II SA/Wr 784/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca), Sędziowie NSA Halina Kremis, Asesor WSA Olga Białek,, Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 listopada 2007r. sprawy ze skargi A. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr SKO [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę W dniu [...] Prezydent W. na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz art. 104 kpa wydał decyzję Nr [...], którą ustalił na rzecz A.T. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej (2 segmentów) z wbudowanymi garażami wraz z niezbędną infrastrukturą przy ul. [...] we W., obręb: [...], AM-8, dz. nr 46/3, 46/6 (obszar inwestycji) oraz AM-8 część działek nr 21/4, 4/1 i 4/2 (obszar przyłączy). Organ I instancji zaznaczył, że decyzja niniejsza nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności, a jej projekt został sporządzony przez osobę wpisaną na listę członków Okręgowej Izby Architektów. W uzasadnieniu powyższej decyzji podano, że planowana zmiana zagospodarowania terenu należy do inwestycji o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i stosownie do przepisu art. 59 ust. 1 tejże ustawy - wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W ramach analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 wspomnianej ustawy sprawdzono wszystkie uwarunkowania dotyczące terenu objętego planowaną inwestycją. Na podstawie dostępnego w formie elektronicznej programu Systemu Informacji Prawnej LEX przeprowadzono specyfikację powszechnie obowiązujących przepisów odrębnych w celu ustalenia na ich podstawie warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Ustalono również, że do dnia 31 grudnia 2003 r. na przedmiotowym terenie obowiązywał plan ogólny zagospodarowania przestrzennego W. uchwalony dnia [...] uchwałą MRN Nr [...] (Dz.Urz. Województwa W. Nr [...], poz.[...]). Obecnie teren ten nie jest objęty żadnym planem miejscowym oraz nie leży na obszarze, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek jego sporządzenia na podstawie przepisów odrębnych. Na podstawie egzemplarza archiwalnego wymienionego wyżej planu ogólnego ustalono także, że teren planowanej inwestycji nie leży na terenach przeznaczonych w tym planie dla realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust.3 pkt 3 i art. 48 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wykorzystując dane uzyskane drogą elektroniczną z zasobu Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego W. rozpoznano stosunki własnościowe dotyczące otoczenia terenu planowanej inwestycji w sposób umożliwiający ustalenie stron postępowania administracyjnego. Oceniając spełnienie łącznych warunków, które umożliwiają wydanie decyzji lokalizacyjnej i wykazane zostały w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ lokalizacyjny stwierdził, że: – działki dostępne z tej samej drogi publicznej, są zabudowane w sposób, który pozwolił na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; – teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, to jest ul. [...]; – istniejące uzbrojenie terenu w zakresie sieci elektrycznej, wodociągowej i kanalizacyjnej oraz gazowej jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego; – teren objęty planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, jest oznaczony w ewidencji gruntów symbolem Bp – tereny mieszkalne, zatem nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze; – żaden z przepisów odrębnych nie sprzeciwia się realizacji inwestycji objętej niniejszą decyzją. Organ I instancji podał, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w sposób określony w przepisach § 3 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) wyznaczył wokół działki objętej wnioskiem inwestora obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyniki analizy zostały przedstawione na załącznikach nr 2 i 3 niniejszej decyzji. W świetle wyników dokonanej analizy organ administracyjny ustalił, iż parametry planowanej inwestycji, takie jak: powierzchnia zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz wysokość głównej kalenicy, przekraczają średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. W związku z tym, pismem z dnia 10 marca 2006 r., organ I instancji wezwał inwestora w celu wyjaśnienia powyższego. W dniu 5 kwietnia 2006 r., pełnomocnik inwestora, po zapoznaniu się z wynikami analizy, zmienił wniosek zmniejszając powierzchnię zabudowy ze 16O m2 do 140 