IV SA/Wa 966/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2009 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Miasta S. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...]; 3. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego J. J. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z [...] kwietnia 2009 r. - zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie -uwzględniło w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) -dalej w skrócie P.p.s.a.) skargę M. R. i W. R. wniesioną do WSA w Warszawie i uchyliło zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] lutego 2009 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Miasta S. z [...] listopada 2008 r. ustalającą na rzecz P. w S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami w podpiwniczeniu na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w S. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium podniosło, iż skarżący w ww skardze zażądali uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lutego 2009 r. oraz decyzji organu pierwszej instancji z [...] listopada 2008r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Podnieśli szereg uchybień w stosunku do obu decyzji, a mianowicie naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) - dalej w skrócie: p.z.p.; art. 53 ust. 4 pkt 10 w związku z art. 64 ust. 1 p.z.p. przez brak uzgodnień z organami właściwymi w zakresie ochrony gruntów rolnych i melioracji wodnych; § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1589); 4) § 1. § 2 i § 7 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu Sygn. akt IV SA/Wa 966/09 zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588) przez niezgodne z prawem ustalenie górnej krawędzi elewacji frontowej, oraz przepisów postępowania administracyjnego, tj.: art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez skierowanie decyzji do osoby zmarłej –D. F., który nie żyje od 15 czerwca 2007r.; art. 106 § 5 K.p.a.; art. 107 § 3 K.p.a. przez brak zgodnego z prawem ustalenia powierzchni działek nr 4151/4 i nr 402/2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. po ponownym przeanalizowaniu akt sprawy stwierdziło, że są podstawy do uwzględnienia ww skargi. Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium wskazało, iż w przedmiotowej sprawie na pierwszy plan wysuwają się kwestie proceduralne, które organ jest zobowiązany uwzględnić, a które w zasadzie czynią bezprzedmiotową merytoryczną ocenę zaskarżonej decyzji. Zarówno decyzja organu drugiej instancji, jak i decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Podstawę uchylenia stanowi ujawniony przez skarżących fakt, iż postępowanie administracyjne w sprawie toczyło się z udziałem osoby nieżyjącej, a tym samym nie mającej zdolności prawnej i w konsekwencji zdolności do czynności prawnych. Traktowany jako strona postępowania administracyjnego D.F. nie żyje od 26 kwietnia 2007r. (prawidłowo winno być od 15 czerwca 2007r.), a zatem nie mógł być stroną tego postępowania po jego wszczęciu. Organy obu instancji nie dysponowały wypisem z rejestru gruntów, uwzględniającym zmianę w zakresie następstwa prawnego po D.F., albowiem stosowna zmiana nie została uwidoczniona w ewidencji gruntów, tym niemniej powyższa okoliczność nie zmienia faktu nieważności prowadzenia postępowania administracyjnego z udziałem osoby nieżyjącej. Przymiot strony postępowania nie przysługiwał ww, ale jego następcom prawnym i to z ich udziałem, po ich uprzednim ustaleniu, powinno było być prowadzone postępowania administracyjne. Odnosząc się do pozostałych zarzutów organ odwoławczy podał, iż projekt decyzji o warunkach zabudowy nie wymagał uzgodnienia z właściwymi organami w zakresie ochrony gruntów rolnych i melioracji wodnych, ponieważ zamierzeniem inwestycyjnym objęta jest część działki (działka budowlana), która oznaczona jest w ewidencji symbolem B (tereny zabudowy mieszkaniowej). Z kolei z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym wynika, że Sygn. akt IV SA/Wa 966/09 wysokość górnej elewacji frontowej kształtuje się w przedziale od 6 do 15 metrów. W decyzji organu pierwszej instancji ustalono wysokość zgodnie z przepisami na 12 metrów jako przedłużenie istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zaś kwestie dotyczące doprowadzenia powierzchni działek do stanu zgodnego ze stanem prawnym nie