II SA/Wr 804/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 maja 2020 r. sprawy ze skargi K. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oraz wezwania do jej uiszczenia i wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym oddala skargę w całości. Postanowieniem z [...] ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. (dalej "SKO"), po rozpatrzeniu zażalenia K. S. (dalej jako "skarżąca"), na postanowienie Wójta Gminy M. z [...] (nr [...]) przedmiocie nałożenia grzywny 10 000 zł w celu przymuszenia do wykonania egzekwowanego obowiązku: uchyliło zaskarżone postanowienie w pkt 2 rozstrzygnięcia i wezwało skarżącą do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] wystawionym przez Wójta Gminy M., w terminie do dnia 30 X 2019 r. oraz zastrzegło, iż w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej kwocie, w pozostałej części zaskarżone postanowienie utrzymało w mocy. SKO w motywach postanowienia wyjaśniło, że prawomocną decyzją Wójta Gminy M. z [...] (nr [...]), utrzymaną w mocy decyzją SKO z [...] ([...]), nakazano L. S. (małżonkowi skarżącej) jako współwłaścicielowi nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], obręb N., gmina M., przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania części terenu działki wykorzystywanej na prowadzenie działalności gospodarczej, jako nieruchomości o charakterze rolniczym, w tym demontaż, usunięcie maszyn i narzędzi służących do produkcji kostki granitowej oraz usunięcie kamienia granitowego do produkcji kostki oraz składowanej kostki, w zakresie w jakim służą one jako surowce na potrzeby prowadzonej działalności gospodarczej. Wobec niewykonania przez zobowiązanego obowiązku prowadzone było w stosunku do zobowiązanego postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] wystawionego przez właściwy organ dnia [...]. Zobowiązany jednak umową darowizny z [...] (akt notarialny rep. [...]) zbył przysługujący mu udział 4/12 w prawie własności nieruchomości nr [...] na rzecz skarżącej. Z uwagi na niewykonanie przez skarżącą przedmiotowego obowiązku Wójt gminy M., będący w niniejszej sprawie wierzycielem i organem egzekucyjnym, w dniu 30 VIII 2018 r. wystosował do skarżącej jako zobowiązanej upomnienie, w którym wezwał ją do wykonania obowiązku w terminie siedmiu dni od daty jego otrzymania. Mimo upływu wyznaczonego terminu obowiązek nie został wykonany. W konsekwencji wierzyciel dnia [...] wystawił na skarżącą tytuł wykonawczy nr [...] Jednocześnie postanowieniem z [...] (nr [...]) organ egzekucyjny nałożył na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 10 000 zł, co zakwestionowała zażaleniem strona skarżąca. W ocenie SKO w okolicznościach sprawy postanowienie w przedmiocie grzywny należało uznać za prawidłowe. Jest bowiem bezsporne, że egzekwowany obowiązek nie został wykonany. Grzywna w celu przymuszenia jest zaś środkiem egzekucyjnym przymuszającym. Jej celem jest przede wszystkim doprowadzenie do wykonania obowiązku poprzez dolegliwość nałożonej na zobowiązanego grzywny, która ma skłonić zobowiązanego do wykonania określonego obowiązku o charakterze niepieniężnym. Obowiązkiem organu egzekucyjnego jest nałożenie grzywny w celu przymuszenia, która będzie na tyle dolegliwa, że przyczyni się bezpośrednio i natychmiastowo do wykonania nałożonego na osobę zobowiązaną zobowiązania przy uwzględnieniu jej sytuacji faktycznej (finansowej, materialnej). Wymierzając grzywnę organ egzekucyjny winien kierować się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań. Grzywna ma bowiem być na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie wykonania egzekwowanego obowiązku. Maksymalna wysokość grzywny jest w konkretnym przypadku uzasadniona biorąc pod uwagę, że nieruchomość zajęta jest na prowadzenie działalności gospodarczej (produkcja