II SA/Wr 849/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Asesor WSA Dominik Dymitruk Protokolant: referent Wiktoria Sojka-Ratajczyk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi J. J. i B. J. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 września 2024 r. nr 1027/2024 w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lwówku Śląskim (PINB, organ I instancji) postanowieniem nr 46/2024 z dnia 10 lipca 2024 r. wstrzymał roboty budowlane polegające na budowie przez J. Ś. i B. J. budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] obręb [...] W., gmina L. Jednocześnie PINB poinformował o możliwości złożenia wniosku legalizacyjnego i konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w wysokości 50 000 zł. Opisując przebieg dotychczasowego postępowania organ I instancji uwypuklił oględziny z 28 czerwca 2022 r. w czasie których stwierdzono budowę budynku rekreacji indywidualnej o pow. [...] m2 (budynek jednokondygnacyjny z antresolą). Zgromadzony materiał dowodowy doprowadził do postanowienia PINB nr 39/2022 z 5 września 2022 r. wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych przy budynku rekreacji indywidualnej, utrzymanego przez DWINB postanowieniem nr 1101/2022 z 8 listopada 2022 r . Obydwa akty zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 55/23. W ponownie prowadzonym postępowaniu, uzupełniając materiał dowodowy, dnia 20 marca 2024 r. PINB przeprowadził oględziny obrazujące stan budynku. Pozyskano od inwestora wiadomość, że przedmiotowy budynek zrealizowano na podstawie zgłoszenia z 14 lutego 2021 r. Dnia 16 kwietnia 2024 r. organ pozyskał informacje dotyczące decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla przedmiotowej nieruchomości zaś 29 maja 2024 r. pozyskano dane dotyczące zameldowania inwestorów. Weryfikując otrzymane informacje PINB ustalił, że zgłoszenie z kwietnia 2021 r. dotyczyło wolnostojącego budynku rekreacji indywidualnej o pow. zabudowy [...] m2. Zdaniem PINB roboty budowlane wykonane zostały niezgodnie ze zgłoszeniem z dnia 16 lutego 2021 r. z uwagi na zwiększenie powierzchni budynku z [...]m2 do blisko [...]m2, a także w miejsce antresoli wykonano pełny strop, co spowodowało powstanie dodatkowej kondygnacji budynku. Także uzyskane decyzje o warunkach zabudowy wskazują na ich wydanie wobec budynków mieszkalno - usługowych, stodoły, dwóch budynków gospodarczych oraz dwóch garaży. Opierając się na przepisach prawnych oraz orzecznictwie organ wykazał różnice pomiędzy obiektami mieszkalnymi a obiektami rekreacji indywidualnej. Po przeanalizowaniu całości materiału dowodowego organ uznał, że nie można mówić o zmianach wprowadzonych do dokonanego zgłoszenia budowy budynku rekreacji indywidualnej, ale zamiarem inwestorów od początku była budowa budynku mieszkalnego dwukondygnacyjnego dla którego wymagane jest m. in. sporządzenie projektu budowlanego. Zatem inwestorzy całkowicie zignorowali obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, i nie można przyjąć że jedynie wykroczyli poza granice dokonanego zgłoszenia. Dlatego brak jest podstaw do wdrożenia procedury określonej w art. 50 Prawa budowlanego, a więc zakres robót budowlanych zrealizowanych przez inwestorów należy oceniać w świetle art. 48 Prawa budowlanego. Postanowienie PINB profesjonalnie reprezentowani inwestorzy oprotestowali zażaleniem zarzucając naruszenie przepisów procesowych, jak też materialnych. Na czele postawiono zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. poprzez zignorowanie oceny prawnej WSA. Zdaniem odwołujących się należało umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe (art. 105 k.p.a.). Zgłoszenie z 10 listopada 2020 r. nie miało znaczenia i nie powinno być brane pod uwagę. Naruszono ponadto zasadę praworządności. Prawo materialne naruszono przede wszystkim poprzez błędną wykładnię art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, ponieważ ewentualne niezgodności powinno się rozpatrywać na podstawie art. 50 Prawa budowlanego. Odwołujący zażądali uchylenia zaskarżonego postanowienia i umorzenia postępowania. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (DWINB, organ II instancji) postanowieniem nr 1027/2024 z dnia 26 września 2024 r. utrzymał w mocy zażalone postanowienie. Organ II instancji jako prawidłowe uznał potraktowanie oceny prawnej sformułowanej w wyroku WSA we Wrocławiu (wyrok z 16 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 55/23). Jako niewątpliwe organ odwoławczy uznał zgłoszenie przez inwestorów robót budowlanych: budowy budynku rekreacji indywidualnej. Akta sprawy ilustrują obecność na działce budynku o pow. [...] m2. Wprawdzie w dniu 3 stycznia 2023 r. wpłynął wniosek inwestorów o legalizację budynku rekreacji indywidualnej, to jednak przynależy on do procedury zakwestionowanej wyrokiem WSA, a w konsekwencji należało wydać nowe postanowienie, nr 46/2024 wstrzymujące roboty budowlane przy budynku mieszkalnym. Oględziny z dnia 28 czerwca 2022 r. wykazały budynek rekreacyjny o pow. [...] m2., co potwierdza ich wykonanie niezgodnie ze zgłoszeniem. Wbrew temu co twierdzą inwestorzy, nie mamy do czynienia z antresolą, ale z dodatkową kondygnacją. Powołując cechy antresoli, DWINB doszedł do wniosku, że przestrzeń nad kondygnacją nie posiada cech antresoli, gdyż został wykonany pełny strop oraz zostały na nim wydzielone dwa pomieszczenia. Nie można także mówić o zmianach wprowadzonych do dokonanego zgłoszenia budynku rekreacji indywidualnej, gdyż już od października 2019 r. zamiarem inwestora była budowa bydynku mieszkalnego jednorodzinnego, na co wskazuje chociażby wystąpienie o warunki zabudowy na budynek mieszkalny. Dalej organ II instancji przywołał różnicę pomiędzy budynkiem rekreacyjnym a przeznaczonym do zamieszkania. W zakresie dokonanych pomiarów DWINB podkreślił, że zostały one zaakceptowane przez inwestorów poprzez podpis w protokole kontroli. W ocenie DWINB zamiarem inwestorów była budowa budynku mieszkalnego, a więc obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę, co wyklucza zastosowanie art. 50 Prawa budowlanego, i nakazuje zastosować art. 48. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu reprezentowani przez pełnomocnika inwestorzy zarzucili naruszenie prawa procesowego w postaci: 1) art. 153 p.p.s.a. poprzez pominięcie oceny prawnej zawartej w wyroku WSA i uznanie, że doszło do obejścia prawa przez skarżących, 2) art. 105§1 k.p.a. poprzez jego naruszenie i nieumorzenie postępowania, skoro trzeba było umorzyć jako prowadzone na błędnej podstawie prawnej, 3) art. 7 k.p.a. poprzez niezastosowanie i załatwienie sprawy pod "z góry przyjęte rozstrzygnięcie" i oparcie rozstrzygnięcia na niewłaściwym materiale dowodowym, 4) art. 77§1 k.p.a. przez braki we wszechstronnym rozpatrzeniu sprawy, 5) art. 80 k.p.a. poprzez wydanie decyzji dowolnej, opartej na enigmatycznych "zamiarach inwestorów". Dalej inwestorzy zarzucili naruszenie przepisów materialnych: 1) art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię skoro inwestorzy dokonali skutecznego zgłoszenia budowy, a ewentualne niezgodności winne być rozpatrywane na zasadzie art. 50 Prawa budowlanego, 2) art. 29 ust. 1 pkt 16 Prawa budowlanego poprzez niezastosowanie i przyjęcie zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, a także błędne przyjęcie, że antresola stanowi kondygnację. W rozwinięciu skargi argumentuje się, że nawet uznając status stwierdzonego sposobu prowadzenia robót w kategorii odstępstw od dokonanego zgłoszenia, to w dalszym ciągu nie stanowi to prowadzenia prac budowlanych bez zgłoszenia, a ewentualnie niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem. Zamiar inwestorów bezpodstawnie traktowany jest jako próba obejścia prawa. W ocenie skarżących Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodził się ze stanowiskiem skarżących że w opisanym stanie faktycznym prawidłowym trybem prowadzenia postępowania nie jest art. 48 Prawa budowlanego. Skarżący zdecydowanie twierdzą, że fakt przekroczenia zakresu zgłoszenia nie powinien stanowić podstawy do zarzucenia samowoli budowlanej. Skarżący konkludują, że sprawa powinna być traktowana zgodnie z treścią dokonanego prawidłowo zgłoszenia budowy i przez pryzmat tego, że obiekt jest co do swojej istoty całkowicie zgodny z przedstawionym w zgłoszeniu zamierzeniem budowlanym; ewentualne odstępstwa winny być konwalidowane w trybie art. 50 Prawa budowlanego. Skarżący wnieśli o uchylenie wydanych postanowień i umorzenie postępowania w sprawie, przeprowadzenie rozprawy, zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę DWINB zawnioskował o jej oddalenie podtrzymując uprzednie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, ponieważ podniesione w niej zarzuty skutecznie podważyły prawidłowość wydanych postanowień. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 poz. 935), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 p.p.s.a. rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę. Podstawą materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia jest art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725) w brzmieniu: organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. W świetle art. 29 ust. 1 pkt 16 Prawa budowlanego budowa wolnostojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej przeznaczonych do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2 (powierzchni zabudowy pow. 35m2 ale nie więcej niż 70 m2 przy rozpiętości elementów konstrukcyjnych do 6 m i wysięgu wsporników do 2 m) nie wymaga pozwolenia na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia. Okolicznością ustaloną i niesporną jest powierzchnia zabudowy relewantnego obiektu wynosząca blisko [...] m2, a więc przekraczająca o ok. 6 m2 granicę 35 m2. Okolicznością wiarygodnie wykazaną przez organ, aczkolwiek kwestionowaną przez skarżących, jest to, że w sprawie nie mamy do czynienia z budynkiem parterowym, ponieważ skarżący stworzyli w tym budynku drugą kondygnację. Niewątpliwie więc inwestycja wymagała nie zgłoszenia, ale uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Kwestię sporną stanowi przyjęta przez organy podstawa prawna w postaci art. 48 ust. 1 pkt Prawa budowlanego, ponieważ w ocenie skarżących organy powinny oprzeć się w realiach sprawy na art. 50 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżących doszło do niewłaściwego zastosowania oceny prawnej zawartej w przywołanym wyżej wyroku WSA we Wrocławiu. Przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi: w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia. Zważywszy, że w granicach sprawy orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny, i mając na względzie art. 153 p.p.s.a. należy przypomnieć, że Sąd za przedwczesne uznał przyjęcie przez organy, że przedmiotowy budynek rekreacji indywidualnej został wykonany bez pozwolenia na budowę, zaś organy niewystarczająco zbadały, czy w sprawie nie doszło do przekroczenia zakresu zgłoszenia. Ustalenie w tym zakresie warunkuje zastosowanie art. 48 ust. 1 pkt 1 względnie art. 50 Prawa budowlanego, które to przepisy przewidują odmienne formy procedury legalizacyjnej. Sąd Wojewódzki przywołał pogląd NSA, zgodnie z którym zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyklucza twierdzenie, że roboty budowlane były wykonane w warunkach uzasadniających stosowanie art. 48 Prawa budowlanego, chyba że zamiarem inwestora było obejście prawa polegające na wystąpieniu ze zgłoszeniem robót budowlanych, chociaż wiedział on, że zgłaszana inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. WSA ocenił, że kwalifikacja prawna dokonana przez organy nie znajduje poparcia w dotychczas zebranym materiale dowodowym, a ponadto nie została dostatecznie wyjaśniona sporna kwestia liczby kondygnacji w przedmiotowym budynku. Sedno prawomocnego wyroku WSA we Wrocławiu leży w wytknięciu organom naruszenia przepisów procesowych, tzn. art. 7, 77§1, 80 k.p.a. Sąd uznał, że zgromadzony materiał dowodowy, zwłaszcza w zakresie intencjonalności przekroczenia granic zgłoszenia przez inwestorów, jak też ustalenia liczby kondygnacji w budynku, jest niewystarczający, aby oprzeć rozstrzygnięcie na art. 48 Prawa budowlanego. Trzeba podkreślić, że Sąd w ówczesnym składzie nie sformułował organom zarzutu naruszenia art. 48 Prawa budowlanego, a jedynie ocenił, że oparcie postanowienia na tym przepisie jest przedwczesne wobec deficytu w ustaleniach faktycznych. W ponownie