III SA/Gl 335/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kandut, Sędziowie Sędzia WSA Adam Nita, Sędzia WSA Iwona Wiesner (spr.), Protokolant Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2017 r. przy udziale - sprawy ze skargi D. S. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie cen 1. stwierdza nieważność uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. nr [...] w części, w zakresie § 5 ust. 1 pkt 3; 2. zasądza od Rady Miejskiej w B. na rzecz strony skarżącej kwotę 317 zł (słownie: trzysta siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] r. Rada Miejska w B. podjęła Uchwałę Nr [... w sprawie zasad ustalania cen za usługi przewozowe lokalnego transportu zbiorowego świadczone przez samorządowy zakład budżetowy - Miejski Zakład Komunikacji w B. D. S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w dniu [...] r. skargę na powyższą Uchwałę zaskarżając ją w części, to jest w zakresie § 5 ust. 1 pkt 3 w jakim uzależnia on uprawnienia do korzystania z biletów ulgowych na wszystkich liniach dla emerytów i rencistów od posiadania ważnej legitymacji wydanej przez ZUS i KRUS, zarzucając mu niezgodność z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Jako podstawę prawną skargi strona wskazała art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym oraz art. 50, art. 52, art. 53 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2016.718 -j.t., dalej p.p.s.a.) i domagała się stwierdzenia na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. nieważności zaskarżonego aktu w części przez nią wskazanej. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że jest emerytem MSWiA, posiada ważną legitymację .Skarżący podkreślił, że zaskarżona uchwała przyznaje mu prawo do korzystania z biletów ulgowych, jednakże nie może korzystać z tego uprawnienia, gdyż nie posiada legitymacji ZUS lub KRUS. Zaskarżony przepis dyskryminuje również innych emerytów mundurowych, m.in. policyjnych, CBA,ABW, wojskowych, Straży Pożarnej, Straży Granicznej). Powyższe przesądza o interesie prawnym skarżącego w zaskarżeniu uchwały. Skarżący podkreślił, że nawet po osiągnięciu przez tą grupę emerytów powszechnego wieku emerytalnego, nie będą oni mogli korzystać z ulg, gdyż nadal będą legitymować się legitymacjami emerytów MSWiA, MON bądź innych, aż do osiągnięcia 70 roku życia kiedy to uzyskają uprawnienia do bezpłatnych przejazdów na mocy § 4 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały. Odwołując się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2001r. K 22/01, skarżący wskazał, że wprowadzenie przez prawodawcę zróżnicowania musi być racjonalnie uzasadnione i musi mieć związek z celem i treścią przepisów. Stanowisko to znalazło odzwierciedlenie w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2011r. II GSK 490/10, w którym sąd stwierdził nieważność przepisu prawa miejscowego ograniczającego dostęp emerytów i rencistów Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego do ulgowych opłat za przejazdy w lokalnym transporcie zbiorowym. Podkreślono ponad to, że zaskarżona uchwała w rozstrzygnięciu nadzorczym z 1 lutego 2013r. Wojewody [...] wydanym w trybie art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym uznana została za nieważną w zakresie § 5 ust. 2, § 6, ust. 3, § 7, § 8. Powyższe nie wyklucza innych uchybień zaskarżonej uchwały, stanowiącej przepis prawa miejscowego, które podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 4 p.p.s.a. Pismem z 19 listopada 2016r. strona wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa wskazując na naruszenie zasady równości w kwestionowanych przez nią przepisach uchwały. W piśmie z 16 stycznia 2017r. dotyczącym wezwania do sunięcia naruszenia prawa Urząd Miejski przedstawił swe stanowisko w sprawie. Odwołał się do ustawowych źródeł ulg na przejazdy środkami komunikacji publicznej dla wskazanych tam grup osób. Wskazała, że w zaskarżonej uchwale utrzymano ulgi w przejazdach środkami komunikacji miejskiej istniejące co najmniej od kilkunastu lat. Ewentualne rozszerzenie kręgu osób uprawionych do przejazdów ulgowych o emerytów tzw. służb mundurowych, posiadających już i tak rozliczne przywileje, wpłynie na obniżenie wpływów osiąganych z sprzedaży biletów. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w B. wniosła o odrzucenie skargi, a z ostrożności procesowej o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi wskazano, że 22 lutego 2017r. do Biura Rady Miejskiej w B. wpłynęło pismo z WSA w Gliwicach przekazujące nieprawidłowo wniesioną, bezpośrednio do sądu, nie opłaconą, bez pełnomocnictwa, skargę strony z 8 lutego 2017r. na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w B. , a zatem została wniesiona z naruszeniem terminu, w tym także terminu 60 dniowego od dnia wniesienia wezwania do naruszenia prawa. Bieg tego terminu zakończył się 24 stycznia 2017r., a skarga nie została wniesiona. Natomiast pismo z 16 stycznia 2017r. Pełnomocnika Prezydenta Miasta ds. Społecznych nie może być traktowane jako odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, gdyż to Przewodniczący Rady Miejskiej reprezentuje rade na zewnątrz, a to zgodnie z § 18 ust. 4 Statutu Miasta. Skoro Rada Miejska jako organ stanowiący gminy bez stosowanego aktu nie mogła scedować swych uprawnień do udzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Pełnomocnikowi Prezydenta Miasta, to pisma z 16 stycznia 2017r. nie można traktować jako odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie organu skarżący nie zachował również 30 dniowego terminu do wniesienia skargi liczonego od dnia doręczenia pisma z 16 stycznia 2017r., które miało miejsce 19 stycznia 2017r., gdyż skarga trafiła do Rady Miejskiej 22 lutego 2017r. Odnośnie merytorycznej strony skargi podniesiono, że nie jest ona aktem prawa miejscowego, gdyż została podjęta na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 grudnia 1996r. o gospodarze komunalnej (Dz.U. z 2016r. poz. 573 ze zm.). Powyższe przesądza o niemożności stwierdzenia nieważności uchwały. Podkreślono, że adresatem zaskarżonego uregulowania były osoby uprawnione do przejścia na emeryturę wraz z osiągnięciem wieku emerytalnego, nie zaś tzw. emeryci mundurowi, którzy bardzo często po przejściu na emeryturę nadal pracują, a Rada Miejska ma uprawnienia do wyłączenia tych osób z grona beneficjentów uregulowania. W ocenie organu zaskarżone uregulowania nie naruszają art. 32 Konstytucji, a zarzut skargi ma zbyt ogólny charakter. W odpowiedzi na wniosek o odrzucenie skargi skarżący w piśmie z 25 kwietnia 2017r. podniósł, że odpowiedź na wezwanie do naruszenia prawa została udzielona , co przedłużyło okres do wniesienia skargi o 30 dni. Odpowiedź ta została doręczona pełnomocnikowi strony skarżącej, co wynika z jej treści: "W związku z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę uchwały Rady Miejskiej (...), przedstawiam następujące stanowisko w sprawie ...". W ocenie skarżącego zarówno treść pisma jak i pieczęć umieszczona w lewym górnym rogu nie budzą wątpliwości co do charakteru dokumentu, a rzeczą strony nie jest wyjaśniać sprawy organizacyjne organu i ustalać kto personalnie uprawniony jest do podpisywania korespondencji w imieniu Rady Miejskiej (art. 65 kpa). Skarżący przyznaje, że skarga została niewłaściwie zaadresowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, jednakże w dniu 17 lutego 2017r. została przesłana do Rady Miejskiej w B. , co powoduje, że upływający w dniu 18 lutego 2017r. termin nie został naruszony ( wyrok NSA z 19.08.2014r. sygn. akt II FSK 2054/14, postanowienie NSA z 27.04.2011r. sygn. akt I OSK 659/11). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skargę należy uznać za zasadną. Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Kontrola Sądu, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Nadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wyżej powołany przepis odnosząc się do uchwał organów gminy pozostaje w związku z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który stanowi, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W rozpoznawanej sprawie, zaskarżona uchwała została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym, a W. stwierdził jej nieważność w zakresie § 6 ust. 3, § 7, § 8. Na uwagę zasługuje również w odniesieniu do rozpoznawanej sprawy stanowisko organu nadzoru, który wskazał na charakter uchwały jako aktu prawa miejscowego. Podkreślenia jednak wymaga, że przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego nie były kwestie objęte niniejszą skargą. W pierwszej kolejności należy rozważyć kwestię czy skarżący jest podmiotem uprawnionym do złożenia skargi zgodnie z kryteriami zawartymi w art. 50 § 1 p.p.s.a., a zatem czy ma interes prawny w jej wniesieniu. Powyższa kwestia zdaje się nie budzić wątpliwości stron, jako że skarżący