II SA/Wr 83/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Asesor WSA Olga Białek (sprawozdawca), Protokolant Iwona Borecka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2008r. przy udziale - sprawy ze skargi D. R., A. K., F. K. i J. N. jako następców prawnych M.P. i K.P. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji pierwszej instancji i umorzenia postępowania w sprawie nakazu rozbiórki domu jednorodzinnego oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] Nr [...], na podstawie art. 48 ust. 1 art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a., nakazał D. i J. R. rozbiórkę domu jednorodzinnego wolnostojącego z przyłączami: energetycznym, wodociągowym, kanalizacyjnym sanitarnym, kanalizacyjnym deszczowym oraz gazowym, znajdującego się na działce oznaczonej geodezyjnie nr 139/1, w Pszennie przy ul. Fabrycznej 2a. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że postanowieniem z dnia [...]. Nr [...], wstrzymał D. i J. R. roboty budowlane obejmujące samowolną budowę opisanego wyżej domu jednorodzinnego ustalając jednocześnie obowiązek zabezpieczenie obszaru prowadzonych robót budowlanych przed możliwością zagrożenia bezpieczeństwa zdrowia lub życia ludzkiego albo bezpieczeństwa mienia. Ponadto nałożył na strony obowiązek przedstawienia w terminie do dnia [...] . szczegółowo wymienionych w postanowieniu dokumentów i informacji. Pomimo upływu zakreślonego terminu zobowiązani nie wywiązali się z nałożonych obowiązków, dlatego też – zgodnie z brzmieniem art. 48 ust. 4 wyżej wymienionej ustawy – organ zobowiązany był orzec o nakazie rozbiórki. Powyższą decyzję w toku instancji zaskarżyli D. i J. R. kwestionując w odwołaniu podjęte rozstrzygnięcie. Podkreślili, że sporny obiekt użytkują legalnie. Ich zdaniem, nie można obiektu budowlanego którego zakończenie budowy zostało zgłoszone w roku 2000 właściwemu organowi administracji, traktować jako samowoli budowlanej, jeżeli organ ten, nie wniósł wobec dokonanego zgłoszenia sprzeciwu. Decyzją z dnia [...], Nr D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie przed tym organem. W uzasadnieniu organ odwoławczy zaznaczył, że powyższe rozstrzygnięcie podjęte zostało po rozpoznaniu i zbadaniu całokształtu sprawy oraz po uwzględnieniem stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w dniu podejmowania przez niego decyzji. Ponadto zauważył, że wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2000 r. wyeliminowane zostały z obrotu prawnego kolejno: decyzja ostateczna z dnia [...]i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji - nakazujące inwestorom wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia realizowanej przez nich inwestycji do stanu zgodnego z prawem; decyzja ostateczna z dnia [...] i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji - pozwalające na wznowienie wstrzymanych prac budowlanych przy spornym obiekcie. Powodem wyeliminowania z obrotu prawnego wskazanych decyzji było podjęcie przez organy nadzoru budowlanego czynności procesowych i prowadzenie postępowania legalizacyjnego wobec obiektu, którego inwestorami byli małżonkowie Rut, na podstawie art. 50 i art. 51 ustawy – Prawo budowlane, pomimo, że w tej sprawie zachodziły przesłanki do zastosowania art. 48 tej ustawy. Inwestorzy rozpoczęli bowiem budowę przedmiotowego obiektu bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, co nakładało na organy obowiązek zastosowania w sprawie art. 48 ww. aktu. W świetle oceny prawnej zawartej w przywołanych wyrokach organ odwoławczy stwierdził, że opierając rozstrzygnięcie z dnia 8 stycznia 2004 r. na przepisie art. 48 ustawy - Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zastosował się do wyroków NSA jednak nie wziął pod uwagę zmian w stanie prawnym i faktycznym jakie zaistniały od czasu wydania decyzji zezwalającej na wznowienie prac budowlanych do czasu otrzymania prawomocnych wyroków NSA