II SA/Wr 797/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Halina Kremis (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Siedlecka sędzia WSA Ireneusz Dukiel Protokolant starszy sekretarz sądowy Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 lipca 2015 r. sprawy ze skargi D.W. i M.W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wykonania bez pozwolenia na budowę robót budowlanych polegających na budowie zbiornika na nieczystości płynne oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T., działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) w zw. z art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) decyzją z dnia [...] r. (Nr [...]) umorzył postępowanie w sprawie wykonania bez pozwolenia na budowę robót budowlanych polegających na budowie zbiornika na nieczystości płynne do obsługi budynku jednorodzinnego na działce nr 26/1 AM-1 w miejscowości N.D.. W uzasadnieniu wskazał, że w związku z pismami D.W. z dnia 6 sierpnia 2009 r. oraz z dnia 27 sierpnia 2009 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wykonania, bez pozwolenia na budowę, robót budowlanych polegających na budowie zbiornika na nieczystości płynne do obsługi budynku jednorodzinnego, na działce nr 26/1 AM-1, w miejscowości N.D.. W toku przeprowadzonych w dniu 11 września 2009 r. oględzin ustalono, iż inwestorami ww. robót budowlanych są E.Z., B.Z. i J.Z., którzy wykonują roboty budowlane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...] wydanej w dniu [...] r. przez Starostę T.. Przedmiotowa decyzja stała się ostateczna z dniem 30 czerwca 2009 r. o czym świadczy klauzula na odwrocie decyzji. Według oświadczenia kierownika budowy i inwestora przedmiotowe roboty budowlane rozpoczęto w dniu 27 sierpnia 2009 r. i zakończono w dniu 2 września 2009 r. o czym świadczą zapisy w dzienniku budowy nr [...] wydanym w dniu 15 lipca 2009 r. Inwestor oświadczył iż nie dokonał zgłoszenia rozpoczęcia robót do PINB w T., ustanowił tylko kierownika budowy. Kierownik budowy oświadczył, iż użyte wyroby budowlane przy przedmiotowej budowie posiadają wszelkie dopuszczenia do stosowania w budownictwie. Ponadto oświadczył, iż dokonano nieistotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego w trakcie realizacji przedmiotowej inwestycji polegającego na oddaleniu ww. zbiornika na nieczystości ciekłe od granicy z działką nr 96/2 z 485cm na odległość 800cm. W aktach sprawy znajduje się projekt budowlany przedmiotowego zbiornika na nieczystości płynne z naniesionymi przez projektanta zmianami. Z projektu wynika, iż projektant zakwalifikował przedmiotową zmianę jako nieistotnie odbiegającą od zatwierdzonego projektu budowlanego. Uzasadniając dalej wydane rozstrzygnięcie organ I instancji stwierdził, że postępowanie prowadzone w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane zmierza do doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Ponieważ przedmiotowe roboty wykonane zostały poprawnie w pod względem technicznym i nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych interwencja służb nadzoru budowlanego jest bezprzedmiotowa, co stanowi przesłankę do umorzenia postępowania w trybie art. 105 § 1 k.p.a. Inwestorzy wykonali bowiem roboty na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez Starostę T. w dniu [...] r. Wprawdzie inwestor nie dopełnił wynikającego z art. 41 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, obowiązku zawiadomienia o zamiarze rozpoczęcia robót lecz nadzór nad budową był sprawowany przez osobę posiadająca odpowiednie uprawnienia budowlane. Za naruszenie tego obowiązku inwestor został ukarany mandatem karnym. Organ odniósł się także do pisma D. i M.W. z dnia 15 października 2009 r. wyjaśniając, że inwestor wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę złożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń. Jak wynika z ww. oświadczenia inwestorzy posiadają prawo do dysponowania działką nr 26/1 na cele budowlane na podstawie umowy darowizny (aktu notarialnego rep. A nr [...]). Brak z kolei w projekcie budowlanym decyzji o warunkach zabudowy wynika z tego, że działka nr 26/1 objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej w T. z dnia 19 czerwca 2008 r., co w myśl ustawy o planowaniu przestrzennym wyklucza wydanie decyzji lokalizacyjnej. Organ powiatowy wyjaśnił również, iż wszelkie spory sąsiedzkie w kwestiach własności oraz granic działki są sprawami cywilnymi i z natury należą do kognicji sądów powszechnych przez co nie podlegają rozpatrzeniu na gruncie ustawy Prawo budowlane. Decyzja powyższa została zaskarżona przez D., M., J. i M.W.. W odwołaniu skarżący zarzucają naruszenie w postępowaniu pierwszoinstancyjnym szeregu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 7 Konstytucji. Wnoszą o złożenie do akt sprawy określonych map, aktów notarialnych, rachunków za materiały budowlane oraz domagają się rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego czy projektant może być kierownikiem budowy realizowanej według własnego projektu. Decyzją z dnia [...] r. (Nr [...]) D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Na wstępie uzasadnienia organ odwoławczy – odnosząc się do zarzutu, iż PINB we T. nie mógł orzekać, gdyż złożony został wniosek o jego wyłączenie – wskazał, że organ I instancji nie został wyłączony od prowadzenia przedmiotowej sprawy zatem był organem właściwym do jej rozpatrzenia. Samo zaś złożenie wniosku o wyłączenie organu nie pozbawia tego organu możliwości wydania rozstrzygnięcia, co więcej organ ten jest zobowiązany załatwić sprawę w terminach określonych w art. 35-37 k.p.a. inaczej naraża się na zarzut bezczynności i grzywnę. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego organ odwoławczy podniósł, że żądanie wyłączenia organu lub pracownika nie wpływa na bieg postępowania administracyjnego i nie stanowi przesłanki do jego zawieszenia w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ze względu na wystąpienie zagadnienia wstępnego, od którego uzależnione jest załatwienie sprawy. Natomiast, gdyby okazało się, że w wydaniu decyzji uczestniczył pracownik lub organ administracyjny, który podlegał wyłączeniu na podstawie art. 24, 25 i 27 k.p.a., procedura administracyjna stwarza możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej ostateczną decyzją poprzez wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Odnosząc się z kolei do prawidłowości rozstrzygnięcia umarzającego postępowanie administracyjne w sprawie wykonywania, bez pozwolenia na budowę, robót budowlanych polegających na budowie zbiornika na nieczystości płynne do obsługi budynku jednorodzinnego na działce nr 26/1 AM-1, w miejscowości N.D., organ odwoławczy stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy był to jedyny prawnie dopuszczalny sposób jej załatwienia. W tym kontekście wskazał, że przedmiot sprawy wyznaczony w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania zakreśla granice prowadzonego postępowania i ogranicza możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia tylko co do zagadnienia określonego w tym zawiadomieniu. Przedmiotem niniejszego postępowania jest budowa zbiornika na nieczystości ciekłe, do obsługi budynku jednorodzinnego bez pozwolenia na budowę. Niezbędnym warunkiem wydania w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia na podstawie przepisów ustawy - Prawo budowlane nakazującego inwestorom wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych, w tym także rozbiórki, jest stwierdzenie, że istnieje przedmiot postępowania. Skoro przedmiotem omawianej sprawy jest budowa zbiornika na nieczystości ciekłe na działce nr 26/1 AM-1, w miejscowości N.D. bez pozwolenia na budowę a przeprowadzone postępowanie wykazało, że zbiornik został wykonany na podstawie pozwolenia na budowę to wykluczone jest wydanie w tej sprawie orzeczenia merytorycznego, bowiem takie orzeczenie dotyczyłoby zbiornika wybudowanego legalnie czyli nastąpiłoby w innej sprawie niż określona w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia 27 sierpnia 2009 r. W związku z powyższym postępowanie stało się bezprzedmiotowe, co też – zgodnie z art. 105 k.p.a. - stwarza obowiązek jego umorzenia. Niezależnie od powyższego organ II instancji wyjaśnił, że postępowanie prowadzone w trybie art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zmierza do doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji, jeżeli postępowanie wykaże, iż roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z przepisami brak będzie podstaw do wydania w stosunku do tych robót określonego nakazu. Przeprowadzone postępowanie wykazało zaś, że