II SA/Wr 82/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi L. P.P.i S. P. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia ... w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru O. II - część "A" oddala skargę. Pismem z dnia 1 października 2014r. skarżący wezwali Gminę W. do usunięcia niezgodnych z prawem postanowień §16 zaskarżonego planu miejscowego z 2004r. W treści wniosku powołali art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz twierdzili, że posiadają interes prawny jako właściciele działki znajdującej się w strefie 3 Mn Zo. Zarzucili naruszenie przepisów obecnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p.). Twierdzili, że organ nie był uprawniony do określenia ilości działek mogących powstać w wyniku podziału ich działki. Ingerencja w prawo własności nieruchomości była nadmierna. Organ naruszył zasady prawidłowego planowania i kształtowania ładu przestrzennego nie uwzględniając istniejącej zabudowy i stanowiącego odnośnik ładu obszaru stary Oporów. Naruszył ponadto tryb sporządzania planu przez uniemożliwienie uprawnionym wypowiedzenia się i wprowadzenie ich w błąd odnośnie skutków planu. W uzasadnieniu wskazali, że plan narzucił im podział działki i jego sposób. Nadmierna ingerencja polegała na wyznaczeniu i określeniu parametrów sięgacza oraz nałożeniu obowiązku wydzielenia ogólnodostępnych ciągów pieszych. Uniemożliwia to przeprowadzenie na działce działalności inwestycyjnej. Nie nastąpiło wyważenie interesu indywidulanego i społecznego. Poszerzenie ciągu pieszego 6 KP nastąpiło wyłącznie na odcinku wydzielonym na działce skarżących. Skarżący planują wybudowanie jednego budynku mieszkalnego, więc wydzielenie sięgacza jest zbędne. Nieuzasadniony był ustanowiony w § 8 pkt 5 planu zakaz podpiwniczania budynków. W § 16 ust. 2 wyznaczono arbitralnie linię zabudowy, ustanawiając obowiązek wybudowania 7 budynków mieszkalnych. Nie wiadomo na ile kondygnacji zezwala plan (dwie, czy dwie i poddasze). Wątpliwości budzi ustalenie wysokości zabudowy jako nieprzekraczającej wysokości zabudowy istniejącej i jednocześnie oscylującej między 9 a 11 m. Podobnie ustalenie, że kalenice dachów mają być prostopadłe do frontu działki budowlanej, kiedy nie można ustalić usytuowania tego frontu. Wątpliwości budzi również ustalenie, że 60 % powierzchni działki przeznaczona ma być pod zieleń. Plan miejscowy uchwalony dla obszaru sąsiedniego jest czytelny i zrozumiały. Przed uchwaleniem planu skarżący zgłaszali utnie zastrzeżenia i zostali wprowadzeni w błąd, że nie ma potrzeby formułowania ich na piśmie. Następnie w skardze do sądu administracyjnego skarżący wnieśli o uznanie niezgodności z prawem postanowień § 16 zaskarżonego planu miejscowego. W uzasadnieniu powtórzyli zarzuty i twierdzenia zawarte w wezwaniu do usunięcia niezgodnych z prawem postanowień §16. Wezwanie to nie zostało uwzględnione uchwałą organu z dnia 6 listopada 2014r., doręczoną w dniu 4 grudnia 2014r.. Skarga do sądu złożona została pismem z dnia 31 grudnia 2014r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ przede wszystkim wskazał, że zaskarżony plan został opracowany na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności art. 10 ust. 1 pkt 7 tej ustawy. Na rysunku planu zaznaczono orientacyjne, nieobowiązujące linie wewnętrznego podziału działki. Nie została ustalona liczba działek po podziale, a jedynie plan określa minimalne i maksymalne wielkości działek budowlanych dla zabudowy jednorodzinnej (według § 7 pkt 2 uchwały od 600 do 1200 m2). Organ nie naruszył więc kompetencji organu wydającego decyzję o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Skarżący nie złożyli wniosków do projektu planu