II SA/Wr 828/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant sekretarz sądowy Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 lutego 2019 r. sprawy ze skargi W. L. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu [...] w mieście [...] I. oddala skargę w całości; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rzecz r. pr. F. F. kwotę 295,20 zł (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), w tym kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu oraz kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) z tytułu podatku VAT. W skardze na plan miejscowy opisany w sentencji wyroku skarżący podał, że jest właścicielem nieruchomości na obszarze planu, nabytych w 2000 i 2003 r. Nieruchomość położona była na terenie pokopalnianym i zgodnie z ówczesnym planem miejscowym teren ten był oznaczony symbolem AGM z przeznaczeniem jako tereny aktywności gospodarczej, jednak z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej. Natomiast zaskarżona uchwała wyklucza na terenie nieruchomości skarżącego zabudowę mieszkaniową. Skarżący podał, że jest osobą bezdomną i niepełnosprawną. Mieszka w budynku gospodarczym na terenie swojej nieruchomości. Otrzymał pozwolenie budowlane na podniesienie dachu tego budynku. W wezwaniu do usunięcia naruszenia interesu prawnego z dnia [...].08.2018 r. skarżący podał ponadto, że obecnie nie wolno mu remontować budynku ani się w nim zameldować. Obecnie są to tereny PP1 – zabudowa dla obiektów produkcyjnych. Organ (art. 32 p.p.s.a.) nie udzielił odpowiedzi na to wezwanie, a jedynie poinformował o nowym brzmieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym wezwanie nie stanowi już przesłanki dopuszczalności skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ przyznał, że skarżący jest właścicielem nieruchomości na obszarze planu. Istotnie poprzednio obowiązujący plan miejscowy z dnia [...] czerwca 2002 r. dopuszczał na terenie obejmującym tę nieruchomość zabudowę mieszkaniową. W zaskarżonej uchwale nie przewidziano takiego przeznaczenia, bowiem zostało ono wykluczone uchwałą w sprawie studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] maja 2012 r. Skarżący przed uchwaleniem studium nie złożył wniosków i nie wniósł uwag do projektu uchwały. W planie miejscowym przeznaczono ten teren dla obiektów produkcyjnych, składów, magazynów i baz transportowych (symbol PP1). Organ podkreślił, że uchwała została poprzedzona wymaganą procedurą planistyczną, a następnie nie została zakwestionowana przez organ nadzoru. W toku tej procedury skarżący również nie złożył wniosku lub uwagi do projektu planu. Nie uczestniczył także w dyskusji publicznej nad projektem planu. Przy wskazanym przeznaczeniu terenu organ opierał się na analizach możliwości jego zagospodarowania przy uwzględnieniu poprzemysłowej degradacji tego terenu. Radca prawny ustanowiony dla skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały z uwagi a przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy. Pełnomocnik powołał orzecznictwo sądowe na temat zmiany planu miejscowego oraz wyrok II OSK 2661/13. Wskazał że niezależnie od dochowania procedury planistycznej skarżący powinien zostać bezpośrednio zawiadomiony o projektowanej zmianie, zaś zaniechanie tego oznaczało naruszenie art. 7, art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a. Według pełnomocnika skarga wniesiona została z uchybieniem terminu, jednak uzasadnione byłoby jej merytoryczne rozpoznanie w oparciu o art. 53 § 2 p.p.s.a. Jak wynika z dołączonej dokumentacji planistycznej, czynności właściwych organów w toku procedury planistycznej były zgodne z art. 14 ust. 1, 2 i 5, art. 15 (sprzed nowelizacji), art. 16 i art. 17 u.p.z.p. oraz art. 20 u.p.z.p. (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945). W szczególności w sposób prawidłowy dokonano wymaganych ogłoszeń i obwieszczeń, umożliwiających zainteresowanym udział w procedurze. Jednak skarżący nie złożył wniosku do planu i nie zgłosił uwagi do projektu uchwały. W uchwale nie zakazano dotychczasowego sposobu korzystania z terenu (art. 35 u.p.z.p.). W § 22 uchwały regulującym szczegółowe przeznaczenie terenów PP nie przewidziano zabudowy mieszkaniowej. Według uzasadnienia uchwały jednym z celów zmian w sposobie zagospodarowania obszaru było uzyskanie zwartej zabudowy mieszkaniowej, oddalonej od terenów usługowych i przemysłowych, a ponadto od terenów zagrożonych powodzią. Z kolei jedynie na terenach PP dopuszczono określone obiekty, urządzenia i instalacje wpływające szkodliwie na środowisko, na innych terenach zakazane. Wymaga zaznaczenia, że w skardze skarżący podał, że jego działka jest notorycznie zalewana. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Spełniona została podstawowa przesłanka dopuszczalności skargi, bowiem zaskarżony plan miejscowy w § 22 w zakresie dotyczącym terenu PP1 w części odnoszącej się do nieruchomości skarżącego, naruszył przysługujący mu interes prawny przez ograniczenie możliwości jej zagospodarowania w przyszłości pod zabudowę mieszkaniową. Jednocześnie plan ten nie wykluczył korzystania z tej nieruchomości w dotychczasowy sposób (art. 35 u.p.z.p.), o ile zaś skarżący uzyskał pozwolenie na budowę, to decyzja ta zachowała moc prawną, podobnie jak decyzja lokalizacyjna (art. 65 ust. 2 u.p.z.p.). Niekorzystne dla właściciela nieruchomości zmiany wynikające z nowego planu miejscowego, rekompensowane są jemu zgodnie z art. 36 ust. 1-3 u.p.z.p. Należy przy tym uwzględnić termin przedawnienia roszczenia odszkodowawczego ustanowiony w art. 37 ust. 3 u.p.z.p. Dotyczy to oczywiście uchwały pozbawionej cech uzasadniających stwierdzenie jej nieważności, wyrażonych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W ocenie Sądu nie zachodziła żadna z przesłanek nieważności uchwały, w szczególności zaś przesłanka istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego wynikającego z przekroczenia granic władztwa planistycznego. Istotnym warunkiem dochowania zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji) jest należyte wyważenie przez organ interesów właściciela nieruchomości i interesu publicznego. Interes właściciela wyrażany jest przez niego względem gminy w treści wniosku lub uwagi (obecnie art. 1 ust. 3 u.p.z.p.). Z dokonanych przez organy planistyczne analiz sposobu zagospodarowania terenu wynikało, że teren poprzemysłowy przeznaczony uprzednio pod działalność gospodarczą, ale z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej, nie został zabudowany zgodnie z przeznaczeniem dopuszczalnym. Był to teren zdegradowany i systematycznie zalewany wodami cieku wodnego o nieuporządkowanym korycie, potoku [...] (patrz § 22 ust. 4 p.m.). Przyjęty przez gminę uporządkowany sposób przyszłego zagospodarowania został racjonalnie uzasadniony potrzebą odseparowania zabudowy mieszkaniowej od oddziaływań uciążliwej dla środowiska działalności gospodarczej. Jednocześnie na terenie pokopalnianym dopuszczono szczególnie uciążliwe obiekty i instalacje. Dla organu było istotne, że uchwała w sprawie studium ukierunkowała treść przyszłego planu miejscowego przez wymóg ustalenia przeznaczenia tego terenu w sposób przyjęty w zaskarżonej uchwale (tekst studium dostępny przez internet), natomiast skarżący nie protestował przeciwko takiej treści studium. Wspomniane rozważenie interesu właściciela, konieczne dla oddalenia zarzutu nadużycia władztwa planistycznego, staje się możliwe dla organów planistycznych o ile właściciel wykorzysta uprawnienie do zgłoszenia wniosku lub uwagi (art. 17 pkt 1, 4, 11, 12, 13 i 14 oraz art. 18 u.p.z.p., po nowelizacji podkreśla znaczenie tych czynności ówcześnie nieobowiązujący art. 1 ust. 3 u.p.z.p.). Trudno zarzucić organowi pominięcie lub bezzasadne nieuwzględnienie interesu właściciela, jeżeli ten interesu tego nie zgłosił. Można zauważyć, że w toku procedury planistycznej właściwy organ wnikliwie rozpatrzył wnioski innych podmiotów. Jak wiadomo władztwo planistyczne gminy (art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 art. 6 ust. 1 u.p.z.p.) ograniczone jest powinnością uwzględniania wartości wymienionych w art. 1 u.p.z.p., zaś w odniesieniu do prawa własności przestrzegania zasad konstytucyjnych (art. 21, art. 31, art. 64 Konstytucji RP), w szczególności zasady proporcjonalności (por. wyroki II OSK 2478/15, IV SA/Wa 2148/16, II SA/Gd 75/17, II OSK 932/15, II OSK 2574/15, II OSK 45/08). W stanie faktycznym nin. sprawy organ tych wartości nie naruszył. Dlatego zgłoszony zarzut nadużycia władztwa planistycznego w nin. sprawie okazał się bezzasadny. Z tych względów oraz na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu. Treść pisma procesowego pełnomocnika skarżącego nakazywała rozważenie stosowania art. 250 § 2 p.p.s.a., jednak ostatecznie o jego wynagrodzeniu orzeczono zgodnie z art. 250 § 1 p.p.s.a.