zbiornik został wykonany poprawnie pod względem technicznym i nie narusza przepisów techniczno-budowlanych co wyklucza możliwość interwencji służb nadzoru budowlanego. Inwestorzy dopuścili się wprawdzie odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego dokonując przesunięcia spornego zbiornika w stosunku do lokalizacji naniesionej na projekcie zagospodarowania działki, lecz nie jest to przesłanka do nałożenia obowiązku na inwestora w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Gdyby nawet jednak przyjąć, że przesunięcie zbiornika jest odstępstwem istotnym to zgodnie z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego przepisu art. 51 ust, 1 pkt 3 nakazującego przedłożenie projektu budowlanego zamiennego, nie stosuje się do robót już zakończonych (por. wyroki WSA we Wrocławiu z 28.09.2009r., II SA/Wr 386/09 oraz z dnia 18.12.2008r" I SA/Wr 333/08). Budowa omawianego zbiornika została już zakończona co wynika bezsprzecznie z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Konkludując organ wskazał, że w świetle okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy decyzja organu I instancji jest prawidłowa a zarzuty skarżących nie zasługują na uwzględnienie. Z kolei dokumentacja, której włączenia do akt sprawy domagają się skarżący nie ma znaczenia prawnego w postępowaniach prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego, dlatego wniosek w tej sprawie należy uznać za bezzasadny. Jednocześnie wyjaśniono, że Prawo budowlane nie zabrania projektantowi pełnienia obowiązków kierownika budowy inwestycji, którą zaprojektował. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyli D.W. i M.W. wnosząc o jej uchylenie i zmianę, gdyż rażąco narusza ona ich prawa materialne i "jest bezwzględnie nieważna". Precyzując, skarżący kwestionowanej decyzji zarzucili naruszenie art. 7 Konstytucji RP, naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 15, 24, 25, 26, 75, 77 § 1, 89 § 1, 139, 145 § 1 pkt 1, 2, 3, 4, 6, 8, 145 § 2, 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. oraz naruszenie art. 5, 7, 9, 10, 28, art. 36a, art. 37 i innych Prawa budowlanego. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że w niniejszej sprawie orzekały organy, które podlegały wyłączeniu, nie wyznaczono rozprawy, "ukrywano dokumenty", a wydane decyzje nie znajdują oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Ponadto zarzucili, że dla kwestionowanej przez nich inwestycji nie wydano decyzji lokalizacyjnej, szambo zostało wybudowane bez utwardzenia terenu i bez izolacji oraz z naruszeniem warunków sanitarnych oraz ochrony środowiska. Nosi ono także cechy samowoli budowlanej. Ponadto skarżący zarzucili "fałszerstwo dokumentów" oraz to, że organy nadzoru budowlanego od ponad 10 lat bezprawnie legalizują inwestycje rodziny Z., która wraz z organami formułuje wobec nich groźby karalne. Skarżący wnieśli też o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego i wyjaśnienie okoliczności "przeniesienia" działki siedliskowej nr 12 na rzecz rodziny Z. oraz załączenie do akt sprawy wypisów i wyrysów map dla działek nr 96, 20 i 26 zlokalizowanych w N.D. z lat 1950, 1955, 1960, 1965, 1967, 1968, 1970, 1972, 1973, 1979, 1980, 1985, 1990, 1992, 1993. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie albo stwierdzenie nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontroli tut. Sądu podlegała decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. (Nr [...]) utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] r. (Nr [...]) umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie wykonania bez pozwolenia na budowę robót budowlanych polegających na budowie zbiornika na nieczystości płynne, do obsługi budynku jednorodzinnego na działce nr 26/1 AM-1 w miejscowości N.D.. Sąd podziela stanowisko organów, iż w realiach niniejszej sprawy brak było podstaw do ingerencji nadzoru budowlanego. Nie zasługują przy tym na uwzględnienie sformułowane w skardze zarzuty zaniechania dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz naruszenia art. 7 Konstytucji RP oraz prawa procesowego, które poza przywołaniem określonych przepisów nie zostały przez skarżących uzasadnione. W realiach niniejszej sprawy postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a podjętym decyzjom nie można zarzucić