II SA/Wr 789/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 7 grudnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. S., D. T., C. I., T. S., E. W., A. S. o nakazanie Prezydentowi W. przesłania wymienionych w skardze operatów szacunkowych i dowodów przedstawionych przez skarżących do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 9 maja 2014 r. R. S. działając w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik swojego rodzeństwa w osobach D. T., C. I., T. S., E. W. i A. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na Prezydenta W.. Jako żądanie skargi wskazano nakazanie Prezydentowi W. przekazania "dowodów koronnych do Komisji Rzeczoznawców Majątkowych celem oceny operatów szacunkowych: E. R. z dnia 17 lipca 2008 r. z nakazu pozwanego i operatów naszych, powodów, wykonanych przez W. R. z dnia 09 luty 209 i L. S. z 16.03.2009 r. oraz naszych ekspertów z Kancelarii Rzeczoznawców Majątkowych z uprawnieniami w zakresie szacowania nieruchomości – przez firmę wycena: przez magistra P. D. i magister J. N. do przesłania tych operatów i ekspertyzy szacunkowej do Komisji Rzeczoznawców Majątkowych celem sprawdzenia ich wiarygodności we W. w siedzibie (...) w trybie art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami". W uzasadnieniu skargi podano, że sprawa dotyczy ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną geodezyjnie jako działki nr 7/10 i nr 7/11, do których skarżący utracili dostęp na skutek wywłaszczenia ich z nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działki nr 3/3 i nr 4/1. Skarżący zarzucili, że rzeczoznawca majątkowy E. R. zaniżyła wycenę nieruchomości i sporządziła wadliwy operat szacunkowy. Wielokrotne wnioski skarżących o przekazanie operatu szacunkowego i innych materiałów do Komisji Rzeczoznawców Majątkowych były przez Prezydenta W. załatwiane odmownie. Z tych względów – zdaniem skarżących – skarga winna zostać uwzględniona. Do skargi dołączono 44 załączniki w zielonym segregatorze. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o jej odrzucenie z argumentacją, że jej przedmiot nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Jako wniosek ewentualny wniesiono o oddalenie skargi i zwrot kosztów zastępstwa procesowego. Prezydent W. wyjaśnił, że w skardze mowa o operatach szacunkowych sporządzonych w postępowaniu o nabycie na rzecz Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Prezydenta W., gruntu oznaczonego jako działki nr 7/10, 7/11 i 3/2, AM-[...], obręb [...], m. W., o łącznej powierzchni 0,3754 ha. Nieruchomość zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest przeznaczona na cel publiczny – poszerzenie ulicy klasy głównej. Organ złożył ofertę nabycia nieruchomości w drodze umowy, wskazując, że propozycję ceny opiera na operacie szacunkowym z dnia 17 lipca 2008 r. sporządzonym przez E. R.. Oferta nie została przez skarżących przyjęta, na skutek czego z upływem stosownego terminu operat szacunkowy utracił aktualność. Nadto organ wskazał, że pismem z dnia 7 marca 2014 r. złożył skarżącym kolejną ofertę nabycia ww. nieruchomości, tym razem opierając się na operacie szacunkowym z dnia 26 listopada 2013 r. sporządzonym przez M. R.. Ta oferta również nie została przyjęta. W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II WSA we Wrocławiu, pismem z dnia 23 czerwca 2014 r., wezwano R. S. do usunięcia braku formalnego skargi poprzez sprecyzowanie, co jest jej przedmiotem. Pouczono skarżącego (i pełnomocnika pozostałych skarżących – zwanego dalej skarżącym) o treści art. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na wezwanie, skarżący pismem z dnia 1 lipca 2014 r. wyjaśnił, że przedmiotem skargi jest operat szacunkowy z dnia 17 lipca 2008 r. wykonany przez E. R., a żądaniem skarżących jest, by WSA we Wrocławiu nakazał Prezydentowi W. przekazanie tego operatu oraz przedstawianych przez skarżących "dowodów koronnych" do Komisji Rzeczoznawców Majątkowych w celu ich oceny. Do pisma dołączono kopie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego – ośrodka zamiejscowego we Wrocławiu z dnia 12 maja 1993 r., sygn. akt SA/Wr/346/93 oraz postanowienia Sądu Apelacyjnego we W. z dnia [...] r., sygn. akt [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 24 lipca 2014 r. (sygn. akt II SA/Wr 378/14) odrzucił skargę w niniejszej sprawie. Pismem z dnia 1 sierpnia 2014 r. skarżący wskazał, że precyzuje przedmiot skargi, podając, że opiera ją na art. 3 ust. 2 pkt 2 p.p.s.a. i oskarża Prezydenta W., że w pismach od Dyrektora Wydziału Nabywania Nieruchomości od 2008 r. do chwili obecnej nakazał nie wyrażać zgody na przesłanie spornego operatu szacunkowego do Komisji Rzeczoznawców Majątkowych. Pismem z dnia 5 sierpnia 2014 r. wezwano skarżącego o nadesłanie oświadczenia, jak potraktować jego pismo z dnia 1 sierpnia 2014 r. Skarżący odpowiedzieli na wezwanie pismem z dnia 13 sierpnia 2014 r. Niemniej zarządzeniem z dnia 20 sierpnia 2014 r. (sygn. akt II SA/Wr 378/14) pozostawiono pismo z dnia 1 sierpnia 2014 r. bez rozpoznania. Skarżący wnieśli zażalenie na wskazane zarządzenie. Dodatkowo wnieśli również pismo z dnia 19 września 2014 r., w którym wyrazili protest w związku z tym, że Sąd zwrócił im komplet załączników do skargi wobec prawomocnego odrzucenia skargi. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 22 grudnia 2014 r. (sygn. akt I OZ 847/14) oddalił zażalenie skarżących na ww. zarządzenie z dnia 20 sierpnia 2014 r., wskazując, że trafnie WSA we Wrocławiu uznał, że pismu skarżących z dnia 1 sierpnia 2014 r. nie można było nadać dalszego biegu. Kolejno skarżący pismem z dnia 14 stycznia 2015 r. zwrócił się o wskazanie mu uprawnionego pełnomocnika, który będzie w stanie sporządzić skargę kasacyjną od postanowienia z dnia 24 lipca 2014 r. (sygn. akt II SA/Wr 378/14). Pismem z dnia 21 stycznia 2015 r. Przewodniczący Wydziału II WSA we Wrocławiu wyjaśnił skarżącemu tryb wnoszenia o przyznanie prawa pomocy. Pismem z dnia 26 stycznia 2015 r. skarżący poinformował, że odmawia odbioru przesyłki zawierającej zwrot załączników do skargi. Pismem z dnia 30 stycznia 2015 r. skarżący dołączył kopię odpisu postanowienia Sądu Okręgowego we W. z dnia [...] r., sygn. akt [...]. Kolejne pismo datowane na dzień 30 stycznia 2015 r. skarżący określił jako skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 5 lutego 2015 r. (sygn. akt II SA/Wr 378/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu skargę kasacyjną odrzucił. Skarżący wnieśli na ww. postanowienie zażalenie. Dodatkowo R. S. wniósł o przyznanie mu prawa pomocy. Postanowieniem z dnia 16 marca 2015 r. (sygn. akt II SA/Wr 378/14) referendarz sądowy przyznał R. S. prawo pomocy w zakresie całkowitym obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych i ustanowienie radcy prawnego. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 18 marca 2015 r. (sygn. akt II SA/Wr 378/14) odrzucił zażalenie skarżących na postanowienie z dnia 5 lutego 2015 r. o odrzuceniu skargi kasacyjnej. Ustanowiony pełnomocnikiem R. S. radca prawny Ł. P. wniósł skargę kasacyjną od postanowienia WSA we Wrocławiu z dnia 24 lipca 2014 r. (sygn. akt II SA/Wr 378/14) wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej wniesienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 25 maja 2015 r. (sygn. akt II SA/Wr 378/14) przywrócił skarżącemu termin do wniesienia skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej postanowieniem z dnia 29 października 2015 r. (sygn. akt I OSK 2664/15) uchylił postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 24 lipca 2014 r. (sygn. akt II SA/Wr 378/14) i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu postanowienia NSA wskazano, że