II SA/Wr 871/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis (sprawozdawca) Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi H. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. z dnia 27 września 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji o ustaleniu warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. na rzecz skarżącego kwotę w wysokości 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia 27 września 2011 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G., przywołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 3 kpa oraz art. 20 ust 1, art. 21 ust 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 903 ze zm.), po rozpoznaniu odwołania H.P. od decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza Gminy i Miasta L.Ś. o ustaleniu na rzecz K. R. reprezentującego "[...]" warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, między innymi, że jak wynika z akt administracyjnych organu pierwszej instancji, organ ten, w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uznał za stronę postępowania każdego z właścicieli lokali mieszkalnych, położonych w nieruchomości budynkowej, usytuowanej w L. Ś. przy ul. J. P. [...], (na działce sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja), w tym skarżącego H. P.. Każdej z tych osób organ doręczył odpis decyzji korzystnej dla inwestora, pouczając ją o środkach i terminach odwoławczych. Będąc pouczonym o swoim statusie w toku postępowania administracyjnego i sposobach i terminach odwołania skarżący wniósł odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego (w którym kolegium zwróciło się o wyjaśnienie z jakiej przyczyny organ lokalizacyjny uznał za stronę właścicieli lokali - będących jednocześnie współwłaścicielami części wspólnych nieruchomości) i zwracając się do skarżącego z zapytaniem jaki ma indywidualny interes prawny w toczącym się postępowaniu, umorzyło postępowanie odwoławcze oceniając, że pochodzi ono od podmiotu nie posiadającego przymiotu strony postępowania. Kolegium wskazało także, iż H.P. winien ewentualnie przedłożyć dokumenty umocowujące go do działania w imieniu wspólnoty mieszkaniowej budynku zlokalizowanego w L. Ś. przy ul. J. P. [...]. W odpowiedzi pismem z dnia 16 września 2011 r. H. P. wskazał, iż jest właścicielem mieszkania nr 6 w budynku położonym przy ul. J. P. [...] w L. Ś., Za nieco ponad dwa lata nabędzie prawo do emerytury i zamierza zamieszkać w tym mieszkaniu na stale. Dodał, iż jest oczywiste, że nie jest obojętne w jakich warunkach będzie mieszkać, a więc czy i w jaki sposób planowana na sąsiedniej działce inwestycja wpłynie na jego warunki zamieszkiwania. Wyjaśnił, iż obecnie mieszka w K., ma więc trudniejszy od pozostałych właścicieli mieszkań w budynku dostęp do informacji, bycie więc stroną postępowania zapewnia mu otrzymywanie do wiadomości pism i decyzji związanych z postępowaniem administracyjnym w tej sprawie, a przez to możliwość reagowania w przypadku zagrożenia jego praw. W jego ocenie ma on jako właściciel mieszkania, a także w niedługim czasie jego stały mieszkaniec, oczywisty własny interes prawny do występowania jako strona zainteresowana prowadzonym postępowaniem administracyjnym. H.P. wskazał, iż organ prowadzący postępowanie administracyjne uznał za strony poszczególnych właścicieli mieszkań, w tym również skarżącego, a nie wspólnotę mieszkaniową. Ponadto sądzi, że w przypadku uznania przez SKO, że organ I instancji popełnił błąd nie uznając za stronę również wspólnoty mieszkaniowej, to oznacza, że decyzja jest obarczona wadą prawną i jako taka winna być uchylona, a postępowanie powinno być przeprowadzone ponownie. Z drugiej strony wydaje mu się, że powiadomienie wszystkich współwłaścicieli jest czynnością zabezpieczającą ich interes prawny. W tej sprawie organ odwoławczy ustalił, iż H.P. jest właścicielem mieszkania w budynku zlokalizowanym w L. Ś. przy ul. J.P. [...] m. [...], którego ogól mieszkańców tworzy wspólnotę mieszkaniową. Zarząd nieruchomością wspólną uregulowany