II SA/Wr 857/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Dominik Dymitruk (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 stycznia 2026 r. sprawy ze sprzeciwu E. Z. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 14 października 2025 r., nr SKO 4120.7.2025 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zakazania zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oddala sprzeciw. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej: organ odwoławczy, Kolegium, SKO), zaskarżoną decyzją z dnia 14 października 2025 r. (nr SKO 4120.7.2025), uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy W. (dalej: organ pierwszej instancji) z dnia 8 maja 2025 r. (nr R-NP.6731.1.2023.KD) umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie zakazania E. Z. (dalej: skarżąca), właścicielowi działki gruntu nr ewidencyjny [...], obręb W., zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie W., zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] listopada 2013 r. (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2014 r. poz. [...]) i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt administracyjnych wynika, że w dniu 31 lipca 2023 r. organ pierwszej instancji wszczął - na wniosek T. B. - postępowanie administracyjne w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu działki nr [...], obręb W., w związku z prowadzoną na terenie działki uciążliwą działalnością gospodarczą - malarnią proszkową i obróbką metali. Ponieważ z dniem 24 września 2023 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, dotycząca m.in. postępowania w przedmiocie zmiany sposobu zagospodarowania terenu, organ, z powodu braku przepisów przejściowych, uwzględnił nowe przepisy tej ustawy i wydał decyzję z dnia 4 marca 2024 r. (nr R-NP.6731.1.2023.AM), którą umorzył postępowanie w sprawie zakazania właścicielowi nieruchomości obejmującej działkę o nr ewidencyjnym [...], obręb W., zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że dla działki nr [...] (o powierzchni [...] m2) obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie W., przyjęty uchwałą Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] listopada 2013 r. (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2014 r. poz. [...]). Organ stwierdził, że znajdująca się na nieruchomości zabudowa jest zgodna z zapisami wskazanego wyżej planu miejscowego. Natomiast ustosunkowując się do kwestii związanych z ewentualną samowolą budowlaną, zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego, uciążliwością wynikającą z prowadzonej działalności gospodarczej, polegającą na immisji hałasu oraz immisji pyłów i gazów, składowaniem opon, organ wyjaśnił, że kwestie te są regulowane przez odpowiednie przepisy ustawy - Prawo budowlane, ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach, których egzekwowanie należy do innych organów. W konweniencji organ stwierdził, że brak było podstaw do wydania - w oparciu o art. 35a u.p.z.p. - decyzji w sprawie zakazania właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym. W wyniku uwzględnienia wniesionego przez T. B. odwołania, Kolegium - decyzją z dnia 7 czerwca 2024 r. (nr SKO 4120.8.2024) - uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Kolegium wyjaśniło, że rozstrzygnięcie w stanie prawnym i faktycznym rozpatrywanej sprawy było przedwczesne, zostało bowiem wydane bez zgromadzenia i rozważenia niezbędnego w sprawie materiału dowodowego. Organ pierwszej instancji nie rozpatrzył w istocie sprawy, skupiając się na ocenie istniejącej na działce nr [...] zabudowy pod względem jej zgodności z zapisami obowiązującego planu miejscowego. Organ nie dokonał natomiast podstawowego ustalenia, czy w rozpatrywanej sprawie doszło do zmiany zagospodarowania terenu - nie będącej samowolą budowlaną - niezgodnej z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ pierwszej instancji, decyzją z dnia 8 maja 2025 r. (nr R-NP.6731.1.2023.KD), umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zakazania właścicielowi nieruchomości zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ uznał, że w przypadku działalności prowadzonej na terenie nieruchomości mamy do czynienia z usługami, co jest zgodne z usługową funkcją terenu, o której mowa w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do zarzutów stawianych w trakcie postępowania przez T. B. organ stwierdził, że występujący w przepisach planu miejscowego zakaz lokalizacji na