i organ nie mógł przewidzieć ich zamiaru wybudowania jednego tylko budynku na tak dużej działce (około 7,5 tyś. m2). Tymczasem średnia wielkość działek sąsiednich wynosi około 1000 m2. Lokalizacja jednego budynku na działce skarżących nie przyczyni się do zachowania ładu przestrzennego. Zaznaczone na rysunku planu linie podziału i możliwości sytuowania budynków mają znaczenie wyłącznie informacyjne. Określenie zasad obsługi komunikacyjnej oraz możliwości uzbrojenia terenu było obowiązkowe. Prawidłowa obsługa komunikacyjna działek wymaga realizacji drogi. Forma sięgacza, wyznaczona obowiązującymi liniami wewnętrznego podziału stanowi rozwiązanie optymalne. Sięgacz został zaprojektowany wyłącznie w celu obsługi komunikacyjnej działek, które powstaną po podziale działki skarżących. Ciąg pieszo- spacerowy 6 KP ma jednakową szerokość, a jedynie z uwagi na istniejący budynek został zwężony na styku z terenem 2 Mn. Ciąg nie jest poszerzony jedynie na odcinku wydzielonym na działce skarżących. Ciąg pieszy KP jest jedynie proponowanym, a nie obowiązującym ustaleniem planu, został wprowadzony w celu właściwego pieszego powiązania terenu 3 Mn(Zo z terenami sąsiadującymi. Nastąpiło to zgodnie z art. 33 u.z.p. Zakaz podpiwniczania nie dotyczy działki skarżących. Został wprowadzony dla części terenów w wyniku wierceń geologicznych, omówionych w opracowaniu ekofizjograficznym. Wysokość zabudowy ustalona została w § 6 pkt 1 uchwały jako dwie kondygnacje nadziemne z jednokondygnacyjnym użytkowym poddaszem jako trzecią kondygnacją. Ustalenie to powtórzono w § 16 planu. Wysokość zabudowy na obszarze planu i terenach sąsiednich wynosi od 7 do 11 m, chociaż zdarzają się na obszarze sąsiednim kalenice do 12 m. Z obecnego ustalenia wynika, że wysokość kalenicy budynku nie powinna być mniejsza niż 9 m i większa niż 11 m. Dla dachów dwuspadowych wysokość ta będzie różna w różnych punktach połaci dachowej. Fronty działek ustalone zostaną od strony ulicy pieszo-jezdnej typu sięgaczowego KPD (por. § 2 pkt 5 rozporządzenia MJ z dnia 26 sierpnia 2003r.). Obliczenie 60% powierzchni działki nie powinno powodować trudności. Nie zachodzą więc wątpliwości co do treści powyższych ustaleń. W § 9 planu wprowadzono obowiązek dostosowania nowej zabudowy do charakteru, skali i gabarytów zabudowy starego O., co nastąpiło w zaskarżonym planie. W toku procedury planistycznej nie został naruszony art. 18 ust. 2 pkt 5 u.z.p.. O możliwości złożenia protestów i zarzutów skarżący zostali pouczeni w dniu 21 maja 2003r. . Skarżący brali udział w wyłożeniu planu do publicznego wglądu i zapoznali się z projektem planu, jednak nie złożyli protestu lub zarzutu. Nie ma dowodów, że zostali wprowadzeni w błąd. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuję : Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 26 u.z.p. (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139) w związku z art. 85 ust. 2 u.p.z.p. (obecnie Dz. U. z 2015r., poz. 199), czyli według procedury planistycznej ustanowionej w ustawie z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyroki II OSK 164/07 i 2016/10). Podstawy te zostały wskazane prawidłowo, bowiem jak wynika z dokumentacji planistycznej uchwała o przystąpieniu do sporządzania planu została podjęta w dniu 31 stycznia 2002r., zaś zawiadomienie o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu nastąpiło w okresie 5.05.2013r.- 13.06.2003r.