II SA/Wr 79/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński, Asesor WSA Dominik Dymitruk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 14 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi S. P. na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia 27 listopada 2023 r. znak IF-O.7840.1.180.2022 PF w przedmiocie wstrzymania wykonania we wznowionym postępowaniu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę strzelnicy sportowo-rekreacyjnej oddala skargę w całości. S. P. (dalej jako strona lub skarżący) wniósł skargę na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego (dalej jako Wojewoda lub organ odwoławczy) z dnia 27 listopada 2023 r., Nr IF-O.7840.1.180.2022 PF, którym uchylono postanowienie Starosty Kłodzkiego (dalej jako Starosta lub organ pierwszej instancji) z dnia 29 kwietnia 2022 r., Nr ZPAiB.6740.12.231.2019.AB8, odmawiające wstrzymania wykonania decyzji Starosty z dnia 2 marca 2020 r., Nr 42/XII/B/2020, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Starosta wzmiankowaną na wstępie decyzją z dnia 2 marca 2020 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił stronie pozwolenia na budowę strzelnicy sportowo-rekreacyjnej na działkach nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...], obręb S., jednostka ewidencyjna B. – miasto. Wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wskazaną decyzją złożyli M. G., T. G., E. G., A. G., D. K., R. K., K. K., T. K., D. P., D. P.(1), U. B., M. B., A. B., W. C., B. C., D. C., B. S., B. S.(1), M. S. oraz P. S. (dalej jako wnioskodawcy) wskazując jako podstawę wznowienia postępowania art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W rezultacie powyższego podania Starosta postanowieniem z dnia 8 czerwca 2020 r., Nr ZPAiB.6740.12.231.2019.AB8, wznowił to postępowanie, a następnie postanowieniem z dnia 29 lipca 2020 r., Nr ZPAiB.6740.12.231.2019.AB8, odmówił wstrzymania wykonania decyzji z dnia 2 marca 2020 r. Wojewoda postanowieniem z dnia 18 marca 2022 r., Nr IF-O.7840.701.2020. PF, uchylił to rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W wyniku ponownie prowadzonego postępowania Starosta wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2022 r. odmówił wstrzymania wykonania decyzji z dnia 2 marca 2020 r. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że zweryfikował czy wnioskodawcom przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W jego ocenie strony postępowania zakończonego decyzją z dnia 2 marca 2020 r. zostały ustalone poprawnie, a ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości należących do wnioskodawców (np. zmniejszenie walorów użytkowych czy też obniżenie wartości użytkowych) nie mogą być traktowane jako uciążliwości wygenerowane przez daną inwestycję. Zażalenie, w ustawowym terminie, na powyższe postanowienie Starosty wnieśli wnioskodawcy. Wojewoda, zaskarżonym do tut. Sądu postanowieniem uchylił postanowienie Starosty z dnia 29 kwietnia 2022 r., a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że stosownie do treści art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (organ odwoławczy podkreślił, że uwzględnił stan prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji Starosty z dnia 2 marca 2020 r.). Zdaniem Wojewody zagadnieniem przesądzającym o posiadanym (lub nie) przymiocie strony postępowania, zgodnie z tym przepisem jest zakres oddziaływania inwestycji, o czym jest mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. W ocenie organu odwoławczego w ramach rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego nie wzięto pod uwagę wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych odnoszących się do danej decyzji, jak też w żaden sposób nie poruszono kwestii materiału dowodowego zebranego w postępowaniu, w którym wydano kwestionowane postanowienie. Ponadto organ pierwszej instancji nie odniósł się do stwierdzenia faktu ewentualnego występowania przesłanki uzasadniającej wznowienie postępowania. W ocenie Wojewody, znaczna część rozważań Starosty poświęcona została analizie stanu faktycznego jak też przedstawieniu najważniejszych regulacji dotyczących wznowienia decyzji dotyczącej rzeczonej inwestycji oraz ocenie uwag podniesionych ze strony wnioskodawców. Zabrakło przy tym jednoznacznego wyjaśnienia czy zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia kwestionowanej decyzji. W konsekwencji, zdaniem Wojewody, oceniając ewentualną konieczność wstrzymania wykonania decyzji, organ pierwszej instancji winien zatem wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją. W przekonaniu organu odwoławczego do takiej analizy nie można zaliczyć jedynie powierzchownej oceny tez wnioskodawców. W skardze na powyższe postanowienie Wojewody zarzucono naruszenie: 1. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy przedmiotowe postępowanie stało się bezprzedmiotowe, w związku ze zrealizowaniem strzelnicy sportowo-rekreacyjnej; 2. art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji gdy przedmiotowe postępowanie należało umorzyć. W rezultacie wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi zaznaczono m.in., że strzelnica została już zrealizowana, a tym samym bezprzedmiotowe stało się postępowanie, a nadto organ winien badać z urzędu, czy postępowanie stało się bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny. Skarżący nie zgodził się również z oceną Wojewody zakładającą wadliwą ocenę materiału dowodowego zebranego w sprawie. W tym zakresie podniesiono również, że argumentacja wnioskodawców jest nieprawdziwa i nieprawidłowa. Skarżący zaznaczył, że wstrzymanie wykonania decyzji na żądanie strony jest uwarunkowane wykazaniem przez tę stronę okoliczności wskazujących na występowanie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Końcowo podniesiono, że jeżeli Sąd nie podzieli wskazanego poglądu dot. art. 105 § 1 k.p.a., to, w ocenie skarżącego, Wojewoda winien był zastosować ewentualnie art. 138 § 1 pkt. 3 w zw. z art. 144 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Przy czym w myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.), rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jednakże