eliminujących z obrotu prawnego te decyzje. Tymczasem analiza zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów wskazuje, że strony dysponując ostateczną decyzją pozwalającą im na prowadzenie robót budowlanych, doprowadziły do zakończenia tych robót i w czerwcu 2000 r. zgłosiły ten fakt właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, który do tego zgłoszenia nie wniósł sprzeciwu. Tym samym, na podstawie dostarczonych wówczas dokumentów, organ ten potwierdził prawidłowość wykonanych robót budowlanych i możliwość bezpiecznego i zgodnego z prawem użytkowania budynku. Odnotowano ponadto, że w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie o przyjęciu zgłoszenia o zakończeniu budowy przedmiotowego obiektu. Oceniając powyższe okoliczności organ nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego podkreślił, że pomimo, iż przyjęty przez organ architektoniczno-budowlany tryb postępowania nie był prawidłowy - inwestor powinien uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie - to jednak sprzeciw nie został wniesiony a zatem przyjęcie zgłoszenia wywołało skutek prawny. W ocenie organu odwoławczego wszelkie uchybienia organów administracji jakie miały miejsce w niniejszej sprawie, zwłaszcza przyjęcie niewłaściwego trybu postępowania w sprawie budowy i jej zakończenia, nie mogą szkodzić stronom. Podniesiono, że inwestorzy dysponowali przez okres ponad 2 lat ostateczną i wykonalną decyzją pozwalającą im na kontynuację i zakończenie realizacji budynku mieszkalnego, co upoważniało ich do prowadzenia działań budowlanych w przeświadczeniu, że nie naruszają obowiązujących norm prawnych. Zaistniałą sytuację organ przyrównał do sytuacji w której inwestor prowadził roboty na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego, przywołując odnoszące się do tej sytuacji stanowisko prezentowane w orzecznictwie, według którego, takiego inwestora nie można traktować jak osoby dopuszczającej się samowoli budowlanej ani jako osoby, która prowadzi roboty bez pozwolenia na budowę. Zdaniem organu, jeżeli w obrocie prawnym nadal jest decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, to obiekt użytkowany jest legalnie. Nie dotyczy go zatem tryb art. 48 ani 51ustawy – Prawo budowlane. Organ zauważył, że co prawda, w niniejszej sprawie inwestorzy nie dysponowali ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę ale posiadali ostateczną decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, dlatego prac wykonanych na jej podstawie, nie można uznać za samowolne. Skuteczne przyjęcie zgłoszenia robót budowlanych daje zaś podstawę do uznania, że obiekt użytkowany jest legalnie. Podniesiono również, że fakt, iż na wcześniejszym etapie postępowania organy naruszyły przepisy prawa materialnego nie może szkodzić stronom, które działając w dobrej wierze, zaufały tym organom odnośnie prawidłowości ich działań. Ponadto odpowiednie organy potwierdziły, że obiekt użytkowany jest legalnie. Odnosząc się natomiast do kwestii budowy przyłącza gazowego i posadowienia zbiornika na gaz propan butan, wykonanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego wyrokiem NSA z dnia 24 kwietnia 2003 r. organ stwierdził, że prace te wykonane zostały w roku 2000 i w tym samym czasie fakt ich zakończenia zgłoszony został do organy architektoniczno-budowlanego, co zostało przyjęte bez sprzeciwu. W tym stanie faktycznym, mając na względzie przedstawioną wcześniej argumentację, organ stwierdził, że nie można wobec tych prac zastosować trybu określonego w art. 48 ustawy – Prawo budowlane. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem M. i K. P. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. zarzucając organowi stronniczość i świadome łamanie prawa. Podnosili, że dom budowany był bez ważnego pozwolenia na budowę a "bez ważnych planów i decyzji na budowę nie można mieć ostatecznej decyzji na wznowienie". Zdaniem skarżących nie można też prawnie zamieszkiwać bez odbioru zakończenia budowy domu. Wybudowany obiekt jest zagrożeniem dla ich zdrowia i życia, dlatego wnoszą o wydanie nakazu jego rozbiórki. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowane decyzji. Postanowieniem z dnia 2 lutego 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 124 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) zawiesił postępowanie sądowadministracyjne wszczęte ww. skargą ze względu na śmierć skarżących. Podjęto je postanowieniem z dnia 21 marca 2007 r. jednak w związku ze śmiercią jednego ze spadkobierców, Sąd zobligowany był do ponownego zawieszenia tego postępowania, co uczyniono postanowieniem z dnia [...]. Ostatecznie, postępowanie podjęto postanowieniem z dnia [...] z udziałem ustalonych w toku postępowania sądowego następców prawnych skarżących: F. R., D. R., A. K., F. K., J. K., K. K. i J. N. Wobec faktu, iż F. R., J. K. i K. K . oświadczyli o cofnięciu skargi, postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2008 r. Sąd umorzył postępowanie ze skargi wymienionych osób. Aktualnie przedmiotem rozpoznania pozostała więc skarga w zakresie w jakim dotyczy ona tych następców prawnych skarżących, którzy nie złożyli oświadczenia o jej cofnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn.zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały wyłącznie do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając w granicach tak określonych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Przy ocenie zaskarżonych aktów nie mogą mieć więc zastosowania inne kryteria takie jak celowości czy słuszności. Dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest również uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 przywołanej wyżej ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnych (postanowień) uchybiających prawu materialnemu - jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a. ) - jak też rozstrzygnięć dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b przywołanego przepisu), a także wydanych bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c ww. przepisu). Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził aby wydana ona została z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 wskazanej wyżej ustawy, zwłaszcza zaś aby naruszała przepisy prawa materialnego w sposób wpływający na wynik sprawy, lub przepisy prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu uchylająca podjętą na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 207, poz. 2016 z późn.zm.) decyzję o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego i umarzająca postępowanie przed organem pierwszej instancji. Lektura akt sprawy wskazuje, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją prowadzone jest od lutego 1998 r. i dotyczy "realizacji" - a w zasadzie budowy - budynku mieszkalnego w P. przez D. i J. R. Bezsporne w sprawie jest, że inwestorzy przystąpili do budowy dysponując nieostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Budowa ta została jednak wstrzymana postanowieniem Kierownika Urzędu Rejonowego w Ś. z dnia 2 marca 1998 r. wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89,poz. 414 z późn.zm.) i utrzymanym w mocy postanowieniem Wojewody W. z dnia [...]. W toku dalszych czynności procesowych Kierownik Urzędu Rejonowego decyzją z dnia [...](utrzymaną w mocy przez organ II instancji decyzją z dnia 3 lipca 1998 r.) na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 przywołanej ustawy, nakazał inwestorom wykonanie określonych czynności celem doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Ponieważ inwestorzy wywiązali się z nałożonych obowiązków, właściwy organ decyzją z dnia 22 lipca 1998 r. udzielił im pozwolenia na wznowienie robót budowlanych wstrzymanych postanowieniem z dnia 2 marca 1998 r. obejmujących budowę domu jednorodzinnego według adaptowanego