należą do kompetencji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. J. J. w skardze wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] kwietnia 2009r., zarzucając naruszenie art. 7 i 8 K.p.a., błąd w ustaleniach faktycznych, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący podniósł, iż w wyniku wydania zaskarżonej decyzji postępowanie, po wielu miesiącach prowadzenia, wróciło do punktu wyjścia, a wszystko za sprawą jednego mieszkańca wielorodzinnego bloku sąsiadującego z planowaną inwestycją. Przy takim sposobie prowadzenia postępowania termin rozpoczęcia inwestycji staje się niewiadomą, a wcześniej zaplanowany okres jej realizacji ulegnie znacznemu wydłużeniu. Same czynności administracyjne w tej sprawie trwają już kilka lat. Brak wszechstronnego rozpoznania materiału postępowania przy wydawaniu decyzji z [...] lutego 2009 r. skutkuje przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Dalej skarżący podkreślił, iż przewidywana inwestycja budowy wielorodzinnego bloku wpisana jest w aktualną infrastrukturę. W sąsiedztwie znajdują się bloki budowane przez skarżącego, dysponującego wszelkim prawem do gruntu, uporządkowanym ruchem mediów i są to niewątpliwe argumenty przemawiające za realizacją tej inwestycji w tym miejscu. Tymczasem małżeństwo R. niezadowolone z takiego obrotu sprawy przez kilka lat "torpeduje" inwestycję, narażając skarżącego na straty finansowe i konieczność zwolnienia części pracowników. W ocenie skarżącego skarga państwa R. nie zasługiwała na uwzględnienie, a uchybienie organu pierwszej instancji winno być usunięte w ramach postępowania odwoławczego. Spadkobiercami ustawowymi po zmarłym D. F. jest żona oraz nieletnie dzieci, w imieniu których decyzje podejmuje matka. Z tego powodu w wyniku wydanej decyzji nie ucierpiał interes państwa F. jako stron toczącego się postępowania. Z uwagi na przewlekłość toczącego się postępowania oraz brak staranności przy jego rozpatrywaniu strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie dyspozycji art. 7 i art. 8 K.p.a. Organy administracji powinny wykazywać się w swoim Sygn. akt IV SA/Wa 966/09 działaniu najwyższą starannością i profesjonalizmem. Obywatel nie może być obciążany odpowiedzialnością z tytułu niewłaściwego działania organów administracji takich jak w tym wypadku. Stałoby to bowiem w sprzeczności z zasadą zaufania obywatela do państwa. Również z uwagi na przewlekłość postępowania skarga jest zasadna. Pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z 26 października 2009 r. stanowiącym uzupełnienie skargi (złożonym na rozprawie) dodatkowo zarzucił naruszenie art. 30 § 4 K.p.a. przez nieuznanie oraz art. 156 § 1 pkt 2 i 4 K.p.a. przez błędną interpretację, która miała wpływ na wydaną decyzję. Jednocześnie podniósł, iż mogło dojść do naruszenia terminu do wniesienia skargi na decyzję z [...] lutego 2009 r. oraz nastąpił brak interesu prawnego po stronie M. i W. R. do powoływania się w skardze na okoliczność zgonu innej osoby. Podnoszona przez ww osoby okoliczność śmierci jednej ze stron może stanowić podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, a nie stwierdzenia nieważności. W takiej sytuacji państwo R. nie posiadali interesu prawnego do zaskarżenia decyzji z [...] lutego 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. - w odpowiedzi na skargę - wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę, w zasadzie z przyczyn, które wziął pod uwagę z urzędu. W konsekwencji uznał, iż decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] kwietnia 2009r. i z [...] lutego 2009r. oraz decyzja Burmistrza Miasta S. z [...] listopada 2008r. naruszają prawo w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Sygn. akt IV SA/Wa 966/09 Na wstępie odparcia wymaga zarzut pełnomocnika skarżącego jakoby skarga M. R. i W. R. została wniesiona po terminie. Z akt sprawy wynika, iż wyżej wymienione strony decyzję z [...] lutego 2009r. otrzymały w dniu 6 marca 2009r. (zwrotne potwierdzenie odbioru - akta administracyjne). Skargę z kolei wniosły 2 kwietnia 2009r. (co wynika z adnotacji sporządzonej na skardze przez pracownika Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S.). Zaś termin do wniesienia skargi upłynął 6 kwietnia 2009r., jako że wcześniejszy dzień był dniem wolnym od pracy. Powyższe dowodzi, iż M. i W. R. skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] lutego 2009r. wnieśli w terminie ustawowym trzydziestu dni, którego bieg rozpoczął się od dnia następnego po dniu doręczenia im tej decyzji. Stosownie do art. 54 § 3 P.p.s.a. organ, którego działanie zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości [...]