(obwieszczenie w prasie i na tablicy ogłoszeń, zawiadomienia indywidualne), zatem przed dniem 11 lipca 2003r. ( art. 89 u.p.z.p., art. 18 ust. 2 pkt 5 i 6 u.z.p.). Według art. 8 ust. 1 u.z.p. rysunek planu obowiązuje w zakresie określonym uchwałą w sprawie planu miejscowego. Według art.10 ust. 1 pkt 6 i 7 w planie miejscowym ustala się lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy i gabaryty obiektów , a także maksymalne lub minimalne wskaźniki intensywności zabudowy oraz zasady i warunki podziału na działki budowlane. Zgodnie z art. 33 u.z.p. ustalenia planu miejscowego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ustalenia w zakresie zasad podziału terenu obejmować mogą ustalenie liczby i wielkości działek budowlanych, ich przeznaczenia oraz warunki ich tworzenia, określenie reguł zabudowy, w tym jej intensywności (por. wyroki IV SA 282/01 i 950/01). W zaskarżonej uchwale określono cel planu (§2) i znaczenie pojęć stosowanych w uchwale (§3), w tym obowiązującej i orientacyjnej linii wewnętrznego podziału, strefy i kondygnacji nadziemnej. W §6 ustalono jako obowiązującą wysokość zabudowy dwie kondygnacje nadziemne z jednokodygnacyjnym użytkowym poddaszem jako trzecią kondygnacją, przy czym wysokość ta powinna oscylować między 9 a 11m. W §7 określono jako obowiązujące ustalenia dotyczące parcelacji gruntów, w tym wydzielenie na realizację celów publicznych części działek pod komunikację i ciągi pieszo- rowerowe oraz wydzielenie pod zabudowę jednorodzinną działek budowlanych o wielkościach dla zabudowy wolnostojącej od 600 do 1200 m2 przy minimalnej szerokości frontu 20 m, z kątem położenia granic działek w stosunku do linii rozgraniczającej ulic na 90 stopni z wyjątkiem strefy 4 Ma, ustalono zakaz wydzielania działek bez dostępu do ulicy i wydzielenie na realizację niepublicznych ulic (sięgaczy KPD) na zasadach służebności. W §8 w ramach ochrony i kształtowania środowiska ustalono zakaz podpiwniczania budynków na terenach oznaczonych na rysunku planu. Według §1 na terenie bezpośrednio przyległym do obszaru objętego strefą B obowiązuje dostosowanie nowej zabudowy do zabudowy starego O. objętego strefą B ochrony konserwatorskiej. W §16 zawarto ustalenia dla strefy 3 Mn(Zo, przeznaczonej pod zabudowę jednorodzinną w układzie wolnostojącym i zieleń urządzoną. W szczególności ustalono linie zabudowy wyznaczone na rysunku planu, ustalono wysokość zabudowy (powtórzono § 6 i 7), ustalono przeznaczenie 60 % powierzchni działki budowlanej pod zieleń, ustalono wydzielenie ogólnodostępnego ciągu pierwszego oznaczonego na rysunku planu symbolem KP, ustalono obsługę komunikacyjną jednoprzestrzennymi ulicami pieszo-jezdnymi typu sięgaczowego wydzielonymi liniami wewnętrznego podziału oznaczonymi na rysunku planu symbolem KPD oraz ulicami lokalnymi 24 KL i 26 KL. Ustalono obowiązek realizacji typu sięgaczowego przed rozpoczęciem innych działań inwestycyjnych (jak w ogólnym przepisie §12). W §19 przewidziano ustalenia dla strefy 6 KP (ciągi pieszo- spacerowe o charakterze alejowym o szerokości od 6 m). Na rysunku planu w strefie 3 Mn( Zo zamieszczono orientacyjne linie wewnętrznego podziału (linie przerywane) na 7 działek budowlanych, zaznaczono sięgacz KPD do ulicy K. oznaczonej symbolem 26 KL, ponadto ciąg pieszy KP w głąb działki od strefy 6 KP. Jak wynika z dokumentacji planistycznej, po obwieszczeniu o przystąpieniu liczne osoby zgłosiły wnioski. Skarżący nie zgłosili wniosków. Złożone wnioski zostały z reguły uwzględnione. O wyłożeniu projektu planu zawiadomiono imiennie skarżących w dniu 21.05.2003r.. Jednak już w dniu 20.05.2003r. potwierdzili oni własnoręcznymi podpisami zapoznanie się z projektem planu. Według wykazu protestów i zarzutów skarżący nie kwestionowali projektu planu. Jak wynika z powyższego materiału zachodziły podstawy do merytorycznego rozpoznania skargi. W szczególności uznać należało, że objęcie ustaleniami planu nieruchomości stanowiącej własność skarżących