II SA/Wr 789/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Protokolant: Kinga Bilska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą we [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na obszarze miasta [...] oddala skargę w całości. W skardze na opisaną w sentencji uchwałę skarżący zarzucił naruszenie 1. art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w związku z art. 94 Konstytucji poprzez brak określenia warunków dostosowania istniejących tablic i urządzeń reklamowych do uchwały 2. art. 37a ust. 6 u.p.z.p. przez brak określenia w tekście uchwały granic poszczególnych stref 3. art. 31 ust. 3 Konstytucji przez ograniczenie z naruszeniem zasady proporcjonalności prowadzenia działalności gospodarczej w strefie C (Centrum), 4. art. 37a ust. 6 u.p.z.p. przez wprowadzenie rozróżnienia opartego na kryteriach podmiotowych w zakresie możliwości sytuowania reklam w obrębie poszczególnych obszarów oraz zwolnienia od obowiązku dostosowania do uchwały świetlnych tablic lub urządzeń reklamowych na budynkach i terenach handlu, kultury lub sportu, podczas gdy od skarżącego wymaga się dostosowania zgodnie z § 9 uchwały 5. art. 40 ust. 1 w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w związku z art. 37a ust. 1 u.p.z.p. przez przekroczenie granic ustawowego upoważnienia w zakresie sytuowania tablic i urządzeń w obrębie pasa drogowego, ich odległości od krawędzi jezdni, przejść dla pieszych i skrzyżowań, regulowania reklamy wyborczej i objęcie definicją "transparentu" każdej informacji wizualnej, a nie tylko stanowiącej reklamę 6. § 6 Zasad techniki Prawodawczej przez stosowanie określeń i definicji ogólnikowych i niejednoznacznych. Na tej podstawie wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W uzasadnieniu podał, że prowadzi działalność gospodarczą realizując kampanie reklamowe z wykorzystaniem nośników wielkoformatowych. Jest właścicielem dwóch wielkoformatowych tablic reklamowych, jednej w strefie C (strefa centralna – ul. [...], działka nr [...]), drugiej w strefie M (strefa zamieszkania – ul. [...], działka [...]). Tablice te zostały usytuowane legalnie w oparciu o zgłoszenia oraz umowę zawartą z właścicielem budynków, Spółdzielnią Mieszkaniową "[...]", co wynika z dołączonych do skargi dokumentów. Uchwała ustanawia zakaz sytuowania reklam w strefie C i M (§ 7 ust. 1, § 12 ust. 3 i § 13 ust. 3 uchwały). Wymusza to na skarżącym demontaż tablic. Domaga się tego gmina pod rygorem nałożenia kar. Narusza to konstytucyjne zasady ochrony praw nabytych i niedziałania prawa wstecz. Uchwała jednak nie ustanawia warunków dostosowania istniejących tablic. Zakaz możliwości sytuowania tablic reklamowych wielkoformatowych wyklucza prowadzenie przez skarżącego działalności gospodarczej na terenie gminy. Nastąpiło naruszenie interesu prawnego skarżącego (por. wyroki III SA/Gl 335/17 i II SA/Ol 79/18). Skarżący omówił ponadto naruszenia przez uchwałę prawa przedmiotowego, to jest wskazanych w zarzutach przepisów prawnych. Brak określenia w § 9 uchwały warunków dostosowania, wywołuje nieważność uchwały w całości (wyroki II SA/Op 196/17 i II SA/Łd 523/17). Rozróżnienia o charakterze podmiotowym naruszają art. 32 Konstytucji, a dotyczą one świetlnych tablic i urządzeń reklamowych na budynkach i terenach handlu, kultury lub sportu oraz banków, aptek, gastronomii, stacji benzynowych i w zakresie szyldów. Niekonstytucyjne są również zwolnienia obszarowe od ograniczeń, dotyczące obiektów małej architektury. Skarżący dołączył ponadto wezwanie, skierowane do organu, do usunięcia naruszenia prawa przedmiotowego. Przyznał przy tym, że było ono niezgodne z art. 101 u.s.g. W odpowiedzi na skargę organ (art. 32 p.p.s.a.) wniósł o jej oddalenie. Na wstępie organ omówił dochowanie procedury podejmowania uchwały. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że w § 9 ust. 2 i 3 uchwała określa warunki dostosowania wymieniając obiekty zwolnione z tego obowiązku. W pozostałym zakresie dostosowanie polega na doprowadzeniu reklam do zgodności z wymogami uchwały. Granice stref zostały oznaczone jednoznacznie na załączniku graficznym. Ustanowione zakazy i wyjątki od nich, nie naruszają ustawy. Wyjątki te nie mają charakteru podmiotowego. Reklamy formatowe skarżącego znajdują się na budynkach mieszkaniowych wielorodzinnych, których użytkowanie nie wymaga akcji reklamowej, z wyjątkiem szyldów. Organ podkreślił, że uchwały nie zakwestionował organ nadzoru, zaś skargi SM "[...]" (wyrok II SA/Wr 624/17) i innego przedsiębiorcy zostały oddalone (wyrok II SA/Wr 297/18). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Należało przede wszystkim rozważyć zagadnienie dopuszczalności skargi, skoro uprzednio została prawomocnie osądzona sprawa ze skargi SM "[...]", czyli właściciela wynajmującego skarżącemu ściany budynków celem zainstalowania na nich reklamy, na zaskarżoną uchwałę, ponadto zaś nie był oczywisty interes prawny skarżącego najemcy w zaskarżeniu uchwały (art. 58 § 1 pkt 4 i 5a p.p.s.a. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302). Kwestie te rozstrzygnął Sąd na korzyść skarżącego. Należało uwzględnić brak jednak tożsamości spraw w ujęciu podmiotowym i pewne zróżnicowanie treści interesu prawnego obu skarżących, ponadto zaś nie sposób było wykluczyć naruszenia interesu prawnego skarżącego najemcy, ale przede wszystkim jako właściciela tablic reklamowych, których sytuowania zakazała zaskarżona uchwała. Wywołało to istotne ograniczenie możności prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego przedsiębiorcę. Tym niemniej wyrok II SA/Wr 624/17 miał istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia nin. sprawy z uwagi na skutki prawomocności materialnej tego wyroku (art. 170 p.p.s.a.). Wyrokiem tym uległa oddaleniu skarga Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" na tę samą uchwałę. Jak wynika z uzasadnienia tego wyroku, spółdzielnia domagała się stwierdzenia nieważności § 13 ust. 3 uchwały, który ustanowił zakaz sytuowania tablic reklamowych na ścianach budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Zakaz ten miał stanowić przejaw nadużycia władztwa planistycznego oraz naruszać art. 140 k.c. w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. (obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 1945) oraz § 131 w związku z § 143 ZTP (Dz. U. z 2016 r., poz. 283). Zakaz uniemożliwia komercyjne wykorzystanie ścian budynków, co narusza uprawnienia skarżącego jako przedsiębiorcy i godzi w prawo swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej. Zakaz nie respektuje ponadto zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji) i narusza art. 22 i art. 64 Konstytucji. Na znaczenie dochowania zasady proporcjonalności zwraca uwagę uzasadnienie projektu ustawy krajobrazowej (druk sejmowy nr 1525 z dnia 28 czerwca 2013 r. s. 12) oraz art. 5 Europejskiej Konwencji Krajobrazowej z dnia 20 października 2000 r. (Dz. U. z 2006 r. Nr 14, poz. 98). W uzasadnieniu uchwały nie dokonano prawidłowego wyważenia interesów publicznego i indywidualnego (por. wyrok II OSK 588/10). W ocenie sądu orzekającego w sprawie II SA/Wr 624/17 uchwała spełnia wymagania proceduralne (art. 37b u.p.z.p.). Organ prawidłowo stosował art. 37a u.p.z.p. i należycie uzasadnił uchwałę. Nie nastąpiło nadmierne ograniczenie prawa własności skarżącego. Uchwała nie narusza istoty prawa własności skarżącego, zaś zróżnicowanie budynków handlowych i usługowych oraz budynków mieszkalnych