kostki brukowej). SKO zaznaczyło, że poprzednio stosowane grzywny wobec poprzednika prawnego – L. S., okazały się bezskuteczne. Nadto skarżąca, jako następca prawny, odpowiada za wykonanie egzekwowanego obowiązku. W ocenie SKO organ egzekucyjny trafnie uznał, że zastosowanie na obecnym etapie wobec skarżącej grzywny będzie środkiem mniej dolegliwym od wykonania zastępczego. Skarżąca nie była bezpośrednim adresatem poprzednich grzywien i jest to pierwszy środek egzekucyjny zastosowany w stosunku do jej osoby. Zastosowanie wobec skarżącej od razu wykonania zastępczego byłoby więc dla niej niekorzystne zważywszy na koszty, które mogą znacznie przekroczyć kwotę grzywny i pozbawienie skarżącej wpływu na sposób wykonania obowiązku. Jednocześnie SKO wyjaśniło, że dokonało zmiany postanowienia organu egzekucyjnego z uwagi na upływ terminu wyznaczonego do wykonania obowiązku (do 13 IX 2019 r.) i wyznaczyło termin jego wykonania do 30 X 2019 r. W skardze na powyższe postanowienie skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca podniosła, że nie jest podmiotem zobowiązanym do wykonania egzekwowanego obowiązku, bowiem nigdy nie była adresatem decyzji nakazującej L. S. przywrócenie stanu poprzedniego nieruchomości (błąd co do osoby zobowiązanego). Nadto – w ocenie skarżącej – organy nie wykazały, dlaczego uznały za uzasadnione nałożenie na nią grzywny w maksymalnej wysokości. Nie przeanalizowano w ogóle sytuacji rodzinnej i majątkowej skarżącej jak i sytuacji finansowej prowadzonej firmy. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. SKO zwróciło dodatkowo uwagę na brak podstaw do weryfikowania w postępowaniu dotyczącym nałożenia grzywny kwestii dotyczących dopuszczalności egzekucji, gdyż kwestie te weryfikuje się w ramach rozpoznania ewentualnych zarzutów (powołano tu wyrok WSA w Szczecinie z 29 VIII 2018 r., II SA/Sz 528/18, publ. CBOSA). SKO zaznaczyło, że skarżąca wniosła zarzuty do tytułu wykonawczego, które zostały przez organ egzekucyjny rozpoznane postanowieniem z [...] (nr [...]) oddalającym zarzuty jak niezasadne. Na postanowienie to nie zostało wniesione zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dopóki istnieje w obrocie prawnym prawomocna decyzja administracyjna, wynikające z niej obowiązki muszą być wykonane a w razie bezczynności zobowiązanego, wierzyciel obowiązany jest uruchomić środki prawne niezbędne do realizacji określonych obowiązków. Wynika to jednoznacznie z art. 6 ustawy z dnia 17 VI 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2019 r., poz. 1438) – dalej jako "upea". Analizując treść zaskarżonego postanowienia o zastosowaniu wskazanego środka egzekucyjnego oraz uwzględniając okoliczności badanej sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że nie narusza ono przepisów prawa. Stosownie do art. 6 § 1 upea wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku. Jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie, zasada prawnego obowiązku wszczęcia i prowadzenia egzekucji administracyjnej polega na tym, że jeżeli zobowiązany nie wykona obowiązku dobrowolnie, wierzyciel musi podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Za uchylanie od wykonania obowiązku uznaje się przy tym niepodjęcie przez zobowiązanego działań zmierzających do jego wykonania (wyrok NSA z 14 VII 2016 r., II FSK 1637/14 – publ. CBOSA). Skarżąca podnosi w skardze m.in. błąd co do osoby zobowiązanego, mimo że tego rodzaju argument stanowić powinien przedmiot zarzutów wobec tytułu egzekucyjnego wnoszonych na podstawie art. 33 upea i służących weryfikacji dopuszczalności postępowania egzekucyjnego. Należy zaznaczyć, że skarżąca wniosła zarzuty do tytułu wykonawczego i zostały one negatywnie rozpatrzone prawomocnym postanowieniem organu egzekucyjnego z [...] (nr [...]). Zresztą trafnie organy obu