terenie nieruchomości inwestycji uciążliwych (§ 5 ust. 3 pkt 1 lit. d planu) trzeba rozpatrywać w ramach definicji zawartej w § 3 pkt 15 planu, zgodnie z którą jako usługi uciążliwe należy rozumieć przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko wykazuje przekroczenia dopuszczalnych norm poza teren, do którego inwestor ma tytuł prawny. Organ podkreślił, że ponieważ postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia inicjowane jest stosownym wnioskiem inwestora, a nie wszczynane przez organ z urzędu, to Wójt Gminy W. nie ma kompetencji do analizy wskazanych wyżej kwestii. Po rozpatrzeniu odwołania, SKO zaskarżoną decyzją z dnia 14 października 2025 r. (nr SKO 4120.7.2025) ponownie uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji z dnia 8 maja 2025 r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie na podstawie art. 35a u.p.z.p. jest ustalenie, w jaki sposób teren objęty postępowaniem jest zagospodarowywany oraz zestawienie stwierdzonego sposobu zagospodarowania z ustaleniami planu miejscowego. O ile w rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji poczynił ustalenia faktyczne co do sposobu użytkowania działki gruntu nr [...], obręb W., o tyle w weryfikowanej decyzji brak jest jakichkolwiek śladów dokonania przez organ zestawienia ustalonego stanu faktycznego z przepisami planu miejscowego. Kolegium zauważyło, że w całej decyzji organ poprzestał jedynie na wskazaniu zastosowanego w planie miejscowym symbolu na oznaczenie terenu obejmującego działkę gruntu nr [...] i to w sposób wadliwy. Z zawartego w aktach sprawy wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że objęta postępowaniem działka położona jest na terenie oznaczonym symbolem MU/[...], jednak organ w zaskarżonej decyzji (s. 4) używa symbolu MU/[...]. Kolegium podkreśliło ponadto, że w żadnym miejscu weryfikowanej decyzji organ pierwszej instancji nie przytoczył przepisów planu odnoszących się do terenu obejmującego działkę gruntu nr [...], choć - w świetle art. 35a u.p.z.p. - powinien to być punkt wyjścia i baza do wszelkich przeprowadzanych przez organ ustaleń. W związku z tym Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził wykładni powołanych przez SKO przepisów planu, a w konsekwencji nie dokonał ustaleń faktycznych w zakresie wynikającym z treści tych regulacji prawnych. Organ odwoławczy zauważył, że przepisy planu określają maksymalne normy obszarowe dla wskazanych w planie sposobów zagospodarowania terenu. Zatem prawidłowy sposób postępowania w przypadku weryfikacji zgodności zagospodarowania terenu z obowiązującym planem miejscowym powinien polegać najpierw na ustaleniu norm odnoszących się do poszczególnych funkcji zagospodarowania terenu, a następnie sprawdzeniu, czy zastane na danym terenie sposoby jego zagospodarowania odpowiadają tym normom. W rozpatrywanej sprawie brak jest takich ustaleń. Organ pierwszej instancji co prawda określił aktualny sposób użytkowania poszczególnych obiektów na działce gruntu nr [...], lecz nie ustalił ich procentowego udziału w odniesieniu do kryteriów określonych w przepisach planu miejscowego. Co więcej, Kolegium podkreśliło, że powołane przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidują dla terenu objętego postępowaniem funkcję mieszkaniowo-usługową. Wykładnia systemowa przepisów planu, uwzględniająca kontekst innych przepisów tego aktu prawnego, wskazuje na to, że na terenie tym powinny być lokalizowane zarówno obiekty o funkcji mieszkaniowej, jak i usługowej, a nie tylko jednej z nich. Podsumowując, SKO wyjaśniło, że wnioski, do których doszedł w swojej decyzji organ pierwszej instancji, nie mają podstaw ani w stanie faktycznym, ani prawnym rozpatrywanej sprawy. Organ dokonał ustaleń faktycznych w oderwaniu od przepisów obowiązującego planu miejscowego, gdyż skupił się wyłącznie na ogólnie wyrażonym w planie miejscowym określeniu przeznaczenia terenu, jako terenu zabudowy mieszkaniowo-usługowej, nie analizując szczegółowych zapisów planu. Kierując się wytycznymi Kolegium zawartymi w decyzji z dnia 7 czerwca 2024 r. (nr SKO 4120.8.2024) organ prawidłowo ograniczył postępowanie dowodowe do tych elementów zagospodarowania terenu, które nie są związane z wykonaniem robót budowlanych lub zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jednak mimo to nie uwzględnił powołanych wyżej ustaleń planu miejscowego, dotyczących maksymalnego odsetka powierzchni działki nr [...], który