uzasadnienie postanowienia Sądu I instancji nie zawierało wszystkich niezbędnych elementów. W szczególności, jak prawidłowo wskazano się w skardze kasacyjnej, brak było w zaskarżonym postanowieniu wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Nie jest bowiem wystarczające przytoczenie treści art. 3 § 2, art. 4 i art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z powołaniem się na ich literalne brzmienie. Z uzasadnienia orzeczenia Sądu I instancji powinno wynikać, dlaczego uznano skargę za niedopuszczalną. Temu zadaniu uchybił Sąd I instancji sporządzając uzasadnienie, które ze względu na swą lakoniczność nie poddaje się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zdaniem NSA poza przytoczeniem treści przepisów – bez jakiegokolwiek wywodu prawnego – brak jest merytorycznych rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i to w tak istotnej kwestii, jaką jest konstytucyjne prawo do rozpoznania sprawy przez Sąd. Wobec uznania zarzutu naruszenia prawa procesowego (art. 141 § 4 p.p.s.a.) niecelowe było, według NSA, odnoszenie się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej, gdyż okoliczność ta przesądziła o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. Po zwrocie akt z Naczelnego Sądu Administracyjnego sprawę wpisano do repertorium pod sygn. akt II SA/Wr 789/15. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Przedmiotem skargi jest nakazanie Prezydentowi W. przesłania wymienionych w skardze operatów szacunkowych i dowodów przedstawionych przez skarżących do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Tłem tego żądania jest trwające postępowanie zmierzające do nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości będącej własnością skarżących (działki nr 7/10 i nr 7/11), po tym jak w drodze decyzji administracyjnej wywłaszczono skarżących z działek nr 3/3 i nr 4/1, za które przyznano również odszkodowanie (zob. porozumienie między skarżącymi a Gminą W. z dnia 22 lutego 2010 r. i aneks z dnia 3 marca 2010 r. – k. 607-611 akt administracyjnych). Jeśli chodzi o działki nr 7/10 i nr 7/11, to ich nabycie przez Skarb Państwa ma nastąpić w oparciu o art. 113 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r. poz. 782 ze zm.; dalej: u.g.n.), na co wskazuje treść wniosku skarżących z dnia 22 stycznia 2008 r. oraz na przykład pismo Dyrektora Wydziału Nabywania i Sprzedaży Nieruchomości Urzędu Miejskiego W. z dnia 13 sierpnia 2009 r. (zob. k. 53 i k. 484 akt administracyjnych, jak również w dokumentach doręczonych przez skarżącego). Przywołany art. 113 ust. 3 u.g.n. stanowi, że jeżeli wywłaszczeniem jest objęta część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystywania na dotychczasowe cele, na żądanie właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości nabywa się tę część w drodze umowy na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, w zależności od tego, na czyją rzecz następuje wywłaszczenie. Innymi słowy, nabycie dochodzi do skutku na podstawie umowy cywilnoprawnej o przeniesienie prawa własności zawieranej w formie aktu notarialnego. Roszczenie o nabycie nieruchomości może więc być dochodzone w drodze procesu cywilnego przed sądem powszechnym, a nie w drodze postępowania administracyjnego. Z tego zaś płynie – zdaniem Sądu – wniosek, że miedzy skarżącymi a Skarbem Państwa, w imieniu którego działa Prezydent W., trwa spór w zakresie wyceny nieruchomości (działki nr 7/10 i nr 7/11) objętej roszczeniem skarżących. Jednym z elementów tego sporu jest kwestia oceny prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego, zawierającego wycenę nieruchomości. Zauważyć jednak wypada, że w myśl art. 157 ust. 1 u.g.n. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady: 1) organizacja zawodowa wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych; 2) w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności. Nadto trzeba zauważyć, że możliwość dokonywania weryfikacji została tej organizacji powierzona na zasadach wyłączności, co oznacza, że jest to jedyna droga, w ramach której zainteresowany może domagać się oceny tego dokumentu. Organizacjami zawodowymi są stowarzyszenia i związki stowarzyszeń zrzeszające osoby zawodowo wykonujące czynności rzeczoznawcy majątkowego (zob. art. 4 pkt 15 u.g.n.). Czynność ta odbywa się na podstawie umowy zawartej z organizacją zawodową i osobą trzecią, przy jednoczesnym zastrzeżeniu warunku, że gdy operat szacunkowy został przygotowany przez osoby powołane lub ustanowione przez sąd, o ocenę operatu może wnioskować tylko sąd. W kontekście tak zarysowanej sytuacji faktycznej i stanu prawnego należy powiedzieć, że zgodnie z przepisem art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) właściwość sądu administracyjnego obejmuje rozpoznawanie skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zaznaczyć należy, że cytowany przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. został znowelizowany na podstawie art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. poz. 658). Jednak na mocy art. 2 ustawy nowelizującej przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu znowelizowanym stosuje się wyłącznie do spraw wszczętych po dniu 15 sierpnia 2015 r. Zatem na gruncie niniejszej sprawy zastosowanie znajdzie przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji i w takim brzmieniu przepis ten przytoczono powyżej. Wracając zatem do oceny żądania skarżących, sąd rozpoznający skargę stwierdził, że żądanie dokonania oceny operatu szacunkowego przez organizację rzeczoznawców majątkowych jest czynnością, do której uprawnione są obie strony stosunku cywilnoprawnego – to jest zarówno Skarb Państwa (za który działa Prezydent W.), jak i sami skarżący. Czynność ta mieści się w zakresie negocjacji, które poprzedzają zawarcie umowy między Skarbem Państwa a skarżącymi. Jednak zdaniem sądu rozpoznającego skargę, czynność przekazania operatu szacunkowego do oceny albo jego nieprzekazania przez Prezydenta W. nie jest żadnym z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. I tak, czynność ta nie jest decyzją administracyjną, ani postanowieniem wydanym w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym czy zabezpieczającym. W omawianej sprawie nie toczy się bowiem żadne z tego rodzaju postępowań. Omawiane czynności nie są też aktem prawa miejscowego czy innym aktem podejmowanym w sprawach z zakresu administracji publicznej, ani tym bardziej aktem nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, czy pisemną interpretacją przepisów prawa podatkowego. Rokowania czy negocjacje dotyczące nieruchomości niewątpliwie nie mieszczą się również w zakresie pojęć omawianych w art. 3 § 2 pkt 4a-7 p.p.s.a. Skoro tak, to nie może być też mowy o bezczynności organu w tym zakresie (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Wreszcie omawiane czynności nie są też innym niż określony w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ocena operatu szacunkowego, a wcześniej jej zlecenie jest czynnością faktyczną, do której dokonania są uprawnieni skarżący i reprezentant Skarbu Państwa. Natomiast czynność faktyczna podjęcia tej decyzji nie może być uznana za należącą do zakresu administracji publicznej, bo nie dotyczy ona bezpośrednio uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Co więcej, ewentualna ocena operatu szacunkowego jest jednym z elementów kształtujących treść stosunku cywilnoprawnego między stronami przyszłej umowy w przedmiocie nabycia nieruchomości. Owszem skarżący – jak zdają się wskazywać akta administracyjne – oczekują zawarcia takiej umowy, ale przyszła treść wskazanej umowy (w tym cena nieruchomości, którą ma określić operat