m2, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej z 8,5 m do 7,5 m oraz wysokość głównej kalenicy z 13,0 m do 11,0m. Organ stwierdził, iż z analizy stanu faktycznego obszaru analizowanego wynika, że planowana inwestycja zlokalizowana jest w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Występujące w obszarze analizowanym budynki mieszkaniowe mają zróżnicowany charakter zabudowy: domy wolno stojące oraz zabudowa bliźniacza. Proponowane rozwiązanie będzie zatem stanowić kontynuację funkcji i sposobu zagospodarowania występujących na obszarze analizowanym. Od decyzji tej, w części "dotyczącej pkt 2 ust. a) w zakresie ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy do 0,28 oraz w zakresie ustalenia obowiązującej linii zabudowy jako nieprzekraczalnej" odwołał się A.H.. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu strona zarzuciła naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak i procesowego, a w szczególności: – § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegające na "błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu w zakresie posłużenia się nieistniejącym pojęciem obowiązującej linii zabudowy jako nieprzekraczalnej"; – § 5 ust. 1 i 2 powołanego wyżej rozporządzenia, polegające na niewłaściwym ustaleniu oraz zawyżeniu wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, wbrew wynikom analizy przedmiotowej nieruchomości i nieruchomości sąsiednich, którego przyjęcie "umożliwia zaprojektowanie i wybudowanie domu o powierzchni zajmującej praktycznie cały obszar działki"; – art. 107 § 1 i 3 kpa, poprzez brak wskazania w uzasadnieniu przyczyny, dlaczego teren inwestycji obejmuje nie tylko teren działek nr 46/3 i nr 46/6, ale również ul. [...] w przedłużeniu frontu działki nr 46/3 oraz "teren nieznanych właścicieli"; – art. 107 § 1 i 3 kpa, poprzez brak wskazania "odrębnej powierzchni dla działek nr 46/3 i nr 46/6 oraz powierzchni planowanej zabudowy i powierzchni terenu inwestycyjnego". Wskazując na przytoczone zarzuty i okoliczności, odwołujący się wniósł o uchylenie decyzji "w zaskarżonej całości" i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż stosownie do treści art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z póżn. zm.), zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W myśl art. 61 ust. 1 powołanej ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Oceniając planowaną inwestycją przy ul. [...] we W. przez pryzmat powyższych warunków, Kolegium uznało, że wszystkie one zostały spełnione, ponieważ: – działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej - ul. [...] - są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy (w szczególności działki: nr 303, nr 304, nr 305, nr 46/4, nr 309, nr 310); – teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej – ul. [...]; – istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (por. pismo Spółki A we W. Zakład Gazowniczy W. z dnia 2 stycznia 2006 r.; pismo Spółki B Oddział we W. z dnia 4 stycznia 2006 r.; pismo Spółki C we W. z dnia 29 grudnia 2005 r.); – teren objęty planowanym zamierzeniem inwestycyjnym nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, gdyż jest to użytek gruntowy wykazany w ewidencji gruntów i budynków, jako teren mieszkalny (symbol "Bp"); – żaden z przepisów odrębnych nie wprowadza zakazów lub ograniczeń w realizacji planowanego zamierzenia budowlanego. Ponadto organ II instancji wskazał, iż planowane zamierzenie budowlane nie jest inwestycją produkcyjną zlokalizowaną na terenie przeznaczonym na ten cel w planie miejscowym, który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r., nie jest linia kolejową, obiektem liniowym i urządzeniem struktury technicznej, ani zabudową zagrodową i tym samym nie jest zwolnione z warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 2 ustawy. W ocenie Kolegium także analiza przeprowadzona zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania wykazuje, że jej parametry nie naruszają ładu przestrzennego otoczenia. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z wynikami tej analizy, organ I instancji ustalił - na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia - obowiązującą linię zabudowy "jako nieprzekraczalną" na podstawie linii zabudowy budynków sąsiednich znajdujących się na działkach nr 305 i nr 46/4, AM - 8, obręb K.. Kolegium przy tym - odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu - wskazało, że użycie przez organ I instancji sformułowania "nieprzekraczalnej linii zabudowy" nie jest nieuzasadnione. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że teren inwestycji i działki sąsiednie położone są na łuku ul. [...], a ponadto niemal każdy z nich położony jest w innej odległości od ulicy, co jest spowodowane między innymi kształtem działek. Wyznaczenie linii zabudowy w sposób przewidziany § 4 ust. 1-3 rozporządzenia byłoby niecelowe. Zasadnie zatem organ ustalił tę linię na podstawie "st. 4" rozporządzenia, gdyż znajduje to uzasadnienie w wynikach analizy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło następnie, że organ lokalizacyjny określił wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji (to jest działek nr 46/3 oraz nr 46/6). Stwierdzono, że w analizowanej okolicy omawiany współczynnik mieści się w przedziale 0,07 do 0,31, natomiast jego średnia wartość, ustalona na podstawie § 5 ust. 1 powołanego rozporządzenia, wynosi 0,20. Jednakże zgodnie z brzmieniem ust. 2 przytoczonego paragrafu, dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. Przeprowadzona analiza wykazała, iż działki znajdujące się w obszarze analizowanym charakteryzują się podobnymi wskaźnikami powierzchni zabudowy, jak przyjęty dla planowanego zamierzenia (np. działka nr 44/2 - 0,2784; działka nr 45/1 - 0,2628; działka nr 309 - 0,2838; działka nr 310 - 0,3149). Przyjęcie zatem dla planowanej inwestycji wskaźnika większego od zastanej średniej (0,28) - wbrew twierdzeniom odwołującej się strony - było uzasadnione w ocenie organu II instancji, właśnie wynikiem przeprowadzonej przez organ lokalizacyjny szczegółowej analizy. Bezpodstawny jest przy tym zarzut, że przyjęcie takiego wskaźnika "umożliwia zaprojektowanie i wybudowanie domu o powierzchni zajmującej praktycznie cały obszar działki". Kolegium podkreśliło, że przyjęty w zaskarżonej decyzji wskaźnik 0,28 ma charakter "nieprzekraczalny". Tak więc wnioskowane zamierzenie (budynek mieszkalny w zabudowie bliźniaczej) nie będzie mogło zająć więcej niż 0,28 powierzchni terenu inwestycji, to jest terenu działek nr 46/3 oraz nr 46/6. Wyjaśniono także, że obok warunków wynikających z decyzji lokalizacyjnej, planowany obiekt będzie także musiał spełniać wymogi przewidziane w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz w aktach wykonawczych do niej, na przykład w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jednakże weryfikacja spełnienia wymogów przewidzianych w tych aktach należy do organu prowadzącego postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. Kolegium wskazało ponadto, iż przyjęta dopuszczalna szerokość elewacji frontowej po rozbudowie - ok. 12,5 m. - także nie odbiega w sposób znaczący od średniej obowiązującej na terenie analizowanym (ok. 10,5 m.) i mieści się w przedziale występujących tam wartości (to jest 7,5 m - 15,5 m). Przyjęta wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (ok. 7,5 m.) oraz wysokość głównej kalenicy (do 11,0 m) odpowiada średnim wartościom występującym na obszarze analizowanym (odpowiednio od 4,5 m do 8,5 m oraz 5,5 m do 13,0 m.). Wreszcie kąt nachylenia dachu określono od 30° do 50° odpowiednio do wielkości występujących na obszarze analizowanym, podobnie jak dwuspadowy układ połaci dachowych i kierunek głównej kalenicy w stosunku do frontu działki (to jest prostopadły). Mając na uwadze powyższe rozważania, Kolegium stwierdziło, że planowany budynek nie będzie naruszał zastanego ładu przestrzennego okolicy oraz będzie harmonizował z obecną tam zabudową mieszkaniową jednorodzinną. W dalszej kolejności Kolegium podkreśliło, że postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone w sposób, który zapewnił wszystkim stronom czynny udział (art. 10 kpa.). W szczególności, stosownie do treści art. 61 § 4 kpa, zawiadomiono wszystkie strony, w tym także odwołującego się, zarówno o wszczęciu przedmiotowego postępowania (pismo z dnia 19 grudnia 2005 r.), jak i jego zakończeniu oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów dowodowych (pismo z dnia 27 kwietnia 2006 r.). Organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowa decyzja nie wymagała przeprowadzenia uzgodnień wynikających z art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż nie była położona na terenach przeznaczonych w poprzednio obowiązującym planie miejscowym pod realizację inwestycji celu publicznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. podkreśliło, iż zaskarżona decyzja, której projekt został sporządzony