może być - zgodnie z przepisami planu - przeznaczony pod funkcję usługową. Oderwanie prowadzonego postępowania dowodowego od szczegółowych ustaleń planu skutkowało ogólnikowym wnioskiem, że "w toku postępowania organ ustalił, iż na terenie nieruchomości nie doszło do zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym". Wniosek ten jest jednak przedwczesny, bowiem nie został oparty na analizie jakichkolwiek przepisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dalszej części uzasadnienia Kolegium wyjaśniło, że dokonywane przez organ pierwszej instancji oględziny obarczone były pierwotną wadą procesową uniemożliwiającą uznanie ich za skuteczne. Strona postępowania nie brała udziału w oględzinach działki gruntu nr [...], co było konsekwencją braku zgody jej właściciela na wejście pełnomocnika strony na teren tej działki, zaś organ taki stan zaaprobował, uznając go za zgodny z prawem. Końcowo organ odwoławczy, po przytoczeniu adekwatnych podstaw prawnych, wyjaśnił, że organ pierwszej instancji nie rozpatrzył w istocie sprawy, bowiem nie uwzględnił wszystkich jej aspektów normatywnych. Konieczne jest zatem przeprowadzenie postępowania dowodowego w celu ustalenia, czy sposób zagospodarowania terenu działki nr [...], obręb W., jest zgodny z ustaleniami zawartymi w przepisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku przeprowadzania dowodu z oględzin terenu wyżej wskazanej działki gruntu organ będzie zobowiązany zapewnić skuteczny udział w tej czynności procesowej wszystkim stronom postępowania. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, skarżąca wniosła sprzeciw, zarzucając decyzji organu odwoławczego naruszenie: 1) art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, mimo że: – postępowanie winno być umorzone - ewentualnie: – organ odwoławczy mógł i powinien zastosować art. 136 § 1 k.p.a., – SKO nie wykazało, dlaczego uzupełnienie materiału dowodowego w trybie art. 136 § 1 k.p.a. byłoby niemożliwe lub niewystarczające, – SKO nie rozważyło nawet możliwości zlecenia organowi pierwszej instancji powtórnego przeprowadzenia oględzin z udziałem wszystkich stron; 2) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. ponieważ SKO błędnie oceniło, że organ pierwszej instancji nie zebrał materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, podczas gdy rzekome braki można było uzupełnić na etapie odwoławczym; 3) art. 10 i 79 § 2 k.p.a. - organ odwoławczy nie rozważył możliwości naprawienia uchybienia polegającego na niedopuszczeniu strony do oględzin, mimo że powtórzenie tej czynności mogło zostać zlecone organowi pierwszej instancji; 4) art. 107 § 3 k.p.a. - SKO nie wyjaśniło, dlaczego odstępuje od zasady stosowania art. 136 k.p.a. i dlaczego postępowanie dowodowe nie mogło zostać uzupełnione w postępowaniu odwoławczym. W oparciu o te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu sprzeciwu podkreślono jednocześnie, że sankcja z art. 35a u.p.z.p. może być stosowana jedynie do zmiany zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym dokonanej od 24 września 2023 r. Zastosowanie tego przepisu do zmiany zagospodarowania terenu przed wejściem w życie nowelizacji nie wynika z przepisów międzyczasowych (intertemporalnych), a dodatkowo trzeba mieć na względzie jedną z podstawowych zasad wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r., że prawo nie działa wstecz. W tych okolicznościach rzeczony art. 35a u.p.z.p. nie może być stosowany do działań rzekomo podjętych przez skarżącą przed wejściem jego w życie. Brak przepisów przejściowych potwierdza tę konkluzję, podobnie jak analogiczne orzecznictwo sądów administracyjnych odnoszące się do art. 59 ust. 3 u.p.z.p., w którym sądy wskazywały, że nowe regulacje prawa planistycznego nie mogą stanowić podstawy sankcjonowania stanów faktycznych sprzed ich wejścia w życie. W konsekwencji - zdaniem skarżącej - postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było od samego początku bezprzedmiotowe i powinno zostać umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Sprzeciw podlegał oddaleniu. W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie natomiast z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Według art. 64b § 1 p.p.s.a., do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Dokonując uruchomionej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasacyjnej trzeba mieć na uwadze, że wprawdzie ustawodawca wąsko zakreślił granice tej