przywołanego wyżej przepisu orzecznictwie sądów administracyjnych stanowczo stwierdza się, że odmowa wydania zaświadczenia może nastąpić wówczas, gdy osoba ubiegająca się nie wykaże interesu prawnego, gdy jej żądanie nie znajduje uzasadnienia czy potwierdzenia w dokumentach, posiadanych przez organ oraz w przypadku niewłaściwości organu, do którego skierowano żądanie. (np. J. Lang, Zaświadczenia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, OMT 1998, Nr 2; B. Adamiak, J. Borkowski, K.P.A. Komentarz, Warszawa 2006; wyrok NSA z dnia 8 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 1499/99, Lex nr 48671). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie zaistniały takie okoliczności, które uprawniały właściwe organy do odmowy wydania zaświadczenia. Zważyć należy, że przedmiotem wniosku złożonego w dniu 2 września 2010r. przez D.K. i J.K., a tym samym wniosku, który zainicjował niniejsze postępowania - było żądanie wydania zaświadczenia zawierającego informacje o wydanych ostatecznych decyzjach - pozwoleniach na budowę urządzeń infrastruktury energetycznej na nieruchomościach stanowiących własność skarżących. We wniosku tym skarżący podali tak numery poszczególnych działek /nieruchomości/, jak też miejsce ich położenia. Niewątpliwe jest w sprawie, że organ pierwszej instancji opisanym wyżej postanowieniem z dnia z dnia [...]r., Nr [...] odmówił wydania zaświadczenia, stwierdzając, że skarżący nie wykazali przesłanek z art.217 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy choć zasadnie przyjął, że skarżący wykazali spełnienie przesłanki z art.217 § 2 pkt.2 k.p.a. do ubiegania się o przedmiotowe zaświadczenie, to utrzymując w mocy w/w postanowienie organu pierwszej instancji stwierdził, że skoro wnioskodawcy domagają się potwierdzenia stanu faktycznego z okresu od 1970 do 2011, gdy zaś organ pierwszej instancji posiada dostęp jedynie do dokumentacji zgromadzonej w archiwum od 1992, to Starosta L. zasadnie odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia. Istotne jest w sprawie, tak jak to już wyżej Sąd zauważył, że skarżący wnosząc 2 września 2010r. o wydanie przedmiotowego zaświadczenia nie wskazywali czasokresu wydanych decyzji - pozwoleń na budowę. Wprawdzie pełnomocnik skarżących w piśmie wyjaśniającym z dnia 7 października 2010r. /wpływ do organu pierwszej instancji 12.10.2010r./ zawarł stwierdzenie o treści: "... Okres, w którym dokonywano inwestycji na nieruchomościach moich klientów, rozpoczął się w 1970r. i trwa niemal do dnia dzisiejszego...", to w ocenie Sądu nie można było tego przyjąć za modyfikację żądania zawartego w opisanym wyżej wniosku wszczynającym postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia. Skoro zaś ze sformułowania przepisu art. 218 § 1 k.p.a. wynika, że organ administracyjny obowiązany jest do potwierdzenia faktów albo stanu prawnego, jeżeli wynikają one z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, to oznacza to, że odmowa wydania zaświadczenia może nastąpić tylko wówczas, gdy wykazane zostanie przez organ, iż żądanie wnioskodawcy nie znajduje uzasadnienia w rzeczywistym stanie prawnym lub faktycznym /por. Z.R.Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści. PiP Nr 10, 2004r, str.67/. W świetle powyższego stwierdzić należy, że odmowa wydania przez organ zaświadczenia o treści wskazanej w opisanym wyżej wniosku złożonym przez skarżących w dniu 2 września 2010r., gdy zaś sam organ pierwszej instancji przyznaje, że posiada dostęp do dokumentacji zgromadzonej w archiwum od roku 1992, stanowi w ocenie Sądu naruszenie nie tylko cyt. wyżej przepisu art.218 § 1 k.p.a., lecz stanowi także naruszenie zasad ogólnych wyrażonych tak w art.8 k.p.a.(zasada pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa), jak i w art. 9 k.p.a. (zasada udzielania informacji). Wskazać należy, że w orzecznictwie przyjęte zostało, że postępowanie w zakresie wydawania zaświadczeń oznacza potwierdzenie stanu faktycznego i prawnego na podstawie posiadanych przez organ dokumentów. W przypadku zaś braku odpowiednich danych organ nie wydaje zaświadczenia. Postępowanie wyjaśniające ogranicza się jedynie do ustalenia stanu faktycznego i prawnego na podstawie prowadzonej przez organ ewidencji, rejestru, zbioru dokumentów czy też zbioru danych utrwalonych w inny sposób. Nie jest konieczne przeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a., ponieważ postępowanie wyjaśniające w sprawie wydania zaświadczenia nie zmierza do rozpatrzenia sprawy administracyjnej, ale co najwyżej do odnalezienia danych w celu potwierdzenia istniejącego obecnie lub w przeszłości stanu /por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 2009 r., sygn.akt II SA/Wa 1616/09, Lex nr 550335/. Wobec przedstawionych wyżej okoliczności, Sąd stwierdził, że wykazane uchybienia przepisów prawa procesowego nie pozwalają na utrzymanie w obrocie prawnym zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego postanowienia organu pierwszej instancji jako naruszających przepisy prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle powyższych ustaleń, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a orzeczono jak w sentencji wyroku. Na marginesie sprawy Sąd pragnie zauważyć, ze przepis art. 65 k.p.a. umiejscowiony jest w dziele II k.p.a. "Postępowanie" - odnosi się do postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego o którym mowa w art. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Przepis ten normuje sytuacje, kiedy organ do którego wniesiono podanie jest niewłaściwy w "sprawie". Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny forma postanowienia dla czynności przekazania na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. znajduje zastosowanie nie do każdego podania, lecz jedynie do podań inicjujących postępowanie "w sprawach" administracyjnych w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Forma ta może być więc stosowana włącznie w sprawach kończących się decyzją administracyjną (por. wyrok z dnia 1 grudnia 2008 r., I OSK 1774/07 oraz WSA w Łodzi z dnia 18 lutego 2009 r., III SA/Łd 424/08 opub. nsa.gov.pl). Natomiast przywołany przepis nie znajduje zastosowania w postępowaniu szczególnym jedynie mającym charakter postępowania administracyjnego, regulowanym przepisami działu VII k.p.a. dotyczącymi wydawania zaświadczeń. Administracyjny charakter przedmiotowego postępowania wiąże się z rodzajem organów prowadzących to postępowanie oraz z tym, że czynności materialno- techniczne stanowią jedną z prawnych form działania organów administracji publicznej mających cechy władcze. Mając zatem na uwadze że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń nie jest postępowaniem administracyjnym jurysdykcyjnym oraz uwzględniając odformalizowany, uproszczony charakter tego postępowania, w orzecznictwie przyjęte zostało, że w przypadku niewłaściwości organu do wydania zaświadczenia nie znajduje zastosowanie przepis art. 65 § 1 k.p.a. Taki też pogląd wypowiedziany już został w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 21 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 645/06 oraz wyroku NSA z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 101/08. H.B. 12.01.2012r.