prowadzonym postępowaniu PINB dokonał w dniu 20 marca 2024 r. oględzin relewantnego budynku. Organ I instancji stwierdził m. in. istnienie dwóch pomieszczeń na drugim poziomie, użytkowanych jako pokój dziecięcy i sypialnia, oddzielonych od siebie płytą gipsowo - kartonową z zamontowanym klimatyzatorem. Pomiędzy pierwszym a drugim poziomem wykonany jest na całej rozpiętości strop drewniany, a komunikacja odbywa się schodami stalowymi kręconymi. Inwestorzy podczas oględzin stwierdzili, że drugi poziom jest otwarty i spełnia funkcje antresoli. Oprócz tego organ I instancji pozyskał decyzję o warunkach zabudowy dla przedmiotowej działki, obejmującą dwa budynki mieszkalno - usługowe, stodołę, dwa budynki gospodarcze oraz dwa garaże. PINB zestawił pozyskane informacje z treścią zgłoszenia z 16 lutego 2021 r. dotyczącego wolnostojącego, parterowego budynku rekreacji indywidualnej, i skonstatował, że zamiarem inwestorów już od października 2019 r. była budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a dokonane zgłoszenie miało pozwolić na budowę budynku bez wymaganego projektu. PINB sprecyzował różnice pomiędzy budynkami mieszkalnymi a rekreacyjnymi, akcentując okresowy wypoczynek w tych drugich, i wymienił odmienną sytuację prawną obydwu postaci budynku. Organy skupiły się także na weryfikacji, czy zgłoszenie robót budowlanych - zamiast wniosku o pozwolenie na budowę - było działaniem celowym, ukierunkowanym na obejście przepisów Prawa budowlanego łączących określone wymogi z pozwoleniem na budowę. Zdaniem organów na celowe działanie inwestorów w celu obejścia przepisów (inwestorzy od początku mieli planować dom jednorodzinny z zamiarem zamieszkania, a nie budynek rekreacyjny) wskazuje to, że wniosek inwestorów o warunki zabudowy (z października 2019 r.), jak i decyzja o warunkach zabudowy obejmowały budynek mieszkalno - usługowy (agroturystyka). Ponadto na fakt zamiaru zainwestowania w budynek mieszkalny jednorodzinny ma wskazywać zameldowanie inwestorów w tym budynku (pobyt stały jednego inwestora i pobyt czasowy drugiego inwestora). Organy zastosowanie art. 48 uzasadniają przyjęciem, że w sprawie nie doszło jedynie do przekroczenia granic dokonanego zgłoszenia (co przemawiałoby za zastosowaniem art. 50 Prawa budowlanego), ale inwestorzy od początku chcieli wznieść budynek mieszkalny jednorodzinny, w związku z tym obeszli przepisy Prawa budowlanego. Przywołując orzecznictwo organy wskazały na przekroczenie granic zgłoszenia, które ma być rażące, i celowo miało wprowadzić organ w błąd. Trzeba przypomnieć, że przypadki określone w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego odnoszą się do obiektu budowlanego będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia. Chodzi zatem o sytuacje, gdy inwestor radykalnie wykracza poza normy Prawa budowlanego, realizując budowę bez wymaganego pozwolenia (zgłoszenia). Jeżeli zajdzie natomiast sytuacja inna - to organ powinien oprzeć rozstrzygnięcie na art. 50 ust. 1 pkt 1. Ustawodawca nie precyzuje, co oznacza "inny przypadek". Z pewnością nie chodzi o sytuację, gdy inwestor w ogóle nie ma potrzebnego pozwolenia na budowę, ewentualnie w ogóle nie zgłosił inwestycji - ponieważ wtedy stosuje się art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Na bazie powszechnej wiedzy i doświadczenia życiowego do "innych przypadków" należałoby przypisać sytuacje, gdy np. inwestor wykroczył poza zakres dokonanego zgłoszenia, czy też nieprawidłowo odczytał uprawnienia nadane mu przez decyzję o pozwoleniu na budowę, co następnie spowodowało realizację inwestycji niezgodnie z prawem. Orzecznictwo przyjęło, że ustawa Prawo budowlane przewiduje jako odrębne instytucje unormowane w art. 48-49 postępowanie legalizacyjne oraz uregulowane w art. 50-51 postępowanie naprawcze. Chociaż oba te postępowania mają na celu doprowadzenie robót budowlanych przeprowadzonych z naruszeniem prawa do stanu z nim zgodnego, to regulują one odmienne sytuacje i dotyczą różnych robót budowlanych, a zatem możliwość prowadzenia jednego z tych postępowań wyklucza możliwość prowadzenia drugiego z nich do tych samych robót