kontroli, bowiem nie dotyczy ona zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa, lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a., to jednak zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 28 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1299/17; 28 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2465/14 i I OSK 2411/14; 12 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 2386/13, wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tym przepisy materialnoprawne mają znaczenie w sprawie sądowoadministracyjnej dotyczącej sprzeciwu od decyzji, jednakże wyłącznie w związku z przepisami postępowania określającymi jego aspekt wyjaśniający. To, co organ ma wyjaśnić, rekonstruowane jest na podstawie przesłanek rozstrzygnięcia sprawy (hipotezy normy prawnej stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia), bowiem tylko okoliczności relewantne z perspektywy tych przesłanek można uznać za mające wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18). Jak wynika z treści art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Treść art. 138 § 2 k.p.a. oznacza, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną spełnione określone w nim przesłanki. Po pierwsze, gdy organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, gdy uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą, niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13). Należy zauważyć także, że zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. ma charakter wyjątkowy i nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Zasadą jest bowiem, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, natomiast uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej jest jedynie odstępstwem od tej ogólnej zasady. Rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji I instancji. Stosownie do treści art. 136 § 1 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W sytuacji więc, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej w drugiej instancji i zakończenia jej merytoryczną decyzją na etapie postępowania odwoławczego, niedopuszczalne jest, wydanie decyzji kasacyjnej. Instytucja przewidziana w art. 136 k.p.a. nie może być jednak wykorzystywana w razie konieczności dokonania szeregu brakujących ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W takim przypadku dochodzi bowiem do naruszenia zasady dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 k.p.a. Treść przesłanek z art. 136 k.p.a. określających granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym powinna tym samym być interpretowana łącznie z przepisem art. 138 § 2 k.p.a., dotyczącym warunków uchylania decyzji pierwszoinstancyjnych i przekazywania ich do ponownego rozpoznania. W okolicznościach kontrolowanej sprawy Sąd uznał, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji dotknięte było błędami tego rodzaju, które nie mogły zostać usunięte przez organ odwoławczy bez jednoczesnego naruszenia zasady dwuinstancyjności. W pierwszej kolejności, odnosząc się do materialnoprawnych podstaw prowadzonego postępowania, należy wyjaśnić, że w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 24 września 2023 r. (tj. wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2023 r. poz. 1688; dalej: ustawa zmieniająca) ingerencja organu administracji w sposób zagospodarowania terenu, dla którego uchwalony został plan miejscowy, nie znajdowała wprost oparcia w treści przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm.; dalej: u.p.z.p.). W orzecznictwie wypracowano jednak stanowisko, że przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. znajduje odpowiednie zastosowanie w przypadku zmiany zagospodarowania terenu dokonanej niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 6/08 czy z dnia 15 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1028/16 oraz powołane tam orzecznictwo). Wskazany przepis stanowił, że w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. W związku z wejściem w życie ustawy zmieniającej, do u.p.z.p. wprowadzony został art. 35a, stanowiący, że w przypadku zmiany zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, zakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym. Tym samym, wejście w życie art. 35a u.p.z.p. nie wprowadziło nowej regulacji samowoli urbanistycznej, a jedynie doprowadziło do wyodrębnienia i zmodyfikowania podstawy prawnej dla interwencji organu w stosunku do terenów objętych planem