II SA/Wr 82/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 marca 2011 r. sprawy ze skargi A. M. i S. M. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 6 lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego - zespołu pawilonów handlowych I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżących A.M. i S. M. solidarnie kwotę 5.100,00 zł (słownie: pięć tysięcy sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia 30 października 2007 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego J.G., powołując się na przepisy art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1 i art. 59g ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nałożył na inwestora A. M. M. i S. M. karę w wysokości 75.000,00 zł z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu – zespołu pawilonów handlowych w J.G. przy ul. S. na działce nr działki [...]. W uzasadnieniu podał, że obiekt użytkowany jest z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 wymienionej ustawy, albowiem inwestorzy przystąpili do jego użytkowania bez zgłoszenia zakończenia budowy i uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Obiekt należy do kategorii XVII, jego kubatura jest mniejsza niż 2.500 m³, dlatego stosując stawkę 500 zł, współczynnik kategorii 15 i współczynnik wielkości 1, oraz podwyższając karę dziesięciokrotnie, organ ustalił ją w kwocie 75.000,00 zł. Na powyższe postanowienie inwestorzy A. i S. M. złożyli zażalenie. Pełnomocnik stron podniósł, że organ I instancji pominął całkowicie skutki, które zostały wywołane wydaniem przez Prezydenta Miasta J. G. w dniu 20 lutego 2007 r. decyzji nr [...] o uchyleniu pozwolenia na budowę. Spowodowało to, że od właścicieli obiektu nie można żądać spełnienia obowiązku obejmującego zgłoszenie zakończenia budowy bądź uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Nie może pozostać bez znaczenia również fakt jednoczesnego prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania naprawczego w stosunku do robót realizowanych na działce nr [...] położonej przy ul. S. w J.G.. Dopiero po jego ukończeniu i wydaniu ostatecznych rozstrzygnięć możliwe będzie określenie sytuacji prawnej A. i S. M. jako inwestorów. Dlatego też wszczęcie postępowania w sprawie nałożenia kary jest przedwczesne. Pełnomocnik zwrócił również uwagę na wyjątkowo wysoką kwotę kary oraz fakty znane organowi, iż inwestorzy przy realizacji budowy napotykali na szereg trudności nie ponosząc żadnej winy za taki stan sprawy. Postanowieniem z dnia 6 lutego 2008 r. Nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego, do użytkowania obiektu budowlanego , którego realizacja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, można przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, za wyjątkiem uregulowanych w art. 55 ustawy przypadków, w których należy wystąpić z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie. Naruszenie tych obowiązków prowadzi do nałożenia kary w tytułu nielegalnego użytkowania obiektu (art. 57 ust. 7). Wprowadzenie wspomnianej kary nastąpiło przepisami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888), która weszła w życie z dniem 31 maja 2004 r. Wszczęcie zaś postępowania w badanej sprawie nastąpiło po tej dacie, tj. dnia 13 lutego 2006r. Inwestorzy przystąpili bowiem do użytkowania przedmiotowego obiektu bez wymaganego zezwolenia w grudniu 2004 r. A zatem wskazane przepisy mają zastosowanie w tej sprawie. Organ odwoławczy stwierdził również, że wysokość kary ustalona została prawidłowo. Na powyższą decyzję wniesiona została skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której podniesiono podobne zarzuty co w odwołaniu, a w szczególności zarzucono naruszenie przepisów postępowania oraz art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 28 września 2009 r. ,sygn. akt II SA/Wr 313/09 oddalił skargę, uznając że wydane postanowienia odpowiadają prawu. Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wnieśli inwestorzy A. M. i S.M. żądając jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, zarzucając : I. Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez zaniechanie wszechstronnego i obiektywnego zbadania sprawy w zakresie legalności zaskarżonego postanowienia, które miało wpływ na wynik sprawy, II. Naruszenie prawa materialnego, a to: 1. art. 54 i art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, na skutek błędnej interpretacji polegającej na przyjęciu, że w przypadku wzniesienia obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na inwestorze spoczywa obowiązek zawiadomienia organu o zakończeniu budowy i uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, 2. art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez błędne jego zastosowanie w sytuacji, gdy pozwolenie na budowę spornego obiektu zostało uchylone przed wydaniem postanowienia o nałożeniu kary. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji kontrola legalności wydanych postanowień nie objęła całości systemu prawa. Tymczasem rozstrzygnięcia wydawane przez organy administracyjne winny uwzględniać kompleksowo stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Skoro w tej dacie nie istniało w obrocie prawnym pozwolenie na budowę spornego obiektu, to wzniesiony on był w warunkach samowoli budowlanej. W takiej zaś sytuacji nie można domagać się od inwestora spełnienia wymogów zastrzeżonych dla obiektów wznoszonych legalnie. W ocenie kasatora w takim stanie faktycznym prowadzić należy czynności zmierzające do legalizacji wadliwych robót budowlanych i ich skutków. Takie też postępowanie toczyło się w stosunku do przedmiotowego obiektu, gdyż nie odpowiadał on treści pozwolenia na budowę, które w dalszej kolejności uchylono. Zatem nie podlegał on zgłoszeniu do użytkowania. Odmienny pogląd narusza przepisy art. 54 i art. 55 ust. 1 Prawa budowlanego. W konsekwencji czego nie istnieje podstawa prawna do nałożenia na inwestorów kary w trybie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 stycznia 2011 r. , sygn. akt II OSK 34/10 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, wskazując że skarga w części okazała się zasadna. Sąd odwoławczy stwierdził, że niezasadne okazały się zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tym bardziej, że skarga kasacyjna nie prezentuje dostatecznie jasno, jakie przepisy i jakie okoliczności, poza tymi które Sąd miał na uwadze, należało jeszcze wziąć pod uwagę. Ponadto Sąd I instancji nie wyjaśnił (nie uczyniły tego też organy orzekające w sprawie) toku postępowania naprawczego, lecz uczynił tak wychodząc z założenia, że nie ma ono znaczenia dla wyniku sprawy. Założenie to, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, okazało się błędne, toteż zarzuty podniesione w tym zakresie w ramach naruszenia prawa materialnego, Sąd uznał za zasadne. W odniesieniu do przedmiotowego obiektu przepis art. 54 Prawa budowlanego przed przystąpieniem do jego użytkowania wymagałby zawiadomienia o zakończeniu budowy, zaś przepis art. 55 pkt 1 tej ustawy uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Wymóg dokonania takich czynności został też zastrzeżony w pozwoleniu na budowę. Jednakże czynności powyższe i prawne warunki legalności użytkowania obiektu, odnoszą się wyłącznie do obiektu wybudowanego zgodnie z prawem. Dlatego też Sąd II instancji stwierdził, że niepodobna zaakceptować poglądu odmiennego, wskazującego że zawiadomienie o zakończeniu budowy i uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie odnosi się do wszelkich obiektów, gdyż w przypadku tych, które zostały wzniesione nielegalnie konieczne byłoby każdorazowo zgłoszenie sprzeciwu, jak też wydanie decyzji odmawiającej pozwolenia na użytkowanie, bo decyzja pozytywna byłaby wówczas dotknięta wadą nieważności. W tej sytuacji byłyby to czynności jedynie formalne, a nawet zbędne, gdyż toczy się postępowanie naprawcze w odniesieniu do tego obiektu; wszak oba tryby się wykluczają. Postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu jest końcowym etapem procesu inwestycyjnego, w którym organ dokonuje sprawdzenia , czy obiekt budowlany może być użytkowany w sposób określony w wydanej wcześniej decyzji w tej materii. Toteż prawnie skuteczne jest zawiadomienie o zakończeniu budowy tylko w odniesieniu do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę lub ze zmianami nie odstępującymi w sposób istotny od tych warunków. Do budowy samowolnej odnosi się jedynie art. 55 pkt 2 Prawa budowlanego, który tu nie miał zastosowania. Wybudowany przez inwestorów obiekt budowlany został wzniesiony z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu i pozwolenia na budowę, a postępowanie w tej materii toczyło się od 2003 r. W jego toku zapadły decyzje w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Jest bezsporne, że skarżący przystąpili do użytkowania obiektu w grudniu 2004 r., kiedy to pozwolenie na budowę z dnia 8 listopada 2002 r. pozostawało w obrocie prawnym, lecz wymienione pozwolenie na budowę uchylono decyzją z dnia 20 lutego 2007 r., a także nie sposób nie zauważyć, iż oba kontrolowane w postępowaniu sądowoadministracyjnym postanowienia zapadły po tej dacie. Jeżeli zatem organy wymierzając grzywnę wiedziały o toczącym się postępowaniu naprawczym oraz uchyleniu pozwolenia na budowę, to nałożenie kary poprzez naruszenie przepisów art.54 i art. 55 pkt 1 uchybiło przepisowi art. 57 ust. 7 powołanej wyżej ustawy. Oznacza to, że przepisy art. 54 i art. 55 pkt 1 zostały w sprawie błędnie zinterpretowane, zaś art. 57 ust. 7 niewłaściwie zastosowany. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego decydujące znaczenie w okolicznościach sprawy ma data orzekania przez organy administracyjne w sprawie, chociaż zarówno w dacie przystąpienia do użytkowania obiektu, jak i w dacie wszczęcia postępowania w tej materii, postępowanie naprawcze się toczyło. Nie jest istotne zatem, że pozwolenie na budowę uchylono po przystąpieniu skarżących do użytkowania obiektu i po wszczęciu postępowania w przedmiocie wymierzenia kary. Data wszczęcia tegoż postępowania w okolicznościach sprawy nie jest więc istotna. Sąd stwierdził ponadto, że wymienione zdarzenia nastąpiły pod rządami noweli Prawa budowlanego z dnia 16 kwietnia 2004 r. toteż – odpowiadając na zgłoszone zastrzeżenia – wyjaśnił, że należałoby zastosować jej przepisy. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 17 marca 2011 r. pełnomocnik skarżących wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawa materialnego i procedury oraz sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, a pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy zostało uznane za błędne. W orzecznictwie wskazuje się trafnie, że "1. Pojęcie "wykładni prawa" użyte w art. 190 p.p.s.a. należy rozumieć wąsko jako ustalenie znaczenia przepisów prawa. Związanie sądu pierwszej instancji wykładnią dokonaną przez NSA nie obejmuje zatem kwestii będących jej przedmiotem, lecz wykraczających poza przesłanki pozytywnego lub negatywnego ustosunkowania się do podstaw kasacyjnych, poglądów prawnych wypowiedzianych na marginesie orzeczenia, a także ocen dotyczących stanu faktycznego sprawy. 2. Sąd pierwszej instancji jest związany dokonaną przez NSA wykładnią prawa odnośnie takiego, a nie innego rozumienia określonych przepisów prawa w zakresie sformułowanych w skardze kasacyjnej jej podstaw, co nie odnosi się jednak do oceny prawidłowości ustaleń stanu faktycznego." tak wyrok NSA z dnia 4 września 2007 r., sygn. akt I FSK 1130/06, zam. zb. LEX nr 384165). Uwzględniając powyższe ogólne uwagi niniejszej sprawy oraz mając na uwadze treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 34/10 należy stwierdzić, że w okolicznościach tej sprawy nie zaistniały wymienione wcześniej przesłanki umożliwiające odstąpienie od oceny wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tym samym dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego postanowienia muszą być prowadzone na podstawie stanowiska Sądu Odwoławczego. W uzasadnieniu wyroku kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny przesądził w kilku kwestiach. Przede wszystkim uznał, że data wszczęcia tegoż postępowania administracyjnego w przedmiocie wymierzenia kary, w okolicznościach sprawy nie jest istotna. W ocenie Sądu II instancji decydujące znaczenie w tej sprawie ma data orzekania przez organy administracyjne. Ponadto Sąd Wyższej instancji stwierdził, że przepisy art. 54 i art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego zostały błędnie zinterpretowane, zaś art. 57 ust. 7 niewłaściwie zastosowany. Powyższe stanowisko musiał mieć na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny poddając ponownej kontroli postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 6 lutego 2008 r. (Nr [...]) utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego J.G. z dnia 30 października 2007 r. (Nr 159/07) w przedmiocie nałożenia na inwestora kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Mając na uwadze treść zaskarżonych orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego w nich materiału oraz przebiegu postępowania skargę należy uznać za zasadną. Wskazać należy, że kwestia użytkowania przez inwestorów obiektu (d miesiąca grudnia 2004 r.)jest pomiędzy stronami bezsporna. Zasadnicze ustalenia w tym zakresie zawarte w obu postanowieniach nie budzą także zastrzeżeń w ramach przeprowadzonej sądowej kontroli obu postanowień, jako zgodne z dostępnym w aktach administracyjnych materiałem dowodowym. Spór w sprawie niniejszej dotyczy oceny prawnej stanu faktycznego, która w znacznym zakresie została przesądzona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2011r. sygn. akt II OSK 34/10. Uwzględniając wyrażone w nim poglądy należy zatem wskazać, że zgodnie z art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane, do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przepis art. 55 Prawa budowlanego wskazuje natomiast, że przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli: 1) na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy; 2) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4; 3) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Z brzmienia powyższych przepisów wynika zatem, że do użytkowania obiektu budowlanego nie można przystąpić, jeżeli w przypadkach wymienionych w art. 55 powołanej ustawy inwestor nie uzyska uprzednio ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie albo w sytuacjach wymienionych w art. 54 właściwy organ zgłosi sprzeciw. W przypadku stwierdzenia, że inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego ( art. 57 ust. 7). Z tak skonstruowanej normy prawnej art. 57 ust. 7 wynika, że organ nadzoru budowlanego nie ma możliwości nie wszczęcia postępowania w sprawie