budowlanych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2023 r. sygn. akt II OSK 1443/22). Judykatura przyjmuje również, że fakt skutecznego zgłoszenia robót właściwemu organowi a następnie przekroczenie zakresu zgłoszenia, nie może stanowić podstawy do zarzucenia inwestorce działania w warunkach samowoli budowlanej, a i zamiarem inwestorki nie było obejście przepisów o pozwoleniu na budowę (wyrok NSA z dnia 5 lipca 2023 r. sygn. akt II OSK 2613/20). W przypadku, gdy inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych dla inwestycji, która wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a organ administracji architektoniczno-budowlanej wadliwie nie wniósł sprzeciwu, obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest wszczęcie postępowania legalizacyjnego (wyrok NSA z dnia 5 lipca 2023 r. sygn. akt II OSK 2650/20). Z przywołanych przepisów literalnie wynika, że ustawodawca nie wymienił intencjonalności inwestora w zakresie nieprawidłowego spełnienia wymogów prawnych jako przesłanki wstrzymania robót budowlanych, ani jako podstawy do zastosowania art. 48, ani jako podstawy do zastosowania art. 50 Prawa budowlanego. Cecha niewątpliwie nagannego zamiaru inwestora w celu obejścia przepisów, jako uzasadnienie dla zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, została wywiedziona przez judykaturę. W realiach sprawy organy uzasadniły oparcie rozstrzygnięcia na art. 48 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego zamiarem inwestorów, którzy od początku planowali budynek mieszkalny, chcieli uniknąć procedury pozwolenia ona budowę, i w związku z tym rażąco wykroczyli poza granice zgłoszenia. Akta sprawy ukazują, że decyzja o warunkach zabudowy (z 26 sierpnia 2020 r.), odzwierciedlająca w kluczowych elementach wniosek inwestorów (z października 2019 r.), wskazuje jako zamierzenie inwestycyjne budowę dwóch budynków mieszkalno - usługowych, o funkcji agroturystycznej, wysokość określono do 9 m. Zgłoszenie robót budowlanych dokonane przez inwestorów (z 16 lutego 2021 r.) obejmuje: budowę wolnostojącego parterowego budynku rekreacji indywidualnej, rozumianego jako budynek do okresowego wypoczynku, o pow. zabudowy do 35 m2, wysokość budynku od poziomu terenu do kalenicy to 6.12 m, dach dwuspadowy, liczba istniejących tego typu budynków na działce: 5. Niewątpliwie zgłoszenie nie odzwierciedla planów inwestycyjnych oznaczonych w decyzji o warunkach zabudowy przede wszystkim poprzez zgłoszenie budynku rekreacji indywidualnej, podczas gdy decyzja o warunkach zabudowy wskazywała budynek mieszkalno - usługowy. Idąc dalej, inwestorzy zrealizowali budynek o dwóch kondygnacjach, i powierzchni wykraczającej poza wskazane w ustawie 35 m2. W ocenie skarżących "budowany obiekt jest co do swojej istoty zgodny z przedstawionym w zgłoszeniu zamierzeniem budowlanym"; w zażaleniu skarżący negują nadto wykorzystanie budynku na cele mieszkalne argumentując, że organ tego nie wykazał. Skarżący nie polemizują rzeczowo z ustaleniami organu co do liczby kondygnacji ani co do powierzchni zabudowy, i w tym zakresie ustalenia te Sąd w niniejszym składzie uznaje za poprawne i wiarygodne. W tym względzie organ wywiązał się z tych wskazań Sądu, które dotyczyły ustalenia stanu faktycznego w zakresie wizji przedmiotowego obiektu budowlanego. Niemniej, w ocenie Sądu, zebrane w postępowaniu administracyjnym materiały nie wykazują, aby inwestorzy intencjonalnie naruszyli przepisy i rażąco przekroczyli granice zgłoszenia, i w tym względzie ocena wrocławskiego Sądu wyrażona w wyroku z 16 listopada 2023 r. nie została w pełni zastosowana. Trzeba zauważyć, że przepisy Prawa budowlanego nie czynią z mieszkaniowego charakteru budynku bezwzględnej przesłanki uzyskania pozwolenia na budowę. Przykładowo, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane. Stąd samo wymienienie we wniosku o warunki zabudowy funkcji mieszkalnej nie wskazuje, zdaniem Sądu, na zamierzone obejście przepisów budowlanych, ani też na rażące wykroczenie poza zgłoszenie, skoro ustawodawca przewiduje takie budynki mieszkalne, których realizacja następuje na podstawie zgłoszenia. Ocena organu, jakoby mieszkaniowy