miejscowym. Skoro więc przed dniem 24 września 2023 r. przyjęto w drodze wykładni celowościowej i systemowej konieczność zastosowania art. 59 ust. 3 u.p.z.p. również do terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to uprawnione jest stwierdzenie, że w tym czasie w systemie prawnym istniała regulacja sankcjonująca zmianę zagospodarowania terenu objętego planem miejscowym. W tych okolicznościach powołane przez skarżącą poglądy judykatury dotyczące stosowania art. 59 ust. 3 u.p.z.p. do stanów faktycznych zaistniałych przed dniem jego wejścia w życie nie przystają do realiów rozpatrywanej sprawy. Odmiennie niż to ma miejsce w sprawie niniejszej, przepis wskazany przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. nie miał swojego odpowiednika w poprzednich ustawach dotyczących zagospodarowania przestrzennego, tj. w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), ustawie dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r., Nr 17, poz. 99 z późn. zm.) i ustawie z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1975 r., Nr 11, poz. 67 i Nr 16, poz. 91). Przed wejściem w życie u.p.z.p., tj. przed 11 lipca 2003 r. nie istniał obowiązek uzyskania zezwolenia organu administracji na taką zmianę sposobu zagospodarowania terenu, która nie łączyła się z prowadzeniem robót budowlanych, nie przewidywano także sankcji administracyjnej za brak dopełnienia tego obowiązku. Podkreślić należy, że zastosowanie właściwej podstawy prawnej do toczącego się postępowania ma istotne znaczenia, ponieważ choć obydwa przywołane przepisy dotyczą samowoli urbanistycznej, inne są konsekwencje ich zastosowania. Zgodnie z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. w razie stwierdzenia zaistnienia takiej samowoli organ może nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. W świetle natomiast art. 35a u.p.z.p., konsekwencją stwierdzenia samowoli urbanistycznej jest możliwość zakazania właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym. W ocenie Sądu, trafnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, że zarówno zmienione brzmienie art. 59 ust. 3 u.p.z.p., jak i dodany w wyniku nowelizacji art. 35a tej ustawy, znajdują zastosowanie do wszystkich postępowań pozostających w toku, a więc takich, które nie zostały zakończone decyzją ostateczną, niezależnie od momentu ich wszczęcia. Pogląd ten został jednoznacznie wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 1082/25. Decydujące znaczenie ma bowiem fakt, że przepis przejściowy art. 59 ust. 1 ustawy zmieniającej odnosi się wyłącznie do spraw dotyczących ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, nie obejmując swym zakresem postępowań o charakterze sanacyjnym. Skoro zatem ustawodawca nie przewidział odrębnych regulacji przejściowych wyłączających stosowanie art. 35a u.p.z.p. do spraw wszczętych przed dniem 24 września 2023 r., to przepis ten – wbrew stanowisku skarżącej – znajduje zastosowanie również do stanów faktycznych, które zaistniały przed datą wejścia w życie nowelizacji wprowadzającej art. 35a u.p.z.p., o ile postępowanie w danej sprawie nie zostało zakończone decyzją ostateczną. Analogiczne stanowisko zaprezentował także Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 12 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 160/24, podkreślając, że brak przepisów intertemporalnych wyłączających stosowanie art. 35a u.p.z.p. przesądza o jego zastosowaniu do spraw pozostających w toku, niezależnie od daty zaistnienia relewantnych okoliczności faktycznych. Jednocześnie Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, jakoby zastosowanie art. 35a u.p.z.p. w niniejszej sprawie prowadziło do niedopuszczalnego działania prawa wstecz. Decyzja wydawana na podstawie tego przepisu nie odnosi się do samego faktu dokonania zmiany zagospodarowania terenu w przeszłości, lecz do aktualnego sposobu użytkowania nieruchomości, który pozostaje w sprzeczności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozstrzygnięcie to ma zatem charakter prospektywny i porządkowy, a jego celem jest zapobieżenie dalszemu utrzymywaniu stanu niezgodnego z prawem. Odnosząc się szczegółowo do występującego w sprawie problemu intertemporalnego, należy przywołać stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2016 r., sygn. II OSK 1443/14, w którym Sąd ten zwrócił uwagę, że zasadniczo zdarzenie prawne należy oceniać według stanu prawnego obowiązującego w dacie jego zaistnienia (tempus regit actum). Natomiast metoda wstecznego działania nowego prawa znajdzie zastosowanie do tych sytuacji, gdy regulacja będąca następstwem zmiany normatywnej rozciąga nowe skutki prawne na stany faktyczne powstałe i zakończone w okresie po wejściu w życie dawnego prawa, ale przed wejściem w życie regulacji derogującej. Na pewno metoda bezpośredniego działania nowego prawa będzie wykorzystana w tych sytuacjach, gdy nowe prawo odnosi się wprawdzie do stanów faktycznych powstałych w okresie normatywnego oddziaływania dawnego prawa, jednakże nie narusza sfery skutków prawnych, które zostały powiązane przez dawny reżim z tymi stanami. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06 (ONSAiWSA 2006, z. 3, poz. 71) stwierdził, że "każda nowa ustawa, a w szczególności ustawa, która wprowadza zmiany w innych ustawach, zgodnie z wymogami przyzwoitej legislacji, powinna zawierać przepisy przejściowe i dostosowujące, aby nie zaskakiwać zainteresowanych nowymi regulacjami. (...) W sytuacji, gdy nowa ustawa nie reguluje kwestii intertemporalnych, "lukę" tę powinny wypełnić w drodze wykładni organy stosujące prawo. (...) Rozstrzygnięcie kwestii intertemporalnych przez ustawodawcę lub też w przypadku braku takiego rozstrzygnięcia w procesie stosowania prawa, polegać może na przyjęciu jednej z trzech zasad: po pierwsze - zasady bezpośredniego działania prawa (nowe prawo od momentu wejścia w życie reguluje wtedy także wszelkie zdarzenia z przeszłości); po drugie - zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to mimo wejścia w życie nowych regulacji ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości; po trzecie - zasady wyboru prawa, zgodnie z którą wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2005 r., sygn. akt P 9/04, OTK 2005 nr 1/A poz. 9 odsyłający w uzasadnieniu do: J. Mikołajewicz, Prawo intertemporalne. Zagadnienia teoretycznoprawne, Poznań 2000, s. 62)". W dalszej części uzasadnienia uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "W sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak i do tych, które miały miejsce wcześniej jednak trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy. Z naruszeniem zakazu retroaktywności mamy do czynienia wówczas, gdy do czynów, stanów rzeczy lub zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, stosujemy te nowe przepisy. O retroaktywnym działaniu prawa mówimy wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Z retrospektywnością prawa mamy zaś do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 listopada 1986 r., sygn. akt U 5/86, OTK 1986 poz. 1 i z dnia 28 maja 1986 r., sygn. akt U 1/86, OTK 1986 poz. 2; E. Łętowska, Polityczne aspekty prawa intertemporalnego, (w:) Państwo, prawo, obywatel, Wrocław 1989, s. 355).". Zdaniem Sądu, argumentacja zawarta w przywołanej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. I OPS 1/06, ma odpowiednie zastosowanie w niniejszej sprawie. Istotne znaczenie ma bowiem fakt, że zmiana zagospodarowania terenu stanowi stan faktyczny o charakterze ciągłym, który trwa tak długo, jak długo nieruchomość jest wykorzystywana w sposób sprzeczny z ustaleniami planu miejscowego. W konsekwencji, organ administracji – a następnie Sąd – dokonują oceny tego stanu według przepisów obowiązujących w dacie orzekania, a nie według regulacji obowiązujących w chwili jego powstania, chyba że przepisy przejściowe stanowią inaczej, co jednak w niniejszej sprawie nie występuje. Powyższe stanowisko doprowadziło Sąd do przekonania, że zastosowanie przez organ odwoławczy art. 35a u.p.z.p. nie nastąpiło z naruszeniem zakazu retroaktywności. W sprawie miało bowiem miejsce zastosowanie instytucji retrospektywnego działania prawa. Sądowi znane jest odmienne orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie temporalnego stosowania art. 35a u.p.z.p., jednakże – wobec braku pogłębionej argumentacji odnoszącej się do relacji tej regulacji z dotychczasowym art. 59 ust. 3 u.p.z.p. oraz do charakteru ciągłego stanu faktycznego – Sąd stanowiska tego nie podziela. W konsekwencji Sąd uznał, że zastosowanie art. 35a u.p.z.p. do postępowania prowadzonego po dniu wejścia w życie nowelizacji było prawidłowe, a podniesione w tym zakresie zarzuty zawarte w sprzeciwie nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Ponadto, zmiana przepisów powszechnie obowiązującego prawa i bezpośrednie zastosowanie nowych przepisów do postępowań administracyjnych, które