szacunkowy) nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Postępowanie zmierzające do nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa stanowi – w przekonaniu sądu – sprawę cywilną w rozumieniu art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego, gdyż de facto jest typowym sporem cywilnym dotyczącym należności pieniężnej. Innymi słowy, czynność przesłania wymienionych w skardze operatów szacunkowych i dowodów przedstawionych przez skarżących do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych jest czynnością faktyczną, do której ewentualnego dokonania uprawniony jest Prezydent W., jednak sąd administracyjny nie jest właściwy w sprawie dokonania kontroli legalności czynności przesłania czy nieprzesłania ww. dokumentów zgodnie z postulatem skarżących. Brak jest bowiem sądowi administracyjnemu kompetencji do oceny legalności opisanych czynności faktycznych w toku postępowania cywilnoprawnego zmierzającego do nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa. Ponadto zwrócić też należy uwagę, że w przypadku gdy podmiot, na rzecz którego ma nastąpić przeniesienie własności, uchyla się od złożenia oświadczenia woli o nabyciu nieruchomości, osobie wywłaszczonej przysługuje roszczenie o stwierdzenie przez sąd obowiązku złożenia oświadczenia. Roszczenie to dochodzone jest w drodze procesu cywilnego przed sądem powszechnym, a nie w drodze postępowania administracyjnego. Sąd na podstawie przedłożonych dowodów dokonuje oceny, czy zaistniały przesłanki określone w art. 113 ust. 3 u.g.n. Prawomocne orzeczenie sądu cywilnego zastępuje w takim przypadku oświadczenie woli zobowiązanego do nabycia nieruchomości (zob. art. 64 k.c. i art. 1047 § 1 k.p.c.). Na marginesie powiedzieć jeszcze należy, że sąd rozpoznający skargę zapoznał się z orzeczeniami sądów cywilnych dołączanymi przez skarżącego do pism procesowych. Jednak lektura tych orzeczeń prowadzi do wniosku, że nie mają one wpływu na właściwość sądu administracyjnego. Sprawa o sygn. akt SA/Wr/346/93 dotyczyła zmiany przeznaczenia terenu, a sprawa o sygn. akt [...] dotyczyła wydania odpisów z akt sprawy, podobnie jak sprawa o sygn. akt [...]. Również żaden z załączonych do skargi dokumentów nie mógł wpłynąć na stwierdzenie, że w trakcie trwania postępowania określonego w art. 113 ust. 3 u.g.n., zmierzającego do nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości w drodze umowy, sąd administracyjny nie jest właściwy w sprawie nakazania organowi reprezentującemu Skarb Państwa przesłania wymienionych w skardze operatów szacunkowych i dowodów przedstawionych przez skarżących do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Wyrazić jeszcze przy tym należałoby pogląd, że brak właściwości sądu administracyjnego w niniejszej sprawie nie może być – w przekonaniu sądu – poczytywany jako naruszenie konstytucyjnie gwarantowanego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Prawo do sądu obejmuje bowiem prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Urzeczywistnieniem tego konstytucyjnego uprawnienia skarżących jest zasada, że sądy przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej, miejscowej i instancyjnej. Z tego względu odrzucenia skargi w niniejszej sprawie nie należy traktować jako naruszenia prawa skarżących do sądu, lecz właśnie za jego realizację, choć niedającą – z pewnością – satysfakcji skarżącym. Niemniej względy praworządności nakazują sądowi administracyjnemu działanie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), co oznaczało bezwzględny obowiązek dokonania kontroli dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. W efekcie tej kontroli skarga okazała się niedopuszczalna, o czym już była mowa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że skarga podlegała odrzuceniu, ponieważ nie należy do właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).