powyższe regulacje nie pozwalają sądowi na stosowanie przy orzekaniu zasad współżycia społecznego lub zasad słuszności. Uchylenie decyzji lub postanowienia, względnie stwierdzenie ich nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego, odpowiednio mogących mieć lub mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 u.p.p.s.a.). Dokonując zatem, w myśl tych wskazań, oceny zaskarżonego postanowienia co do jego zgodności z prawem, Sąd Wojewódzki doszedł do przekonania, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlega postanowienie Wojewody z dnia 27 listopada 2023 r. w przedmiocie wstrzymania wykonania we wznowionym postępowaniu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej skarżącemu pozwolenia na budowę strzelnicy sportowo-rekreacyjnej. Zgodnie z treścią art. 152 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postepowania administracyjnego (t. jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej jako k.p.a.) organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W konsekwencji stwierdzić należy, że przesłanką wstrzymania wykonania decyzji, której wznowione postępowanie dotyczy, jest prawdopodobieństwo jej uchylenia w wyniku wznowienia postępowania. Ocena tego prawdopodobieństwa musi być jednocześnie dokonana przez pryzmat możliwości zaistnienia zgłoszonej we wniosku podstawy wznowienia postępowania w świetle zebranego dotychczas materiału dowodowego oraz możliwości uchylenia badanej decyzji. Interpretacja tych przesłanek z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych powinna mieć jednak charakter ścieśniający. Wstrzymanie wykonania decyzji na żądanie strony jest uwarunkowane wykazaniem przez tę stronę okoliczności wskazujących na występowanie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1520/20, – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu). Ocena "prawdopodobieństwa" musi być dokonana przez pryzmat możliwości zaistnienia w sprawie zgłoszonej we wniosku podstawy wznowienia postępowania, w świetle zebranego dotychczas materiału dowodowego, oraz możliwości uchylenia badanej decyzji. Prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania wymaga szacowania przez organ możliwości wystąpienia skutku w postaci uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 9 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2456/16). Nie wystarczy tu zatem samo istnienie przesłanki wznowieniowej. W postępowaniu o wstrzymanie wykonania decyzji nawet ustalenie istnienia przesłanki wznowieniowej nie przesądza o wstrzymaniu wykonania decyzji, ale dopiero uprawdopodobnienie, że przesłanka wznowieniowa doprowadzi do uchylenia decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., obliguje organ do wstrzymania wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a. W okolicznościach sprawy Wojewoda uchylając rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania uznał, że Starosta nie uwzględnił wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, a nadto nie poruszył kwestii materiału dowodowego zebranego w postępowaniu, w którym wydano kwestionowane postanowienie, a tym samym nie dokonał oceny prawdopodobieństwa uchylenia decyzji ostatecznej. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy zasadnie wydał rozstrzygniecie kasacyjne. Podkreślić należy, że wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej należy rozpatrzeć zgodnie z art. 152 § 1 k.p.a. przez zbadanie, czy okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, czego w istocie zaniechał organ pierwszej instancji poprzestając na lakonicznym stwierdzeniu przeprowadzenia "dogłębnej analizy akt postępowania oraz przepisów powszechnie obowiązujących". Ta konstatacja doprowadziła z kolei Starostę do wniosku, że strony postępowania na podstawie przyjętego kryterium obszaru oddziaływania zostały ustalone poprawnie. Zdaniem Sądu stanowisko to nie znajduje swojego odzwierciedlenia w treści postanowienia organu pierwszej instancji, bowiem brak jest treści obrazującej taką analizę. W efekcie brak jest możliwości zweryfikowania prawidłowości twierdzenia organu pierwszej instancji. Nie stanowi przy tym przekonującej argumentacji wskazanie, że twierdzenia wnioskodawców są subiektywne i odnoszą się do ich poglądu na sprawę. W efekcie stwierdzić należy, że Starosta, będąc zobowiązanym do zbadania czy okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania stosownie do treści art. 152 § 1 i k.p.a., a w konsekwencji do wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy ramach ponownego jej rozpoznania, nie wywiązał się z tego obowiązku. Przechodząc do argumentacji skargi, wskazującej na bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania, a w rezultacie na konieczność jego umorzenia, Sąd stwierdza, że nie mogła ona wywołać zamierzonego skutku. W tym miejscu wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 105 § 1 k.p.a., w przypadku gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania występuje w sytuacji braku przedmiotu stosunku prawnego. Tym przedmiotem jest konkretna sprawa, w której organ jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Przyczyny przedmiotowe bezprzedmiotowości postępowania zachodzą wówczas gdy nie istnieje sprawa, która mogłaby stanowić ów przedmiot. Brak przedmiotu stosunku prawnego oznacza, iż elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że zbędne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. W okolicznościach sprawy nie można stwierdzić, aby fakt zrealizowania strzelnicy sportowo-rekreacyjnej, której dotyczyła decyzja ostateczna, stanowił o bezprzedmiotowości postępowania. W obrocie prawnym w dalszym ciągu pozostaje bowiem decyzja Starosty z dnia 2 marca 2020 r., której dotyczy postępowanie główne (wznowieniowe). Należy zauważyć, że postępowanie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji nie jest postępowaniem co do meritum, a jedynie tzw. "postępowaniem wpadkowym". W rezultacie nie było przeto podstaw do umorzenia postępowania w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 105 §1 k.p.a. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, to Sąd, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.