wadliwości, uzasadniającej ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Organy w toku prowadzonego postępowania w sposób należyty wyjaśniły okoliczności stanu faktycznego oraz dokonały prawidłowego ustalenia mającej zastosowanie normy. Sporządzone natomiast uzasadnienia odzwierciedlają poszczególne etapy prowadzonego postępowania oraz wyjaśniają podstawę prawną przyjętego rozstrzygnięcia w sposób wyczerpujący, tak aby strony mogły zrozumieć przesłanki i argumenty, którymi organ ten kierował się przy załatwianiu sprawy, nie naruszając tym samym wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Wskazać bowiem należy, że przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie wykazało, iż stanowiący jej przedmiot zbiornik na nieczystości ciekłe wykonany został na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej w dniu [...] r. (Nr [...]) przez Starostę T.. Ponadto w toku postępowania, w trakcie którego przeprowadzono dowód z oględzin, nie stwierdzono, aby przedsięwzięte roboty odbiegały od wymagań technicznych, czy też zostały wykonane niezgodnie ze sztuką budowlaną. Wręcz przeciwnie uznano, iż realizowane zostały w sposób nie naruszający norm techniczno – budowlanych, co też wynika z twierdzeń kierownika budowy. W toku przeprowadzonych oględzin oświadczył on bowiem, iż użyte wyroby budowlane posiadają wszelkie dopuszczenia do stosowania w budownictwie, a jedyne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowalnego miało charakter nieistotny i polegało na oddaleniu przedmiotowego zbiornika od granicy z działką nr 96/2 z 485 cm na 800 cm. Uznając zatem, że niniejsza inwestycja została zrealizowana na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę i zgodnie z zatwierdzonym projektem budowalnym oraz sztuką budowlaną zasadnie organy uznały, że brak jest podstaw do dalszego prowadzenia postępowania i nałożenia obowiązków na inwestora wynikających z uchybień bądź stwierdzonych wadliwości. W konsekwencji zasadnym było umorzenie niniejszego postępowania, stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. stanowiącego, iż gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu powyższego przepisu wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006 r., I OSK 967/05, LEX nr 201507). W rozpoznawanej sprawie, uwzględniając zebrany materiał dowodowy, Sąd nie miał wątpliwości, iż brak jest podstaw do wydania decyzji merytorycznej, co motywuje zasadność podjętego przez organy rozstrzygnięcia. Ponadto należy zauważyć, że skarżący kontestując prawidłowość realizacji przedmiotowego zbiornika skorzystali z przysługujących im środków prawnych inicjując postępowania zmierzające do wykazania wadliwości niniejszej inwestycji, które jednak nie potwierdziły aby inwestycja ta wykonana została w sposób niezgodny z prawem. Wspomnieć tu należy chociażby o postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Decyzją jednakże z dnia [...] r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia jej nieważności wywodząc, że roboty budowlane wykonane przy budowie zbiornika zostały zrealizowane zgodnie ze sztuką budowlaną, zasadami wiedzy technicznej i nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych. Rozstrzygnięcie to ostało się w obrocie prawnym, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 maja 2011 r. oddalił skargę D. i M.W. na te decyzję, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 lutego 2013 r. nie znalazł podstaw do uchylenia wyroku Sądu I instancji. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze należy zauważyć, że zasadnie organ odwoławczy uznał, że samo złożenie wniosku o wyłączenie organu nie pozbawia tego organu możliwości wydania rozstrzygnięcia ani też nie może być traktowane jako zagadnienie wstępne i skutkować zawieszeniem postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Z kolei zawarty w skardze wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentów został przez Sąd uznany za bezzasadny, gdyż nie pozostawał on w związku z granicami kontrolowanej sprawy. Konkludując, uznać należy, iż w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia uprawniają sąd administracyjny do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego. Mając powyższe na względzie i kierując się dyspozycją z art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.