w kwestii możliwości umieszczania na nich reklam miało swoje uzasadnienie wynikające z celu ustawy krajobrazowej. Sąd w nin. sprawie z uwagi na art. 170 p.p.s.a. nie był uprawniony do odmiennego rozstrzygnięcia zagadnień prawnych występujących w sprawie II SA/Wr 624/17, których treść powyżej omówiono. Istotne były ponadto skutki procesowe omawianego wyroku z uwagi na art. 101 ust. 2 u.s.g. (Dz. U. z 2018 r., poz. 994). Jak trafnie podkreślono w uzasadnieniu wyroku II SA/Wr 297/18 (oddalającego skargę innego przedsiębiorcy na przedmiotową uchwałę), sąd orzekający po oddaleniu skargi innego podmiotu na uchwałę, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami i rozpoznaje skargę w zakresie zagadnień jeszcze nierozstrzygniętych, w szczególności zaś nie podlega ponownemu badaniu kwestia dochowania procedury podejmowania uchwały. Trafnie również wskazano, że w kolejnej sprawie zakres kontroli legalności uchwały wyznacza zakres interesu prawnego skarżącego. To odmienność sytuacji prawnej kolejnego skarżącego decyduje bowiem o dopuszczalności ponownej kontroli uchwały. Kontrola legalności obejmuje więc wprawdzie całą uchwałę, przy istotnym ograniczeniu kierunku niektórych ocen, ale ewentualne uwzględnienie skargi następuje w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego. Praktycznie więc w nin. sprawie istotna była ocena legalności zakazu reklam wieloformatowych w strefach C i M na budynkach wielorodzinnych. W uzasadnieniu wyroku II SA/Wr 297/18 rozstrzygnięto na niekorzyść skarżącego przedsiębiorcy, że 1. kwestionowanie prawidłowości wyznaczenia granic różnych obszarów z uwagi na brak ich opisu w części tekstowej uchwały jest bezzasadne, skoro nie ma związku z naruszeniem interesu prawnego skarżącego, zaś on sam w oparciu o precyzyjny załącznik graficzny wskazuje prawidłowo usytuowanie swoich tablic w określonej strefie 2. bezzasadne są zarzuty skierowane wobec unormowania obejmującego inne rodzaje tablic lub urządzeń, niż posiadanie przez skarżącego 3. bezzasadne są zarzuty naruszenia ZTP (powinno być: w związku z art. 2 Konstytucji) odnoszone do przepisów uchwały nie mających żadnego znaczenia dla sytuacji prawnej skarżącego 4. nie został wykazany zarzut wadliwości nieokreślenia warunków dostosowania istniejących tablic do uchwały, skoro nie budziło wątpliwości, że dostosowanie to było konieczne i mogło polegać jedynie na demontażu tablic 5. nie dotyczą sytuacji prawnej skarżącego zarzuty pod adresem przepisów uchwały nieregulujących tablic reklamowych. Omawiany wyrok podaje przepisy uchwały określające warunki dostosowania szeregu obiektów, tablic i urządzeń, co oznacza, że uchwała w ogóle zawiera takie warunki (np. § 7 ust. 1 pkt 1 lit. c tiret drugie, § 14 ust. 2 pkt 3 tiret drugie). Sąd zwrócił uwagę, że skarga nie tyle kwestionuje konkretne unormowania uchwały, co stara się podważyć ustawowy sens regulacji, polegający na zamiarze uporządkowania przestrzeni publicznej przez wyeliminowanie chaosu reklamowego w mieście. Sąd podkreślił, że nowe zasady odnoszą się w szczególności do obiektów istniejących przed datą podjęcia uchwały, co było intencją ustawodawcy. W nin. sprawie Sąd nie znalazł podstaw do dokonania odmiennych ocen prawnych i odnosząc je do stanu faktycznego tej sprawy i zarzutów skargi, stwierdza co następuje. Zaskarżona uchwała w § 4 ustala granice obszarów o różnych regulacjach wyodrębniając strefy m.in. centrum oznaczoną symbolem C (pkt 2) oraz zamieszkania oznaczoną symbolem M (pkt 4). Zgodnie z § 2 pkt 2 strefa to obszar wydzielony na załączniku graficznym i oznaczony symbolem. W § 7 uchwała ustala zasady i warunki sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych (rozumianych jak w ustawie p.z.p. zgodnie z § 2 