mogło oznaczać naruszenie przysługującego im interesu prawnego (art.101 ust. 1 u.s.g.). Jednak skarżący zaniechali udziału w procedowaniu planu, zarówno przed opracowaniem projektu planu jak i po jego upublicznieniu nie zgłosili żadnych postulatów lub zastrzeżeń, czyli wniosków, protestu lub zarzutu. Dopiero po około 10 latach obowiązywania uchwały twierdzą, że jej podjęcie naruszyło wówczas przysługujący im interes prawny. Być może więc zastrzeżenia obecne do uchwały nie wynikają z oceny skarżących o istnieniu tego naruszenia w dacie wejścia planu w życie, lecz z aktualnego stanowiska związanego ze zmianą ich ówczesnych zapatrywań. Skarżący w żaden sposób chociażby nie uprawdopodobnili, że zaniechanie to miało związek z błędnymi pouczeniami uzyskanymi od pracowników organów planistycznych. O ile mimo wszystko uznać, że skarżący wykazali naruszenie interesu prawnego, to nie sposób uznać z kolei, że zaskarżony plan miejscowy narusza prawo. Skarżący próbują wykazać to naruszenie w trzech aspektach. Po pierwsze uchwała ma zawierać treści niedozwolone, niezgodne z konkretną kompetencją organu, po drugie przepisy planu jako niejasne są niezgodne za zasadami tworzenia prawa i po trzecie ustalenia planu mają być wyrazem nadużycia władztwa planistycznego. Pewną trudność sprawia ograniczenie zakresu zaskarżenia do § 16 uchwały i być może w części § 8. Wynika to z tego, że przepis § 16 w przeważającej części powtarza przepisy czy ustalenia ogólne planu, zaś ocena jego legalności wymaga ponadto oceny rysunku planu, o którym jedynie wzmianki w uzasadnieniu skargi. Związek z ustaleniami ogólnymi oznacza, że w rzeczywistości skarżący podważają ważność przeważającej części uchwały. Pomijając już ułomność argumentacji skargi związaną z powołaniem jako wzorca ocen ustawy nie stanowiącej podstawy prawnej uchwały wskazać należy, że zaskarżona uchwała nie narusza w szczególności art. 10 u.z.p., o czym była już mowa. Przekonująca jest ponadto argumentacja organu dotycząca braku trudności w wykładni ustaleń planu. Z dokumentacji planistycznej wynika dochowanie procedury uchwalania planu. Nie sposób również zarzucić organowi nadużycia władztwa planistycznego. Ograniczenia prawa własności nieruchomości skarżących są niewielkie, obowiązują dla wszystkich podmiotów na obszarze planu w jednakowy sposób, zaś ich wprowadzenie zostało w sposób wystarczający uzasadnione. Jest oczywiste, że obawy skarżących odnośnie zasięgu tych ograniczeń wynikają z nierozumienia lub nieznajomości ustaleń. Proponując orientacyjnie informację na temat jednego z możliwych sposobów podziału działki, organ nie przymusza skarżących do dokonania podziału w ogóle, a na siedem działek budowlanych w szczególności. Rozsądne było uzależnienie rozpoczęcia nowej zabudowy od wydzielenia dróg umożliwiających dostęp do działki budowlanej do drogi publicznej. Zakaz podpiwniczania nie dotyczy nieruchomości skarżących. Wskazane okoliczności niewątpliwie uzasadniają wniosek, że przeciwnie niż twierdzą skarżący, ustalenia planu odnoszą się do ich nieruchomości pozostają w granicach władztwa planistycznego gminy, czyli z poszanowaniem zasad i wartości wyrażonych w art. 1 i art. 2 ust. 1 u.z.p. oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyrok P 46/07 OTK-A 2009 nr 8, poz. 126). W istocie zaskarżony plan zawiera ustalenia korzystne dla skarżących, utwierdzając dotychczasowe przeznaczenie działki i umożliwiając jej zagospodarowanie w sposób maksymalnie zabezpieczający interesy skarżących. Zaskarżenie planu tłumaczyć można, jak już wskazano, pominięciem przez nich tego waloru uchwały. Z tych wszystkich względów oraz zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.