projektu [...] na istniejących fundamentach. Decyzja ta została utrzymana w mocy rozstrzygnięciem Wojewody W. z dnia 7 września 1998 r. Wobec przedstawionych okoliczności faktycznych istotne jest również to, że wyrokami z dnia 13 kwietnia 2000 r. sygn. akt II SA/Wr 190/98 oraz II SA/Wr 1493/98 Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy we W. wyeliminował z obrotu prawnego wymienione wyżej decyzje stwierdzając jednoznacznie, że organy wadliwie zastosowały w niniejszej sprawie tryb legalizacji określony w art. 50 i 51 ustawy – Prawo budowlane i wskazując, że zaistniała samowola budowlana winna być zlikwidowana w oparciu przepis art. 48 przywołanego aktu. Uchylenie przez Sąd ww. decyzji I i II instancji wywołało skutek wsteczny i spowodowało powrót sprawy do tej sytuacji procesowej, jaka miała miejsce przed wydaniem tych aktów. Zaistniał więc stan w którym organ I instancji zobowiązany był do podjęcia czynności procesowych zmierzających do zakończenia zawisłego przed nim postępowania w sprawie "realizacji" budynku mieszkalnego. Po wydaniu prawomocnych orzeczeń sądowych dalszy tok postępowania przed organami administracji publicznej, zależał zatem od wyjaśnienia, czy w tym konkretnym przypadku istnieje możliwość i potrzeba kontynuacji postępowania administracyjnego - w szczególności ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy co do jej meritum – czy też kontynuacja postępowania będzie zbędna a wręcz niedopuszczalna (tak T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. LexisNexis Warszawa 2005). Dla dokonania tej oceny istotne znaczenie miał zatem zarówno stan prawny jak i stan faktyczny obowiązujący na moment powrotu sprawy – po orzeczeniu sądowym – do organów administracji. W myśl - obowiązującego w chwili orzekania w niniejszej sprawie przez organ I i II instancji oraz przez Wojewódzki Sąd Administracyjny - art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (podobnie jak według obowiązującego do dnia 1 stycznia 2004 r. art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym –Dz.U. Nr 74, poz. 368 z późn.zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Wynikająca z powyższego przepisu reguła wskazuje, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ewentualne naruszenie przez organy administracyjne postanowień art. 153 powodowałoby zatem konieczność, w razie złożenia skargi, uchylenia zaskarżonej decyzji (bądź innego aktu czy czynności). Z kolei związanie - w rozumieniu art. 153 powołanej ustawy - samego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powoduje, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem - a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz do konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku (zob. wyrok NSA z dnia 22 marca 1999 r., IV SA 527/97, LEX nr 47275). Podkreślić trzeba, że wynikające z omawianego przepisu związanie nie ma jednak charakteru bezwzględnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego przyjmuje się powszechnie, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie tak długo, dopóki wyrok Sądu nie zostanie uchylony w trybie prawem określonym, bądź też zmianie nie ulegnie stan prawny (przepisy prawne) stanowiący podstawę oceny i orzekania w danej sprawie lub dopóki nie nastąpią istotne zmiany w stanie faktycznym sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 16 października 1997 r., I SA/Po 263/97, LEX nr 30884; wyrok SN z dnia 25 lutego 1998 r., III RN 130/1999,OSNAP 1999, Nr 1, poz. 2; wyrok NSA z dnia 29 lipca 1999 r., IV SA 1177/97, LEX nr 47301; wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2000r., I SA/Ka 2408/98, LEX nr 44392; wyrok NSA z dnia 6 września 2001 r., III SA 3377/00, LEX nr 54000; wyrok NSA z dnia 1 października 2001 r., SA/Rz 434/00, Palestra 2002, nr 9-10, s. 199, wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., I FSK 506/05, LEX nr 187499). Zmiana stanu prawego - podobnie jak istotna zmiana stanu faktycznego sprawy - będzie zatem powodowała konieczność dokonania przez organ administracji nowych samodzielnych ustaleń i ocen prawnych Odnosząc powyższe ogólne uwagi do rozpoznawanej obecnie sprawy, przede wszystkim wskazać należy, że w wyrokach które zapadły w dniu 13 kwietnia 2000 r. Naczelny Sąd Administracyjny dokonując oceny legalności decyzji organu pierwszej i drugiej instancji zakwestionował zastosowane wówczas przez organy nadzoru budowlanego podstawy prawne rozstrzygnięcia. Trzeba mieć jednak na względzie, że orzekając o zgodności z prawem przedmiotowych decyzji Naczelny Sąd Administracyjny związany był przepisami prawnymi i stanem faktycznym istniejącym w chwili orzekania przez organy administracji. Wyrokując w roku 2000 Sąd odnosił zatem swoją ocenę prawną do stanu faktycznego i prawnego z roku 1998 r. Tym samym ocenie Sądu nie zostały poddane (bo być nie mogły) te zdarzenia faktyczne i prawne, które zaistniały po 1998 r. Tymczasem – jak wynika z akt sprawy - po wskazanej dacie, a przed podjęciem zaskarżonej w obecnym postępowaniu decyzji administracyjnej, w sprawie wystąpiły nowe istotne okoliczności polegające na zakończeniu przez inwestorów w roku 2000 robót budowlanych podjętych w 1998 r. i prowadzonych na podstawie ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz na zgłoszeniu tego faktu właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej (w czerwcu 2000 r.), które to zgłoszenie przyjęte zostało bez sprzeciwu. Ponadto w omawianym okresie, ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, dokonano istotnej nowelizacji ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, znacznie łagodząc dotychczasowe zasady orzekania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, przez ograniczenie go głównie do sytuacji, w której stwierdzony zostanie prawny brak możliwości jego legalizacji lub inwestor nie wywiąże się z nałożonych obowiązków. W tych okolicznościach stwierdzić należy, że przystępując do ponownego rozpatrzenia sprawy, organ administracji zobligowany był zbadać, czy wobec zaistniałych zmian stanu faktycznego i prawnego możliwe było dalsze kontynuowanie postępowania i podjęcie orzeczenia rozstrzygającego co do istoty sprawy na podstawie art. 48 ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym na dzień orzekania. Lektura akt sprawy wskazuje, że organ I Instancji wydając zaskarżoną decyzję uwzględnił jedynie zaistniałe zmiany stanu prawnego, nie uwzględnił zaś istotnych zmian w stanie faktycznym sprawy. Powyższy brak trafnie został zauważony przez organ odwoławczy, który w swoim rozstrzygnięciu uwzględnił również nowe okoliczności faktyczne nie objęte oceną NSA zawartą w wyrokach z dnia 13 kwietnia 2000 r., i rozważył ich wpływ na końcowe rozstrzygnięcie sprawy. Powyższe działanie jak najbardziej pozostaje w zgodzie z wymogami jakie dla organu odwoławczego wynikają z istoty dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Analizując wywód prawny zawarty w decyzji organu II instancji i odnosząc go do przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych, zaaprobować należy zwrócenie przez organ szczególnej uwagi na dotychczasowy przebieg postępowania w niniejszej sprawie i dokonanie oceny tego postępowania w kontekście możliwości zastosowania w sprawie art. 48 ustawy – Prawo budowlane. Nie budzi bowiem wątpliwości, że inwestorzy – po uzyskaniu ostatecznej i wykonalnej decyzji z dnia 7 września 1998 r. zezwalającej im na wznowienie robót budowlanych – kontynuowali budowę domu w sposób legalny, bez zamiaru obejścia prawa i działając w zaufaniu do uprawnień jakie wynikały dla nich z tej decyzji. Oceny takiej nie mógł zmienić fakt zaskarżenia tych decyzji do Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro od momentu wniesienia skargi do momentu wydania wyroków (przez okres około dwóch lat) nie doszło do wstrzymania ich