charakter budynku miał być okolicznością świadczącą o celowym, rażącym odstąpieniu od warunków zgłoszenia idzie zbyt daleko. Zdaniem Sądu takie spostrzeżenie organu jest usprawiedliwione jako uzasadnienie dla wykroczenia poza granice zgłoszenia, jednak nie świadczy o rażącym, intencjonalnym, oczywistym obejściu prawa. Tym bardziej, że organ opiera się na decyzji o warunkach zabudowy, która określa jedynie ramy dla przyszłego przedsięwzięcia. W ocenie Sądu nikłe znaczenie ma przywołana przez organy okoliczność zameldowania na przedmiotowej nieruchomości. Trzeba wyjaśnić, że przepisy ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności, w szczególności art. 30, nie wskazują, iż zameldowania można dokonać wyłącznie w lokalu mieszkalnym. Meldunek związany jest z miejscem pobytu, a więc miejscem z oznaczonym adresem. Zameldowanie służy spełnieniu funkcji ewidencyjnej związanej z ustaleniem pobytu osoby pod danym adresem, a sądy administracyjne od dawna podkreślają, że przepisy nakazują realizację meldunku także wówczas, gdy pobyt ma miejsce w obiekcie nie spełniającym standardu budynku przeznaczonego na stały pobyt osób (zob. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 5/07). Z tego powodu i ten argument organu nie może odnieść oczekiwanego skutku, i wskazywać na chęć celowego ominięcia przepisów przez skarżących. Akta sprawy nie potwierdzają, aby organy próbowały ustalić rzeczywiste przeznaczenie przedmiotowego budynku i intencję skarżących w tym zakresie, opierając się na innych dowodach. Z kolei wykroczenie przez inwestorów poza planowaną powierzchnię zabudowy (o ok. 6 m2) jak też stworzenie drugiej kondygnacji - widząc jej kształt w materiałach fotograficznych - nie ma w ocenie Sądu charakteru tak rażącego i ewidentnego, aby miało przemawiać za odstąpieniem od procedury przewidzianej art. 50 Prawa budowlanego, podyktowanego przypisaniem inwestorom celowego obejścia przepisów Prawa budowlanego. Sąd wyżej wypowiedział się już o różnym charakterze postępowań prowadzonych na podstawie art. 48 i art. 50 Prawa budowlanego. Jedną z różnic stanowi konieczność wniesienia opłaty legalizacyjnej, o której mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, a która to opłata nie stanowi elementu procedury realizowanej na podstawie art. 50 Prawa budowlanego. Niewątpliwie obowiązek uiszczenia takiej opłaty, zważywszy także jej wysokość w realiach sprawy: 50 000 zł, wymaga od organu szczególnie starannego postępowania, w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 k.p.a.). Kodeks postępowania administracyjnego wymaga również podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), jak też wymaga wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77§1 k.p.a.). Sąd wskazał wyżej powody, dla których ustalenia organów wskazujące na potrzebę zastosowania art. 48 Prawa budowlanego uznał za niewystarczające i nieprzekonujące. Przekłada się to na naruszenie art. 7, art. 8, art. 77§1 oraz art. 80 k.p.a. W świetle dotychczas zebranego materiału dowodowego okoliczność celowego obejścia prawa nie jest odpowiednio wykazana, i trudno przyjąć cechę "rażący". Zdaniem Sądu zebrane przez organy materiały dowodowe, i ich interpretacja, nie rozwiewają wątpliwości, zaś art. 81a k.p.a. nakazuje wątpliwości faktyczne rozstrzygać na korzyść strony. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ podejmie dodatkowe czynności weryfikujące celowość inwestorów do obejścia przepisów, ich zamiar w tym względzie, i starannie wykaże dlaczego przypisuje inwestycji rażące odstąpienie od zgłoszenia, uniemożliwiające zastosowanie art. 50 Prawa budowlanego. Organ powinien mieć na uwadze, że znamię intencjonalnego obejścia prawa, i cecha rażącego wyjścia poza zgłoszenie zostały wywiedzione w judykaturze, i nie są wprost wskazane przez ustawodawcę, gdy tymczasem "rażące" oznacza oczywiste, bezsporne, widocznie już na pierwszy rzut oka. Z podanych powodów Sąd uwzględnił skargę eliminując z obrotu prawnego wydane postanowienia. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 w związku z art. 205§2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżących kwotę 580 zł.