poza sporem jest emerytem MSWiA, posiada stosowną legitymację, jednakże w oparciu o zaskarżone uregulowania nie posiada dokumentu uprawniającego go do ulgowych przejazdów komunikacją publiczną. Stwierdzić więc należy, że w skardze wykazał przesłanki istnienia interesu prawnego w uzyskaniu rozstrzygnięcia w drodze sądowo administracyjnej. Ponadto przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przewiduje, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym dotyczy sytuacji, gdy zaskarżony akt wpływa negatywnie na sytuację prawną osoby skarżącej. Innymi słowy zaskarżony akt musi godzić w indywidualną sferę prawną takiego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych takich jak zniesienie, ograniczenie lub uniemożliwienie realizacji posiadanych uprawnień, bądź też nałożenie na podmiot konkretnych obowiązków (wyrok NSA z 1.10.2013 r., I OSK 1209/13). Skarżący spełnia te kryteria. W następnej kolejności należało rozstrzygnąć kwestie terminowości złożenia skargi w kontekście wniosku o jej odrzucenie zawartego w odpowiedzi na skargę. Skarżący zgodnie z art. 52 § 4 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia, pismem z 19 listopada 2016r. wezwał do usunięcia naruszenia prawa, a pismo to zostało skierowane do Rady Miejskiej w B. Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 ustawy, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W niniejszej sprawie należy stwierdzić, że organ udzielił odpowiedzi na wezwanie, a uczynił to pismem z 16 stycznia 2017r. Za stanowiskiem tym przemawia zarówno nagłówek pisma" Dotyczy: wezwania do usunięcia naruszenia prawa ...", jak i treść pisma odnosząca się do kwestii poruszonych w wezwaniu. Podkreślenia wymaga, że pismo to zostało sporządzone w terminie 60 dni wskazanym w art. 53 § 2 p.p.s.a., otwierając tym samym stronie termin 30 dni do wniesienia skargi. Skoro odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa została doręczona pełnomocnikowi strony w dniu 19 stycznia 2017r. to termin do złożenia skargi upływał 18 lutego 2017r. Poza sporem jest, że skarga została skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, miast do organu, jednakże skarga została przesłana do organu 17 lutego 2017r., a zatem przed upływem 30 dniowego terminu do wniesienia skargi. W powyższym zakresie należało podzielić pogląd skarżącego, co do terminowości skargi, który został oparty o przywołane w piśmie z 25 kwietnia 2017r. orzeczenia NSA ( sygn. akt II FSK 2054/14, I OSK 659/11). Powyższą argumentacje wzmacnia aktualna treść art. 53 § 4 p.p.s.a., gdzie termin, o którym mowa w § 1 i 2, uważa się za zachowany także wtedy, gdy przed jego upływem strona wniosła skargę wprost do sądu administracyjnego. W takim przypadku sąd ten niezwłocznie przesyła skargę odpowiednio do organu, który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie, wydał akt lub podjął inną czynność, będącą przedmiotem skargi. Wobec powyższego nie zaistniały przesłanki do odrzucenia skargi ze względu na przekroczenie terminu do jej wniesienia. Należało również podzielić stanowisko skarżącego, że nie jest on uprawniony do weryfikacji kto podpisał odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, czy była to osoba właściwa, czy jej upoważnienie jest oparte o odpowiednie przepisy prawa i regulaminy. Sam fakt podpisania pisma w imieniu urzędu lub organu przez osobę do tego nieupoważnioną nie znosi procesowego znaczenia tegoż pisma, a strona nie ma podstaw prawnych by dokonywać takiej weryfikacji. Skutki nieprawidłowego działania organu nie mogą obciążać strony, a organ winien działać zgodnie z art. 6 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2016.23 j.t.) na podstawie przepisów prawa oraz zgodnie z art. 8 § 1 ustawy prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Wobec powyższego argumentacja podniesiona w odpowiedzi na skargę w tym zakresie nie zasługuje na aprobatę. Zaskarżoną uchwałę Rada Miejska podjęła na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 4, art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2016.446 j.t.) w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Powołane przepisy przyznawały radzie miejskiej prawo stanowienia, w formie uchwały, przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Sprawy lokalnego transportu zbiorowego należą do zadań własnych gminy, co wynika z art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Natomiast zasady i formy gospodarki komunalnej gmin, polegające na wykonywaniu przez nie zadań własnych w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, określa ustawa z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (j.t. Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236). Stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt. 2 ustawy o gospodarce komunalnej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a zatem zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Wspomniany przepis Konstytucji w ust. 1 i 2 określa hierarchię źródeł prawa, wskazującą, że akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu (Konstytucja i ustawy) i nie mogą być sprzeczne z nimi. Zgodnie natomiast z art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego stanowione przez organy samorządu terytorialnego mogą być wydawane na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Za zasadny należało uznać zarzut naruszenia zasady równości wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, a to w związku z zasadą praworządności wynikającą z art. 7 Konstytucji RP. W myśl art. 32 Konstytucji: "Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne." (ust. 1). "Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny." (ust. 2). Trybunał Konstytucyjny w swych licznych orzeczeniach wielokrotnie podkreślał, że zakazane jest nierówne traktowanie podmiotów podobnych, co jednak nie wyklucza nierównego traktowania podmiotów, które podobne nie są ze względu na daną cechę istotną, relewantną. Innymi słowy - zasada niedyskryminacji i równości nie oznacza nakazu jednakowego traktowania sytuacji wszystkich podmiotów, gdyż ich sytuacja faktyczna i prawna może być różna. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie wskazywał, że odstępstwa od zasady równości wobec prawa są dopuszczalne, jeśli spełniają trzy warunki: po pierwsze - są relewantne, tj. racjonalnie uzasadnione; po drugie - są proporcjonalne, a więc waga interesu, jakiemu służy zróżnicowanie musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów podmiotów, które zostaną naruszone; po trzecie - pozostają w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnym, uzasadniającymi różne traktowanie podmiotów podobnych (wyrok TK z 12.05.1998 r., sygn. akt U 17/97, Lex nr 32606). Wobec powyższego jeśli prawodawca różnicuje podmioty, które charakteryzują się wspólną cechą istotną to działa z pominięciem zasady równości. Odstępstwo od tej zasady jest dopuszczalne jeśli zostały spełnione trzy wyżej wskazane warunki. Po pierwsze, wprowadzone przez prawodawcę zróżnicowania muszą być racjonalnie uzasadnione. Muszą one mieć związek z celem i treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma. Po drugie, waga interesu, któremu ma służyć zróżnicowanie podmiotów podobnych, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku różnego traktowania podmiotów podobnych. Po trzecie, różnicowanie podmiotów podobnych musi znajdować podstawę w wartościach, zasadach lub normach konstytucyjnych (wyrok TK z 23.10.2001r., sygn. K 22/01, OTK 2001, nr 7, poz. 215). Analiza akt sprawy pozwala stwierdzić, że słusznie zauważył skarżący, że Rada Miasta wprowadziła niedozwolone zróżnicowanie sytuacji prawnej emerytów i rencistów, z jednej strony przyznając im uprawnienia do ulgowych przejazdów komunikacją publiczną, a z drugiej zawężając w sposób niezasadny i niekonsekwentny krąg tych osób do posiadaczy legitymacji ZUS i KRUS. Zatem skoro sporny przepis zaskarżonej uchwały zawarty w akcie prawa miejscowego ustanawiając prawo do korzystania z przejazdów ulgowych, w sposób niczym nieuzasadniony traktuje nierówno adresatów normy, emerytów i rencistów, różnicując ich sytuację bez zachowania cech relewantnych, należało stwierdzić jego nieważność odwołując się do art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (np. wyroki: NSA z 18.05.2011r. sygn. akt II GSK 490/10, WSA w Gliwicach z 14.11.2012r., sygn. akt III SA/Gl 1201/12, z 23.04.2013r. sygn. akt III SA/Gl 1723/12, wszystkie: orzeczeniansa.gov.pl). W tej sytuacji, Sąd, w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 5 ust. 1 pkt 3 uchwały w zakresie w jakim uzależnia on uprawnienia do korzystania z biletów ulgowych dla emerytów i rencistów od posiadania legitymacji wydanej przez ZUS lub KRUS. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 21 ust. 1 pkt 1a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U.2016.1715).