pkt 6 uchwały) innych niż szyldy. W ust. 1 § pkt 1 zakazuje lokalizacji tablic reklamowych i urządzeń reklamowych w strefach A, B, C, M, Z, ZC, IT i K z wyjątkami (miejska informacja przestrzenna, menu lokali, świetlne tablice na przystankach, na budynkach i terenach handlu, kultury lub sportu, na terenach dworców i cmentarza), które w żadnym zakresie nie dotyczą skarżącego. Zakazy określone w § 7 w sposób ogólny są powtarzane lub rozwijane w przepisach odnoszących się do poszczególnych stref. Oprócz tego § 7 uchwały reguluje dodatkowe szczegółowe zakazy umieszczania reklam na budynkach zabytkowych, przystankach, dworcach, w parkach, skwerach itp., określa wymagane odległości usytuowania słupów i wolno stojących tablic reklamowych od podanych obiektów, reguluje sposób sytuowania kilku tablic oraz dopuszcza transparenty w czasie wydarzeń okolicznościowych lub w okresie kampanii przedwyborczych i na ogrodzeniach placów budów. Wszystkie te szczegółowe przepisy nie mają wpływu na sytuację prawną skarżącego. W § 9 uchwała reguluje warunki i termin dostosowania istniejących w dniu wejścia w życie uchwały m.in. tablic i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych. Ustala termin maksymalny (12 miesięcy). Wymienia obiekty nie wymagające dostosowania, jak niektóre obiekty małej architektury i ogrodzenia. Jak już wskazano, w przypadku skarżącego dostosowanie polega na obowiązku demontażu tablic. Wskazanie warunków dostosowania byłoby bardziej potrzebne w przypadku ograniczenia uchwałą rodzaju, gabarytów czy ilości tablic i mogłoby polegać przykładowo na podaniu wymagań oczywistych (tablicę zbyt dużą pomniejszyć itp.), co nie dotyczy sytuacji prawnej skarżącego. Strefy C dotyczy § 12 uchwały, w ust. 3 regulując zasady i warunki sytuowania tablic reklamowych. Jak już zaznaczono, przepis powtarza lub uściśla regulacje § 7 uchwały. Nie dotyczą one w żadnym zakresie sytuacji prawnej skarżącego. To samo dotyczy § 13 regulującego w ust. 3 zasady i warunki sytuowania tablic reklamowych w strefie M. Przepisy te powtarzają lub uściślają wyjątki od generalnego zakazu lub doprecyzowują pewne nakazy i zakazy. W pozostałym zakresie uchwała w ogóle nie dotyczy sytuacji prawnej skarżącego. Odnosząc powyższe ustalenia lub oceny do zarzutów skargi należy powtórzyć, że nie nastąpiło naruszenie art. 37a ust. 9 u.p.z.p. uzasadniające stosowanie art. 91 ust. 1 albo ust. 4 u.s.g. w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a., tak samo naruszenie art. 37a ust. 6 u.p.z.p. Przytoczono już argumentację przekonującą o respektowaniu przez organ zasady proporcjonalności, co znalazło w szczególności wyraz w przekonującym uzasadnieniu uchwały nawiązującym do ustawowych celów regulacji i potrzeb gminy. Organ w racjonalny sposób uzasadnił zróżnicowanie możności sytuowania reklam na budynkach mieszkalnych (zakaz związany z funkcją zabudowy i potrzebami mieszkańców) oraz niemieszkalnych (możność umieszczenia reklam w zakresie ograniczonym funkcją budynku i wymaganymi cechami tablic i urządzeń). Skarżący uzasadnia skargę w tym zakresie wyrzutem, że dlaczego inni również nie zostali objęci zakazem, który byłby wówczas łatwiejszy do znoszenia. Odnośnie zarzutu piątego należy uświadomić skarżącemu, że nie jest organem nadzoru lub prokuratorem i nie może skutecznie kwestionować legalności uchwały w zakresie nieobejmującym zakazu tablic reklamowych w strefach C i M. jak już wskazano, zarzut naruszenia ZTP bez wykazania naruszenia art. 2 Konstytucji był oczywiście bezzasadny, przy czym Sąd nie dopatrzył się takiego naruszenia i nie dostrzegł związku języka uchwały z sytuacją prawną skarżącego. Z tych względów oraz zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. J.N.16.01.2019