został w ustawie z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali (Dz. U. z 2000 roku, Nr 80, poz. 903 - t. j. z późn. zm.). Ogól właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana (art. 6 wskazanej ustawy). Zgodnie z treścią art. 20 ust. 1 tejże ustawy jeżeli lokali wyodrębnionych, wraz z lokalami nie wyodrębnionymi jest więcej niż siedem, właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwalę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu. Zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali (art. 21 ust. 1). Prawo cywilne wyróżnia trzy rodzaje podmiotów występujących w stosunkach prawnych. Są to osoby prawne oraz osoby fizyczne i tzw. ułomne osoby prawne. Osobami prawnymi są Skarb Państwa i jednostki organizacyjne, którym przepisy szczególne przyznają osobowość prawną (art. 39 k.c.). Ułomne osoby prawne to jednostki organizacyjne nie będące osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność prawną. Do jednostek takich stosuje się odpowiednio przepisy o osobach prawnych (art. 331 k.c). Zdolność prawna to zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków. Co do zasady różnica między osobami prawnymi a osobami fizycznymi i ułomnymi osobami prawnymi polega na sposobie reprezentacji tychże w stosunkach zewnętrznych. Osoba fizyczna może działać samodzielnie lub przez przedstawiciela. Ułomne osoby prawne mogą działać poprzez osoby fizyczne tworzące ułomną osobę prawną lub przez przedstawiciela. Osoba prawna działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie (art. 38 k.c.). Drugim takim przypadkiem, gdzie ustawodawca przewidział, iż w imieniu ułomnej osoby prawnej działa zarząd jest wspólnota mieszkaniowa. W odniesieniu do tzw. dużej wspólnoty mieszkaniowej, to jest takiej, w której lokali wyodrębnionych wraz z niewyodrębnionymi jest co najmniej siedem ustawodawca przewidział obowiązek powołania zarządu. W uzasadnieniu postanowienia z dnia 10 grudnia 2004 roku, III CK (OSNC 2005/12/212) Sąd Najwyższy stwierdził, że wspólnota mieszkaniowa ma nie tylko zdolność sądową, ale też przyznaną przez ustawę zdolność prawną, skoro może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania. Art. 331 § 1 k.c, z którego wynika, że do jednostek organizacyjnych nie będących osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność prawną, stosuje się odpowiednio przepisy o osobach prawnych, dotyczy także wspólnoty mieszkaniowej, której ustawa przyznaje zdolność prawną (art. 6 ustawy o własności lokali). Właściciel mieszkania w budynku składającym się z wielu mieszkań z mocy ustawy jest członkiem wspólnoty mieszkaniowej. Celem ustawodawcy, który wprowadził tego rodzaju rozwiązanie, było zapewnienie sprawnego zarządu w obiektach wielolokalowych, które stanowią własność różnych osób. W uchwale z dnia 4 grudnia 1995 roku, sygn. akt 20/95 (ONSA 1996/2/54) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "stroną postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek". W tym zakresie bowiem orzecznictwo sądowe jest zgodne, iż " ... w przypadku gdy na działce sąsiedniej znajduje się nieruchomość, w skład której wchodzą lokale mieszkalne należące do poszczególnych właścicieli (. . .) wówczas, zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U z 2000 r., Nr 80, poz. 903, ze zm.) ogół tych właścicieli tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 i 29 k.p.a. w sprawie o warunki zabudowy realizowanie na sąsiednim gruncie. Reprezentuje ją zarząd. Jeśli członek wspólnoty wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, to istnieje podstawa, aby mógł wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której może wystąpić także wspólnota (wyrok NSA z 13.12.1999r., sygn. akt IV SA 1996/97, publ. Lex 48720; z 21.07.2004r., sygn. akt IV SA 2061/02, publ. Lex 158921; z 19.10.2004r., sygn. akt IV SA 1522/03, pub l. Lex 160791) .... "( wyrok WSA z Warszawy z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 966/09). Wspólnota mieszkaniowa jest więc stroną postępowania z samego faktu, iż decyzja o warunkach zabudowy dotyczy nieruchomości, która sąsiaduje z nieruchomością, na której znajduje się budynek wspólnoty. Jeśli jest to tzw. duża wspólnota mieszkaniowa i w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy członków tej wspólnoty reprezentuje zarząd. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 maja 2009 II OSK 852/08 " ... chybionym jest zarzut skarżącego, który formułuje generalną tezę, że w każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, każdy z członków wspólnoty sąsiadujący z planowaną inwestycją ma przymiot strony. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego działanie wspólnoty w niniejszym postępowaniu działającej przez Zarząd należy zaliczyć do czynności zachowawczych, a nie rozporządzających - tym samym mających cechy czynności zwykłego zarządu. Z tych powodów członek wspólnoty zgłaszający udział w takim postępowaniu musi wykazać swój indywidualny interes prawny, a nie faktyczny poprzez precyzyjne określenie tego interesu mającego umocowanie w określonej normie prawnej. ... ". Ponieważ w sprawie, w ocenie SKO, H.P. nie wykazał własnego, indywidualnego interesu prawnego, to brak podstaw, aby w toczącym postępowaniu wystąpił jako strona. Przywołane przez odwołującego się okoliczności mogą być (zdaniem organu) uznane za okoliczności faktyczne, a nie prawne. Skargę na ostateczną decyzję w sprawie złożył H.P.. W skardze podniósł zarzuty zbieżne z odwołaniem. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji uzasadniając szeroko, że posiada swój własny, indywidualny interes prawny w występowaniu o postępowaniu administracyjnym, dotyczącym warunków zabudowy na działce sąsiedniej w charakterze strony. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji naruszył art. 6 i 7, 8 i 80 k.p.a., tj. zasadę praworządności, zaufania obywateli do organów państwa, a także nie zgromadził w sprawie całości materiału dowodowego. Skarżący przeprowadza szeroką polemikę z argumentacją, zawartą w motywach kwestionowanego orzeczenia w zakresie podmiotu, któremu przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. W doręczonej sadowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga jest uzasadniona, a to musi prowadzić do uchylenia zakwestionowanej decyzji. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czyniąc to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez Sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy art.145 § 1 ust. 1 lit a) p.p.s.a., naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Jak wynika z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych organ pierwszej instancji uznał za strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, którego realizacja przewidziana jest na działce sąsiedniej - nr [...] obręb L. Ś., wszystkich właścicieli lokali mieszkalnych, położonych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, przy ul. J.P. [...]. Dodać jeszcze trzeba, że (jak prawidłowo wskazuje w uzasadnieniu decyzji kolegium), ogół właścicieli tego budynku tworzy tzw. dużą wspólnotę mieszkaniową, której reprezentacją zewnętrzną (w rozumieniu ustawy o własności lokali) stanowi zarząd. Organ pierwszej instancji uznał jednak (vide pismo z dnia 19 września 2011 r.), że charakter inwestycji ma taki wpływ na sytuację właścicieli lokali w budynku sąsiednim, że winni oni wszyscy mieć przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. Nadto, organ odwoławczy wskazał w swoim uzasadnieniu, że stroną postępowania w niniejszej sprawie winna być wspólnota mieszkaniowa. Na takie rozumienie strony Kolegium przytoczyło szereg orzeczeń sądów administracyjnych. Istotnie, znakomita większość orzeczeń NSA i wojewódzkich sądów administracyjnych, posiłkując się odnośnymi i omówionymi w motywach SKO unormowaniami, zawartymi w ustawie o własności lokali, przyjmuje, że (co do zasady) stroną w takim postępowaniu jest wspólnota mieszkaniowa, jako że z woli ustawodawcy wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana. Jednak uszło z pola widzenia organu, że skarżący (tak jak inne podmioty uznane przez burmistrza za strony postępowania) legitymują się prawem własności do lokali, znajdujących się w nieruchomości budynkowej, zdefiniowanym w art. 140 k.c., wedle którego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W konsekwencji osoby te są także współwłaścicielami części wspólnych budynku i terenu, a w ramach tego prawa ustawodawca upoważnił każdego ze współwłaścicieli do wykonywania wszelkich czynności i dochodzenia wszelkich roszczeń, które zmierzają do zachowania wspólnego prawa (art. 209 k. c.). Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że stosownie do art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali, zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Jednakże w warunkach niniejszej sprawy należy mieć na uwadze, że organ pierwszej instancji uznał za stronę nie wspólnotę, a poszczególnych właścicieli lokali. Inaczej mówiąc, skoro organ pierwszej instancji przyjął, (ze wszelkimi procesowymi tej koncepcji konsekwencjami), że charakter i rozmiar inwestycji uprawnia każdego z właścicieli do samodzielnego występowania w charakterze strony, a jednocześnie organ ten całkowicie pominął wspólnotę mieszkaniową, to całe postępowanie sądowo-adminitracyjne winno toczyć się z udziałem tych właśnie podmiotów. Akceptacja poglądu wyrażonego w uzasadnieniu Kolegium prowadziła by do sytuacji, w której brak by było podmiotu uprawnionego do obrony interesu prawnego skarżącego w postępowaniu po wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej. Reasumując, skoro organ pierwszej instancji uznał prawo skarżącego do występowania w postępowaniu administracyjnym (a właściciel z samej istoty tego prawa posiada uprawnienie do jego ochrony), a wspólnota mieszkaniowa w postępowaniu tym nie występuje, to właściciel nieruchomości lokalowej i współwłaściel części wspólnych budynku nie może być pozbawiony możliwości ochrony swych praw w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Dodać trzeba, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera przepisów szczególnych (odwrotnie niż np. art. 28 ust. 2 lub 58 ust. 7 Prawa budowlanego) wprost ograniczającego przymiot strony w stosunku do Kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji, zdaniem sądu, skoro organ pierwszej instancji uznał za stronę postępowania o ustalenie warunków zabudowy na działce sąsiedniej ogół właścicieli lokali w graniczącej nieruchomości budynkowej, a pominął całkowicie wspólnotę mieszkaniową, to taka sytuacja powoduje, że każdy ze współwłaścicieli posiada przymiot strony w toku całego sądowo-administracyjnego postępowania. Można jeszcze dodać, że w wyroku z dnia 24 czerwca 2010 r., II OSK 1827/09, LEX nr 597397 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "zasadą jest występowanie w sprawie wspólnot mieszkaniowych reprezentowanych przez swój organ, obok których mogą wystąpić jednak też właściciele poszczególnych lokali, w przypadku wykazania przez te osoby okoliczności uzasadniających przyjęcie, iż mają oni przymiot strony i to niezależnie od występujących w ich imieniu wspólnot. Zarzut jednak pominięcia jako strony postępowania określonych osób może skutecznie podnosić tylko osoba, której prawo do uczestniczenia w postępowaniu przed sądem zostało ograniczone, a nie inny podmiot, który uważa, że udział tej osoby jest korzystny dla jego interesów". Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie sytuacja jaka powstała w wyniku odmiennej koncepcji strony w toku prowadzonego postępowania doprowadziła do sytuacji, że prawo do uczestniczenia w postępowaniu przed organami administracji publicznej i sądem zostało ograniczone. Ponieważ w ocenianym przypadku organy uchybiły unormowaniu zawartemu w art. 28 k.p.a., to - stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 u.p.p.s.a. - musiało prowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięcia organu II instancji. Orzeczenie zawarte w punkcie II znajduje umocowanie w art. 152 u.p.p.s.a., zaś pkt III ma swoją postawę w art. 200 ustawy.