II SA/Wr 831/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II sprawy ze skarg A. G. i M. P. na uchwałę Rady Gminy Podgórzyn z dnia 29 lutego 2024 r. Nr LXXXI/778/2024 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w otoczeniu ul. Kwiatowej i ul. Widokowej w Ścięgnach w gminie Podgórzyn postanawia: I. odrzucić skargi; II. zwrócić skarżącemu A. G. kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych oraz skarżącemu M. P. kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem uiszczonych wpisów sądowych. A. G. i M. P. (dalej także jako: skarżący) reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w jednym piśmie skargi na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] lutego 2024 r. (Nr [...]) w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w otoczeniu ul. [...] i ul. [...] w Ś. w gminie P. Uchwale zarzucono naruszenie: 1) art. 7 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego niezastosowanie i nieprzeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, podczas, gdy na działce nr [...] na granicy z działką nr [...] (na granicy planu) droga oznaczona symbolem [...]KR została umiejscowiona na terenie leśnym o symbolu Ls, bez możliwości wyłączenia z przeznaczenia leśnego, co w konsekwencji uniemożliwia wykonanie drogi zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i realizacji dojazdu do nieruchomości; 2) art. 17 ust. 6 lit. c ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie i niezwrócenie się przez Wójta Gminy P. po podjęciu uchwały i przystąpieniu do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego z wnioskiem o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne w zakresie części działki nr [...]; 3) art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego niezastosowanie i niezaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty- co należy do zadań własnych gminy - obejmuje m.in. sprawy "gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego". W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, m.in. że skarżący są właścicielami nieruchomości położonych w Ś. m.in. działek nr [...] oraz [...]. W pobliżu tych działek na skutek zmian w planie miejscowym doszło do daleko idących zmian, w szczególności zmian w zakresie komunikacji. Zwrócono również uwagę, że skarżący jako właściciele nieruchomości objętej postanowieniami skarżonego planu, mają legitymację do wniesienia skargi na uchwałę tworzącą ten plan. Ustalenia w planie dotyczące zagospodarowania i sposobu użytkowania nieruchomości skarżących, w tym umiejscowienie drogi na terenie leśnym bez wyrażenia zgody na wyłączenie z produkcji leśnej w planie, wpływają na ich sytuację prawnomaterialną związaną z istotnym ograniczeniem sposobu wykonywania przysługującego prawa własności do nieruchomości. Przy piśmie z dnia 12 stycznia 2026 r. pełnomocnik skarżących nadesłał częściowo niekompletne wydruki z ksiąg wieczystych (nr [...], [...]). W odpowiedzi na skargę Rady Gminy P. wniosła o jej oddalenie. Jednocześnie wskazano, że: "Prawdą jest, że w procedurze sporządzania planu nie wystąpiono o zgodę Marszałka Województwa Dolnośląskiego na zmianę przeznaczenia tego terenu leśnego na cele nieleśne, co było błędem i wyniknęło wyłącznie z powodu niedopatrzenia na mapie małego fragmentu lasu." Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W rozpoznawanej sprawie takim przepisem jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2025 r., poz. 1153 ze zm.. dalej: u.s.g.), wedle którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skuteczne wniesienie skargi w trybie przywołanego przepisu, umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje wtedy, gdy spełnione zostaną łącznie wszystkie wskazane tam warunki dopuszczalności skargi, w tym skarżący wykaże, że posiada interes prawny w skarżeniu aktu, a dalej, że jego interes prawny został naruszony postanowieniami zaskarżonej uchwały. U podstaw legitymacji skargowej, wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. leży aktualny interes prawny. Podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. Powyższym zagadnieniem dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., (sygn. akt SK 30/02) i z dnia 16 września 2008 r. (sygn. akt SK 76/06) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Podkreśla się również, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje zatem posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Zaznaczyć również należy, iż w wyroku z 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący winien udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04; wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1928/04, wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r. sygn. akt OSK 476/04, publ. CBOSA). Należy zatem wyjaśnić, że do wniesienia skargi opartej o art. 101 ust. 1 u.s.g. nie legitymuje sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani stan zagrożenia interesu prawnego. Przy korzystaniu z tego przepisu należy bowiem wykazać już dokonane, a nie tylko ewentualnie zagrażające, naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę kwestionowanym aktem. Zdarzenia przyszłe i niepewne nie mogą bowiem przesądzać o przyznaniu skarżącemu legitymacji do wniesienia skargi. Istotne jest również, że interes prawny musi dotyczyć konkretnej, indywidualnej sytuacji prawnej danej osoby (podmiotu). Oznacza to, że naruszenia interesu prawnego nie można wywodzić z ogólnych wartości, czy zasad prawa. Podkreślenia przy tym wymaga, że w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. dopiero naruszenie interesu prawnego otwiera drogę do merytorycznej oceny zarzutów zawartych w skardze (zob. wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01, publ. CBOSA). W odniesieniu do uchwał w sprawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia można mówić tylko wtedy, gdy w wyniku wprowadzenia planu nastąpiła zmiana przeznaczenia albo uwarunkowań dotyczących działki należącej do skarżącego. Chodzi tu zatem o przypadki, gdy w efekcie wprowadzenia planu następuje modyfikacja dopuszczanego dotychczas sposobu korzystania z nieruchomości, wprowadzenie dla niej określonych zakazów albo ograniczenie istniejących uprawnień skarżącego mających oparcie w przepisach szczególnych. W okolicznościach sprawy skarżący zakwestionowali uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] lutego 2024 r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w otoczeniu ul. [...] i ul. [...] w Ś. w gminie P. Z treści skargi wynika, że skarżący wywodzą swój interes prawny z przysługującego im prawa własności działek nr [...] oraz [...]. Skarżący zwrócili uwagę, że jako właściciele nieruchomości objętych postanowieniami skarżonego planu mają legitymację do wniesienia skargi na uchwałę tworzącą ten plan. Dalej zaznaczyli, że ustalenia w planie dotyczące zagospodarowania i sposobu użytkowania nieruchomości skarżących, w tym umiejscowienie drogi na terenie leśnym bez wyrażenia zgody na wyłączenie z produkcji leśnej w planie, wpływają na ich sytuację prawnomaterialną związaną z istotnym ograniczeniem sposobu wykonywania przysługującego prawa własności do nieruchomości. W tym miejscu Sąd zaznacza, że z treści ksiąg wieczystych nr [...], [...] wynika, iż M. P. jest właścicielem działki nr [...], natomiast A. G. działek nr [...], [...], [...], [...], [...]. Oceniając w kontekście powyższych ustaleń kwestię naruszenia interesu prawnego skarżących wskazać w pierwszym rzędzie należy, że w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., zasadniczo są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W tym przypadku źródłem naruszenia interesu prawnego może być więc jedynie bezpośrednie oddziaływanie przepisu planu (np. zmiana przeznaczenia nieruchomości stanowiącej własność podmiotu skarżącego, wprowadzenie na niej zakazów ograniczających zabudowę). Takiego rodzaju oddziaływania planu na nieruchomości skarżących nie wykazano. W szczególności skarżący nie wykazali ażeby plan miejscowy wprowadzał zakazy ograniczające skarżących w wykonywaniu przysługujących im praw własności. Nie wykazano również ażeby przepisy planu zmieniały przeznaczenie nieruchomości należących do skarżących. Skarżący skupiają się zasadniczo na kwestiach dotyczących naruszenia zasad i trybu sporządzania planu miejscowego (w tym umiejscowienia drogi na terenie leśnym, braku uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych w odniesieniu do fragmentu działki nr [...]). Należy zatem wskazać, że naruszenia interesu prawnego jako warunku dopuszczalności skargi, nie można upatrywać w samym naruszeniu przepisów dotyczących zasad sporządzania planu, procedury planistycznej czy zasad techniki prawodawczej. Sąd nie jest uprawniony do badania naruszeń procedury czy treści merytorycznej uchwały, jeżeli skarżący nie wykaże naruszenia swego interesu prawnego zapisami planu. Te mogą być natomiast kontrolowane dopiero wówczas, gdy wykazane zostanie, że został nadto naruszony interes prawny strony skarżącej (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07, publ. CBOSA). Do wniesienia skargi nie legitymuje zaś ewentualna sama sprzeczność z prawem zaskarżonego aktu. Niezależnie od powyższego skarżący w żaden sposób nie wykazali, aby przysługiwał im tytuł prawny do działki nr [...]. Przechodząc dalej należy stwierdzić, że o istnieniu interesu prawnego nie mogła przesądzać również argumentacja dotycząca niezaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty (w zakresie dróg gminnych i organizacji ruchu drogowego). W istocie bowiem zarzut ten jest pochodną kwestii braku uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych w odniesieniu do fragmentu działki nr [...]. W rezultacie aktualne pozostaje stanowisko Sądu dotyczące tego, że nie można upatrywać w samym naruszeniu przepisów dotyczących zasad sporządzania planu, procedury planistycznej czy zasad techniki prawodawczej. Podsumowując analiza treści kwestionowanej przez skarżących uchwały oraz przedstawione w skardze zarzuty nie potwierdziły, ażeby postanowienia spornego aktu aktualnie negatywnie oddziaływały na sferę praw i obowiązków skarżących. Reasumując, skarżący nie wykazali w żaden sposób, aby uchwała naruszała ich aktualnie i realnie istniejący interes prawny lub uprawnienie. W rezultacie, w ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie skarżący nie byli legitymowani do wniesienia skarg, według art. 101 ust. 1 u.s.g. Dopiero wykazanie interesu prawnego lub uprawnienia i jego naruszenia można uznać za przesłankę dopuszczalności skarg wniesionych na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. uzasadniającą ich merytoryczne rozpoznanie, a skoro skargi nie spełniały tych warunków, sąd nie mógł przystąpić do oceny legalności zaskarżonego aktu, w tym do badania prawidłowości zasad i trybu jego podjęcia. Końcowo Sąd zaznacza, że jeżeli skarżący uważają, że uchwała została podjęta z naruszeniem prawa, to mogą zwrócić się do organu nadzoru lub prokuratora o dokonanie kontroli jej legalności i ewentualnie o podjęcie kroków prawnych zmierzających do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Mając na względzie powyższe sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., odrzucił skargi. O zwrocie wpisów od skarg Sąd orzekł na postawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.