przez osobę wpisaną na listę Okręgowej Izby Architektów, zawierała wszystkie obligatoryjne elementy wskazane w art. 54 tej ustawy, a mianowicie: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołującego się, Kolegium stwierdziło, że są one bezzasadne. Podkreślono, że zarówno przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2006 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), nie nakładają obowiązku określenia w decyzji lokalizacyjnej konkretnych wartości powierzchni działek, na których ma być realizowana inwestycja oraz zajętej pod nią powierzchni. Parametry te zastępuje jedna wartość - wzmiankowany wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji. Kolegium wskazało, że wbrew twierdzeniom strony, z osnowy zaskarżonej decyzji wyraźnie wynika, dlaczego teren planowanej inwestycji obejmuje nie tylko teren działek nr 46/3 i nr 46/6. Działki nr 21/4, nr 4/1, nr 16/3 oraz nr 4/2 stanowią obszar realizacji przyłączy do infrastruktury technicznej (woda, prąd i gaz), niezbędnej do realizacji planowanego przedsięwzięcia. Mając na uwadze całokształt poczynionych rozważań, Kolegium uznało, że planowana inwestycja, jest zgodna z przepisami prawa. Natomiast zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Na powyższą decyzję A.H. złożył skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez całkowite pominięcie treści tego przepisu, w szczególności zalecenia, uwzględnienia charakteru działki sąsiedniej jako zresztą jedynej w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i form architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zdaniem skarżącego treść powyższego przepisu "nakazuje wręcz uwzględnienie charakteru działki sąsiedniej oraz posadowionego na niej budynku w aspektach wskazanych powyżej przy spełnieniu wymogów spełnianych dla inwestycji, a więc wielkości budynku bliźniaczego, górnej krawędzi elewacji frontowej, wysokości kalenicy, kąta nachylenia dachu itp.". Ponadto skarżący podał, że zaprojektowanie inwestycji w dotychczasowym kształcie i wielkości spowoduje niewątpliwie, iż projektowany budynek bliźniaczy będzie w najbliższej okolicy dominantem, niewątpliwie naruszy zastany ład przestrzenny okolicy oraz nie będzie harmonizował z obecną tam zabudową jednorodzinną. Podkreślił także, że istnieje znaczne zróżnicowanie terenu pomiędzy ul. [...] a fragmentem wału przeciwpowodziowego usytuowanego niemal na całej działce 46/6. Dlatego ta działka wcześniej została wyodrębniona i stanowiła własność gminy, a następnie działką 46/3, położoną półtora metra niżej od ul. [...]. W zaskarżonej decyzji jak i w załączniku brak jest w ogóle zróżnicowania poziomów, jak i wskazania, iż sąsiedni budynek położony jest właśnie znacznie niżej, niż poziom ul. [...]. Skarżący zarzucił także naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 61 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu, przez dowolne przyjęcie, że teren, na którym ma być realizowana inwestycja, ma dostęp do drogi publicznej, pomimo, że teren inwestycji, ze względu na wprowadzenie do decyzji pojęcia "obowiązującej linii zabudowy, jako nieprzekraczalnej" na granicy pomiędzy działkami 46/3 i 46/6 ograniczył teren inwestycji wyłącznie do działki 46/3, a więc terenu, który nie ma bezpośrednio dostępu do drogi publicznej. A.H. zarzucił także naruszenie przepisów prawa procesowego, a to art. 107 § 1 i § 3 kpa, poprzez brak wskazania odrębnej powierzchni dla działki 46/6 i 46/3 oraz powierzchni planowanej zabudowy i powierzchni terenu inwestycyjnego, co w połączeniu z ustanowieniem nieprzekraczalnej linii zabudowy oraz wskaźnika, uniemożliwia ustalenie szacunkowe, czy też procentowe powierzchni zajętej przez inwestycję, jak również brak podania zróżnicowania terenu w bezpośredniej bliskości inwestycji, co było uzasadnione szczególnym charakterem i kształtem tej działki. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w tej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Przepis art. 4 ust. 2 pkt 2 tej ustawy stanowi, iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie do art. 59 ust. 1 cytowanej ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, (...) wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie z art. 60 ust. 1 wymienionej wyżej ustawy, decyzję o warunkach zabudowy wydaje (...) wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W myśl ust. 4 tego artykułu, sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 64 ust. 1 w związku z art. 56 cytowanej wyżej ustawy, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Biorąc pod uwagę powyższe unormowania ustawowe, okoliczności faktyczne wynikające ze zgromadzonego w rozpatrywanej sprawie materiału dowodowego oraz treść decyzji lokalizacyjnej, utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy, stwierdzić trzeba, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa. Przede wszystkim podkreślić należy, że – wbrew twierdzeniom skarżącego – w niniejszej sprawie nie zostało naruszone unormowanie zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zauważyć wypada, że przepis ten nie nakazuje uwzględniania charakteru jedynie działki sąsiedniej. Przeciwnie – mówiąc "co najmniej jedna działka sąsiednia" nakazuje brać pod uwagę również inne działki znajdujące się w pobliżu, a dla wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy wystarcza, aby chociaż jedna z tych działek zabudowana była "w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu", przy czym warunkiem koniecznym jest, by działka ta była dostępna z tej samej drogi publicznej. W orzecznictwiesądowoadministracyjnym podkreślano, że pojęcie działki sąsiedniej, jak i kontynuacji funkcji należy interpretować w sposób szeroki. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej (por. np. wyrok NSA z dnia 3 października 2006 r. sygn. akt II OSK 196/06 – LEX nr 289275). Przez pojęcie działki sąsiedniej należy rozumieć nie tylko działkę bezpośrednio graniczącą, ale także znajdującą się w obszarze tworzącym całość urbanistyczną (wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 1440/05 – "Wspólnota" 2007/35/46). Przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określają użytego w pkt 1 ust. 1 art. 61 cyt. ustawy pojęcia "działki sąsiedniej". Ratio legis art. 61 cyt. "jest ochrona ładu przestrzennego". Ma on na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z już istniejącą na terenach gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia. Za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak też deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Dlatego też przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość (wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 551/05 – LEX nr 194346). Pojęcie "działki sąsiedniej" w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznacza, że musi to być działka, na której roboty budowlane, polegające na budowie obiektów budowlanych, zostały już zrealizowane, przy czym należy uznać, iż nie będzie tu chodziło tylko o działkę graniczącą bezpośrednio z działką inwestora, lecz raczej o pewien obszar tworzący urbanistyczną całość, pozwalający organowi dokonać jak najlepszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy (wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 czerwca 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 920/05 – LEX nr 230649). Podobne stanowisko reprezentowane jest również w doktrynie prawa administracyjnego. Jak podkreślał T. Bąkowski w komentarzu do art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004), za uznaniem, iż przymiot nieruchomości (działek) sąsiednich może odnosić się również do nieruchomości niegraniczących ze sobą, przemawia zarówno prawodawstwo, jak i orzecznictwo sądowe. W obowiązującym porządku prawnym można się bowiem spotkać z pojęciem "najbliższego sąsiedztwa" (zob. np. art. 67 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych, Dz. U. Nr 124, poz. 1152). Jeśli więc istnieje "najbliższe sąsiedztwo", to należałoby wnioskować, iż uznaje się również stan będący "dalszym sąsiedztwem". Oba zaś stany winny być zaliczone do "sąsiedztwa" obejmującego obie wyżej wymienione postaci. Pojęcie najbliższego sąsiedztwa pojawia się również w orzecznictwie sądowym (por. wyrok SN z dnia 10 stycznia 1969 r., II CR 506/68, OSNC 1969, nr 9, poz. 166; wyrok SN z dnia 3 czerwca 1983 r., III CRN 100/83, OSNC 1984, nr 1, poz. 10; SN z dnia 16 grudnia 1992 r., I CRN 188/92, OSNC 1993, nr 5, poz. 90; wyrok NSA z dnia 11 stycznia 1999 r., IV SA 449/98, LEX nr 46691; wyrok NSA z dnia 23 maja 2000 r., II SA/Gd 526/98, LEX nr 44167). Tak więc warunek zabudowy działki sąsiedniej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy będzie spełniony wówczas, gdy działka zabudowana graniczy z działką będącą terenem przyszłej inwestycji bądź też jest położona w odległości pozwalającej na utrzymanie albo wręcz podniesienie walorów architektonicznych przestrzeni. Błędem byłoby bowiem uznanie za niewypełnienie omawianego warunku w przypadku, gdy na przykład między działką zabudowaną a działką, na której ma być realizowana inwestycja, jest położona nieruchomość niezabudowana o parametrach umożliwiających jej zabudowę w przyszłości lub wykorzystanie jej w taki sposób, że zachowana będzie harmonia między działką już zabudowaną a działką, którą właściciel lub użytkownik wieczysty ma zamiar zabudować. Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). Przyjąć należy, iż w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy zatem traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności w zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy (wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 października 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 482/06 – LEX nr 284499). Podzielając w pełni przedstawione wyżej stanowiska stwierdzić trzeba, iż pogląd skarżącego, że należy odnosić planowane zamierzenie inwestycyjne do jedynego budynku znajdującego się na dostępnej z tej samej drogi publicznej działce bezpośrednio graniczącej z działką, na której ma być zrealizowana inwestycja, nie jest prawidłowy i nie może zostać uwzględniony. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, iż w zaskarżonej decyzji i jej załączniku brak jest zróżnicowania poziomów i wskazania, że sąsiedni budynek położony jest znacznie niżej niż poziom ul. [...], zauważyć należy, iż przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wprowadzają wymogu uwzględniania w treści decyzji zróżnicowania wysokości terenu inwestycji oraz sąsiedniego obszaru. Tak więc organ lokalizacyjny nie mógł brać pod uwagę takich okoliczności, gdyż nie miał do tego podstaw prawnych. Nie został również naruszony przepis art. 61 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zauważyć wypada, że zgodnie z tym przepisem, przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.). Przepis ten nie miał więc zastosowania w niniejszej sprawie. Niemniej jednak, mając na uwadze treść tego zarzutu, należy dojść do wniosku, iż skarżący w istocie zarzuca naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie art. 61 ust. 2 tej ustawy. Wbrew twierdzeniom skarżącego, ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) nie ogranicza terenu inwestycji i nie odgradza go od drogi publicznej, lecz stanowi jedynie podstawę do ustalenia położenia frontu planowanego budynku względem drogi. Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dostęp do drogi publicznej, o którym mowa w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy rozumieć jako bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 1440/05 – "Wspólnota" 2007/35/46). Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, to jest art. 107 § 1 i § 3 kpa, poprzez brak wskazania odrębnej powierzchni dla działki 46/6 i 46/3 oraz powierzchni planowanej zabudowy i powierzchni terenu inwestycyjnego. Przyjęty w decyzji lokalizacyjnej wskaźnik powierzchni zabudowy oznacza, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie będzie mogło zająć więcej niż 0,28 powierzchni terenu działek nr 46/3 i 46/6. Na tym etapie procesu inwestycyjnego stwierdzenie takie jest wystarczające. Organ nie miał przy tym potrzeby wskazywania odrębnej powierzchni wspomnianych działek, gdyż terenem inwestycji określonym przez inwestora są obie te działki. Mając na względzie powyższe oraz treść decyzji organów obu instancji stwierdzić trzeba, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. – jako organ odwoławczy i Prezydent W. – jako organ I instancji, w motywach swych decyzji w sposób prawidłowy i wystarczający do podjęcia przedmiotowych decyzji wykazały zgodność wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego z obowiązującymi przepisami, w tym, iż zostały spełnione wszystkie warunki wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organy obu instancji stanowisko swoje należycie i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa uzasadniły, a wszystkie zarzuty podnoszone w skardze – jak już wyżej zaznaczono – okazały się w realiach tej sprawy nieuzasadnione. W świetle art. 64 ust. 1 w związku z art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ administracyjny zobligowany był w tej sytuacji do wydania przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie wykazała, by decyzje te naruszały prawo i to w stopniu wymagającym usunięcia ich z obrotu prawnego. Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.