wymierzenia kary, co oznacza że wymierzenie kary jest obligatoryjne. W dacie wszczęcia postępowania (13 luty 2006 r.) w sprawie wymierzenia kary przez organ I instancji istniał stan niezgodny z prawem (okoliczność bezsporna), albowiem inwestorzy dysponując pozwoleniem na budowę ale nie dysponując ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego – zespołu pawilonów handlowych nr działce nr [...] w J.G., przystąpili do użytkowania tego obiektu. Jednakże w dacie orzekania przez organ I instancji (30 października 2007r.) stan faktyczny sprawy uległ istotnej zmianie, albowiem w dniu 20 lutego 2007 r. Prezydent Miasta J. G. wydał decyzję na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego (nr [...]), mocą której uchylił swoją decyzję z dnia 8 listopada 2002 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę zespołu pawilonów handlowych w J.G. przy ul. S. dz. [...]. W tej sytuacji stan faktyczny sprawy w chwili orzekania w sprawie wymierzenia kary był zupełnie inny niż w chwili wszczęcia postępowania: po pierwsze nie istniała w obrocie prawnym decyzja o pozwoleniu na budowę, po drugie toczyło się równolegle przed tym samym organem nadzoru budowlanego postępowanie legalizacyjne co do przedmiotowej inwestycji. W tych warunkach w dacie orzekania w sprawie kary, odpadła jedna z przesłanek koniecznych do jej wymierzenia, a mianowicie skoro użytkowany obiekt budowlany stanowił w istocie samowolę budowlaną, to nie ciążył na inwestorze żaden obowiązek ubiegania się o pozwolenie na użytkowanie. Oczywiście, jak wyżej zauważono, w stosunku do takiej budowli wdrożone zostało postępowanie legalizacyjne, które kompleksowo winno uregulować legalność tej inwestycji. Podkreślenia wymaga szczególnie to, że organy administracyjne orzekają według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania przez nie decyzji. Niezrealizowanie tego obowiązku łączy się z uchybieniem zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). W jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym ustala się fakty po to, aby zadecydować i przesądzić o zastosowaniu jakiejś normy prawa materialnego. W prawie publicznym fakty służą ustaleniu, czy w ogóle jakaś norma prawna może być zastosowana, a dopiero następnie dają one wskazówkę co do sposobu jej zastosowania. Organ prowadzący postępowanie musi dążyć do ustalenia prawdy materialnej. Mając obowiązek dochodzenia prawdy obiektywnej i działania na podstawie prawa (art. 6 i art. 7 k.p.a.), organ musi rozpoznać sprawę co do istoty na podstawie obowiązującego prawa mającego zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym. W niniejszym postępowaniu organy obydwu instancji w sposób niedopuszczalny – sprzeczny z zasadą prawdy obiektywnej – ograniczyły ustalenia konieczne dla zastosowania art. 57 ust. 7 ustawy Prawa budowlanego – z całkowitym pominięciem okoliczności związanych z toczącym się równolegle drugim postępowaniem administracyjnym dotyczącym spornej nieruchomości w przedmiocie legalizacji inwestycji. Organ II instancji prowadząc postępowanie odwoławcze, nie dokonał samodzielnie żadnych ustaleń opierając swoje rozstrzygnięcie na wynikach postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ I instancji. Kolejny już raz należy podkreślić, że organy administracyjne orzekają według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania przez nie orzeczenia. Obowiązek ten dotyczy również organu II instancji, co wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą organ odwoławczy ma obowiązek uwzględnić aktualny stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania postanowienia drugoinstancyjnego. W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, że wskazane wyżej uchybienia w zakresie realizacji zasady prawdy obiektywnej ( art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) dotyczą postanowień organów obydwu instancji i nie mogą być konwalidowane w postępowaniu przed organem II instancji, gdyż działanie takie naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie również postanowienia organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. W tym stanie rzeczy – mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami admnistracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało uchylić zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Wymienione uchybienia organów administracji – które należy w toku dalszego postępowania wyeliminować poprzez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego we wskazanym wyżej przez sąd kierunku – miały istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w sposób bezpośredni zdeterminowały treść merytorycznego rozstrzygnięcia, które na tym etapie postępowania administracyjnego było przedwczesne. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II wyroku znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zaś rozstrzygnięcie o kosztach nastąpiło na podstawie art. 200 tej ustawy.