znajdują się w toku nie może być także, co do zasady, uznane za naruszenie art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przechodząc do analizy podstaw do kasacyjnego rozstrzygnięcia Kolegium, wskazać w pierwszej kolejności trzeba, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Jeżeli zatem jego zakres wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie do kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, będzie prowadzić do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji. To pozbawiałoby natomiast stronę postępowania prawa do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy przez dwa różne organy administracji. Byłoby więc równoznaczne z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3557/19). Podzielając stanowisko wyrażone w przywołanym orzeczeniu, a także mając na względzie trafny pogląd Kolegium, że podstawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie na podstawie art. 35a u.p.z.p. jest ustalenie, w jaki sposób teren objęty postępowaniem jest zagospodarowywany oraz zestawienie stwierdzonego sposobu zagospodarowania z ustaleniami planu miejscowego, Sąd doszedł do przekonania, iż postępowanie przeprowadzone przez organ pierwszej instancji nie doprowadziło do powzięcia ustaleń istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia. Organ pierwszej instancji - jak słusznie zauważyło Kolegium - dokonał ustaleń faktycznych w oderwaniu od przepisów obowiązującego planu miejscowego, gdyż skupił się wyłącznie na ogólnie wyrażonym w planie miejscowym określeniu przeznaczenia terenu, jako terenu zabudowy mieszkaniowo-usługowej, nie analizując szczegółowych zapisów planu. Ponadto, przyjmując jako prawidłowy wzorzec postępowania weryfikację zgodności zagospodarowania terenu z obowiązującym planem miejscowym, polegającą na uprzednim ustaleniu norm odnoszących się do poszczególnych funkcji zagospodarowania terenu, a następnie sprawdzeniu, czy faktyczny sposób jego zagospodarowania normom tym odpowiada, nie ulega wątpliwości, że organ pierwszej instancji wymaganiom tym nie sprostał. I choć jak podkreśliło Kolegium, organ pierwszej instancji co prawda określił aktualny sposób użytkowania poszczególnych obiektów na działce gruntu nr [...], to jednak nie ustalił ich procentowego udziału w odniesieniu do kryteriów określonych w przepisach planu miejscowego. Zgodnie z § 3 pkt 6 części tekstowej planu, przez przeznaczenie podstawowe terenu rozumie się funkcję wyznaczoną do lokalizacji w danym terenie, która w ramach realizacji planu będzie przeważającą (dominującą) formą wykorzystania terenu, a wprowadzenie innych niż podstawowa funkcji jest dopuszczalne wyłącznie pod warunkiem spełnienia ustaleń szczegółowych uchwały. Stosownie zaś do § 3 pkt 7 części tekstowej planu, przez przeznaczenie uzupełniające, dopuszczalne terenu rozumie się funkcję inną niż podstawowa, dopuszczoną do lokalizacji na danym terenie nie przekraczającej 40% powierzchni terenu przeznaczenia podstawowego. Wobec stwierdzanych przez Kolegium uchybień w prowadzonym przez organ pierwszej instancji postępowaniu, w ocenie Sądu wydanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia merytorycznego lub tez skorzystanie z uprawnienia przewidzianego w art. 136 k.p.a. nie mogło nastąpić bez naruszenia istoty postępowania dwuinstancyjnego, a więc prawa stron do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania zmierzał w istocie do ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, albowiem organ pierwszej instancji nie dokonał wszechstronnej analizy obowiązujących dla przedmiotowej działki ustaleń planistycznych. W konsekwencji, w ponownym postępowaniu zachodzi konieczność dokonania kompleksowej oceny wszystkich relewantnych rozwiązań planistycznych, ich wzajemnych powiązań oraz wynikających z nich ograniczeń w zakresie zagospodarowania nieruchomości, a następnie dokonanie weryfikacji w oparciu o zmodyfikowany w tym zakresie materiał dowodowy, czy sposób zagospodarowania działki pozostaje zgodny z tymi ustaleniami. Wbrew wszystkim zarzutom podniesionym w sprzeciwie, organ odwoławczy nie mógł dokonać powyższych ustaleń we własnym zakresie. Tym samym zasadnie przyjęto, że jedynie organ pierwszej instancji był uprawniony i zobowiązany do ponownego przeprowadzenia postępowania oraz wydania rozstrzygnięcia z uwzględnieniem pełnego materiału dowodowego. Z tych względów oraz na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.