instancji powołały się na art. 28a upea jako podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego na następcę prawnego osoby zobowiązanej. Powołany przepis stanowi jednoznacznie, że w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. Nie ma zatem znaczenia, że skarżąca nie była stroną postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem egzekwowanej decyzji. Jako nabywca nieruchomości przejęła ona obowiązki z nią związane, w tym obowiązek przywrócenia poprzedniego stanu zagospodarowania. W okolicznościach sprawy jest niewątpliwe, że skarżąca, mimo upomnienia, nie podjęła działań zmierzających do wykonania obowiązku. Zgodnie zaś z art. 119 § 1 upea, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Jak wynika z art. 121 § 2 upea, każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł. Stosownie zaś do art. 122 § 1 i 2 upea, grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: 1) odpis tytułu wykonawczego; 2) postanowienie o nałożeniu grzywny. Postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze. W okolicznościach sprawy wszystkie opisane wyżej warunki prawne zostały spełnione. Określona przez organ egzekucyjny kwota grzywny jest adekwatna do celu, jakiemu ma służyć. Zgodnie z zasadą celowości i skuteczności stosowanego środka egzekucyjnego, grzywna powinna być na tyle dolegliwa, by zmusiła zobowiązanego do wykonania obowiązku, gdyż tylko wtedy jej zastosowanie jest uzasadnione (wyrok NSA z 10 III 2015 r., II OSK 1915/13, publ. CBOSA). Grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku, która ma na celu skłonienie zobowiązanych, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Dlatego nie ma tu zastosowania zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego (wyrok NSA z 10 I 2018 r., II OSK 956/17, publ. CBOSA). Zasadnie organy obu instancji stwierdziły, że zastosowanie wobec skarżącej grzywny będzie na obecnym etapie środkiem mniej uciążliwym od wykonania zastępczego. Należy zaznaczyć, że jest to pierwszy środek egzekucyjny stosowany wobec skarżącej, zaś wynikająca z art. 126 i art. 127 upea możliwość umorzenia lub zwrotu grzywny pozwala skarżącej jako zobowiązanej zniwelować skutki jego zastosowania. Trafnie stwierdziło SKO, że podjęcie przez organ egzekucyjny od razu działań w postaci wykonania zastępczego pozbawiłoby skarżącą jakiegokolwiek wpływu na to, kto ma doprowadzić nieruchomość do stanu zgodnego z prawem, w jaki sposób i za jaką cenę. Wobec skarżącej powinien więc w pierwszej kolejności zostać zastosowany środek przymuszający, a dopiero w razie jego nieskuteczności organ egzekucyjny powinien przystąpić do wykonania zastępczego. Także wysokość zastosowanej grzywny uznać należy za odpowiednią. Powtórzyć trzeba, że zgodnie z zasadą celowości i skuteczności stosowanego środka egzekucyjnego, grzywna powinna być na tyle dolegliwa, by zmusiła zobowiązanego do wykonania obowiązku, gdyż tylko wtedy jej zastosowanie jest uzasadnione. Wysokość grzywny musi być więc rozpatrywana w kontekście ciążącego na zobowiązanym obowiązku i ewentualnych kosztów jego wykonania, a nie jego sytuacji rodzinnej czy majątkowej. W konkretnym przypadku chodzi o wykonanie obowiązku wynikającego z prowadzonej od wielu lat działalności gospodarczej w zakresie produkcji i sprzedaży kostki granitowej, czego skarżąca jako małżonka L. S. ma pełną świadomość. Istnieje wysokie prawdopodobieństwo, że nałożenie na skarżącą niższej grzywny mogłoby spowodować opłacalność dalszego utrzymywania istniejącego stanu rzeczy sprzecznego z treścią egzekwowanego obowiązku. W konsekwencji Sąd nie stwierdził podstaw do uznania, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa. Mając powyższe na względzie Sąd oddalił skargę na zasadzie art. 151 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r., poz. 2325, ze zm.).