wykonalności. Również – co podniósł też organ odwoławczy - organy budowlane, potwierdziły swoimi działaniami, że obiekt wybudowany został zgodnie z obwiązującymi przepisami - w tym techniczno-budowlanymi - i może być użytkowany legalnie. Wobec przedstawionych okoliczności faktycznych zaistniałych w tej konkretnej sprawie, zgodzić można się z instancją odwoławczą, że naruszenie na wcześniejszym etapie postępowania przez organy przepisów prawa materialnego, w sytuacji gdy strony w pełni zastosowały się do nałożonych na nie wówczas decyzją ostateczną obowiązków i działały w zaufaniu do mocy prawnej decyzji zezwalającej im na kontynuację robót budowlanych, działały też w zaufaniu do organów administracji publicznej. Zgodnie z zaleceniem tych organów uczestnicy postępowania wstrzymali bowiem roboty budowlane prowadzone bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę a podjęli je dopiero po otrzymaniu ostatecznej decyzji pozwalającej na ich wznowienie, po wcześniejszym przedstawieniu oceny stanu technicznego dotychczas wykonanych robót oraz projektu budowlanego. Taka sytuacja nie powinna zatem wywoływać dla nich negatywnych konsekwencji. Nie bez znaczenia pozostaje również i to, że nie zostało wykazane aby wybudowany obiekt był konstrukcyjnie wadliwy, zagrażał bezpieczeństwu ludzi, mienia lub środowisku lub łamał zasady ładu przestrzennego. Wręcz przeciwnie kompetentne organy, nie zgłaszały zastrzeżeń w tym zakresie. Zważyć zatem należy, że w dotychczasowym orzecznictwie sądowadministracyjnym podkreślano, iż przy stosowaniu art. 48 ustawy – Prawo budowlane, dla oceny stanu faktycznego sprawy istotne znacznie ma sam przebieg postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lutego 1999 r., IV SA 397/97 (Wspólnota 1999/18/25) zawarł ogólną uwagę, że jeżeli na skutek zaniedbania przez organy doszło do zrealizowania obiektu nie powinno się stosować przepisu art. 48 ustawy – Prawo budowlane. W takiej sytuacji nie można więc przyjmować, że działanie inwestora jest samowolą budowlaną, gdyż w istocie jest wynikiem zaniedbania obowiązków przez organy administracji. W rozpoznawanej sprawie - co jasno wynika z przywołanych na wstępie orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego – podjęto decyzje administracyjne naruszające przepisy prawa materialnego ale mające walor ostateczności i funkcjonujące w obrocie prawnym przez dłuższy czas. W konsekwencji doprowadziło to do zakończenia budowy spornego obiektu. Inwestorzy kontynuowali bowiem prace budowlane na podstawie ostatecznej decyzji, która im na to zezwalała, po wcześniejszym przedstawieniu i zaakceptowaniu przez organ koniecznych dokumentów. Następnie, przy braku sprzeciwu ze strony organu, przystąpili do użytkowania obiektu. W powyżej sytuacji uprawnione jest więc twierdzenie, że do "zrealizowania" obiektu doszło na skutek uchybień ze strony organów administracji. Wobec zaistniałych okoliczności można więc zgodzić się ze stanowiskiem, że w takiej sytuacji nie powinno się stosować przepisu art. 48 ustawy – Prawo budowlane. Skład orzekający w niniejszej sprawie podkreśla jednak, że stanowisko takie mogło być przyjęte jedynie ze względu na przedstawione wcześniej okoliczności faktyczne i prawne jakie zaistniały w tej konkretnej sprawie. Podobne względy przemawiały również za akceptacją poglądu organu odwoławczego odnoszącego się do prac związanych z budową przyłącza gazowego i zbiornika na gaz propan butan. W świetle powyższego nie można podzielić zarzutów skarżących, że inwestycja była realizowana bez ważnych planów i decyzji oraz, że zamieszkano "bez odbioru zakończenia budowy". Nie znajdują też poparcia w zgromadzonych dokumentach twierdzenia, że obiekt jest zagrożeniem dla życia i zdrowia ludzkiego. W rezultacie Sąd nie dopatrzył się dostatecznych podstaw do zastosowania art. 145 § 1 p.p.s.a. i z tego też względu zgodnie z art. 151 p.p.s.a skargę oddalił.