. W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. zastosowało tę instytucję procesową wbrew brzmieniu powyższej regulacji prawnej. Po pierwsze organ odwoławczy rozpoznając skargę M. R. i W. R. w ramach "autokontroli" - jak wynika z przestawionego stanu sprawy - uwzględnił wniosek zawarty w skardze przez uchylenie decyzji z [...] lutego 2009r. i [...] listopada 2008r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Niemniej jednak nie uwzględnił wszystkich zarzutów, a ściślej uwzględnił tylko jeden, dotyczący skierowania decyzji do osoby nieżyjącej – D. F. i pozbawienia udziału w sprawie jego następców prawnych. Pozostałe zarzuty skargi uznano za niezasadne. W takiej zaś sytuacji Kolegium powinno przekazać skargę do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Za zaprezentowanym stanowiskiem przemawia pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 5 lutego 2008r. (sygn. akt I OSK 581/07, publ. Lex nr 355665). W orzeczeniu tym wskazano, iż oceniając w trybie "autokontroli" wydany poprzednio przez siebie akt, organ tylko wówczas może zastosować przepis art. 54 § 3 P.p.s.a. gdy jednocześnie uwzględnia skargę w całości, a więc uznaje zarówno za uzasadnione zarzuty, wnioski jak i wskazaną w niej argumentację. Jeżeli nie podziela niektórych zarzutów, nie uwzględnia w całości wniosków, kwestionuje przedstawioną w niej podstawę lub ocenę prawną naruszeń, Sygn. akt IV SA/Wa 966/09 to wówczas nie może wydać rozstrzygnięcia, lecz winien przekazać skargę sądowi do rozpoznania. Sąd bowiem, w przeciwieństwie do organu działającego w trybie art. 54 § 3 nie jest związany granicami skargi (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Tylko Sąd nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi zarzutami, wnioskami i żądaniami. Organ zaś wydając akt na podstawie art. 54 § 3 winien podzielić zarzuty skargi i zadośćuczynić żądaniom skarżącego w całości. Wydanie przez organ rozstrzygnięcia najdalej idącego spośród wszystkich przysługujących mu środków pranych wcale nie świadczy o uwzględnieniu skargi w całości. Po drugie w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji powołano jedynie art. 54 § 3 P.p.s.a. Tymczasem w wyroku z 28 września 2007r. (sygn. akt I OSK 843/07, publ. LEX nr 383791) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż art. 54 § 3 P.p.s.a. nie może stanowić samoistnej podstawy dokonania weryfikacji decyzji, jego stosowanie musi pozostawać w powiązaniu z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego lub przepisami szczególnymi, do których odsyła Kodeks postępowania administracyjnego. Dokonanie przez organ "samokontroli" decyzji wyznaczone jest przesłanką właściwości. W decyzji wydanej w oparciu o art. 54 § 3 P.p.s.a. organ obowiązany jest powołać podstawę prawną weryfikacji decyzji, z której wynika jego właściwość, rodzaj naruszenia prawa i zastosowanie sankcji prawnej wobec decyzji, a także i zakres właściwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Po trzecie zaskarżona decyzja została podjęta przez Kolegium w takim samym składzie jaki wydał decyzję z [...] lutego 2009r. (w postępowaniu odwoławczym). Tymczasem - jak już wyżej wskazano - "autokontrola" musi dokonywać się z uwzględnieniem zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Jedną z nich jest zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 K.p.a. Zachowaniu jej służy m. in. instytucja wyłączenia pracownika czy członka organu kolegialnego. Skoro w ramach postępowania w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a. ma zostać dokonana ocena zasadności zarzutów skargi, to może ona być przeprowadzona tylko przez pryzmat zasady prawdy obiektywnej. W istocie w postępowaniu tym podlega ocenie, przez ten sam organ, prawidłowość przeprowadzonego postępowania i wydanej w jego wyniku decyzji. Taka kontrola, jeśli ma być obiektywna, czy może się dokonywać przez tego samego pracownika organu lub członka, czy nawet skład organu kolegialnego. Wyłączenie pracownika czy członka organu kolegialnego na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. i art. 27 § 1 K.p.a. ma dotyczyć postępowania Sygn. akt IV SA/Wa 966/09 dwuinstancyjnego, w tym równoważonego z nim postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. I chociaż postępowanie z art. 54 § 3 P.p.s.a. takim postępowaniem nie jest nie oznacza to, że kontroli zaskarżonej decyzji może dokonać ta sama osoba (pracownik, członek czy skład organu kolegialnego), która ją wydała. Byłoby to zaprzeczeniem rzetelności i obiektywności "autokontroli" dopuszczonej tym przepisem (wyrok NSA z 21.07.2009r., sygn. akt I OSK 360/09). Zatem zaskarżona decyzja dotknięta jest przesłanką wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. Uchylając z kolei decyzje poprzedzające zaskarżoną decyzję Sąd skorzystał z uprawnień jakie daje mu art. 135 P.p.s.a. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Przepis art. 135 p.p.s.a. statuuje zasadę niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi w zakresie zaskarżenia przez stronę skarżącą, determinując tym samym granice rozpoznania skargi przez wojewódzki sąd administracyjny. Dotyczy on również fazy orzekania przez sąd administracyjny. Przedmiotowy przepis nakłada na sąd administracyjny obowiązek wyjścia poza granicę skargi i zajęcie się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy. Nadrzędnym obowiązkiem sądu administracyjnego jest przez wydanie orzeczenia, stworzenie takiego stanu, że w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt lub czynność organu administracji publicznej niezgodny z prawem. Sąd administracyjny powinien więc z urzędu rozpatrzyć, czy nie zachodzą przesłanki uzasadniające zastosowanie przedmiotowego przepisu (wyrok NSA z 11.01.2007r., sygn. akt I OSK 275/06, publ. LEX nr 293171). Przesłanką zastosowania powołanego wyżej przepisu jest stwierdzenie przez sąd naruszenia prawa procesowego lub materialnego nie tylko więc w zaskarżonym akcie, ale także w aktach je poprzedzających, jeżeli były podjęte w granicach danej sprawy. Uchylając jako niezgodną z prawem zaskarżoną decyzję, wydaną przez organ w trybie "autokontroli" sąd obowiązany jest również do uchylenia poprzedzających ją, a naruszających prawo decyzji, o których decyzja ta rozstrzygała, albowiem wszystkie te decyzje wydane zostały w postępowaniu prowadzonym w granicach sprawy, której dotyczyła skarga (J. Tamo, Prawo o Sygn. akt IV SA/Wa 966/09 postępowaniu administracyjnym. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2006, s. 295-296). Kontrolując decyzje z [...] lutego 2009r. i [...] listopada 2008r. Sąd doszedł do przekonania, że zostały one wydane z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 163, poz. 1588) oraz art. 10 § 1 i art. 28 oraz art. 15 K.p.a. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy - według normy art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - zwanej dalej: ustawą o p.z.p. (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) -jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim wymienionych. Do tych warunków należy m. in. tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, jak również ustalenie że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego - określonego w art. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 500). Sygn. akt IV SA/Wa 966/09 Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje ww rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o p.z.p.; granice obszaru analizowanego (czyli tego na który inwestycja będzie oddziaływać) wyznacza się na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Następnie warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 1 rozporządzenia). Warunki analizy, o które mowa w § 3 ust. 1, zwierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do wymienianej decyzji (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Część graficzna decyzji oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach map, wyżej wymienionych (§ 9 ust. 3 rozporządzenia). Przekładając powyższe na stan przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, iż organy nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organ pierwszej instancji nie wykazał w sposób niebudzący wątpliwości spełnienia w przypadku planowanej inwestycji zasady dobrego sąsiedztwa. Analiza, w szczególności graficzna (załącznik nr 2 do decyzji) została sporządzona w sposób nieodpowiadający wyżej wskazanym wymogom rozporządzenia. W ocenie Sądu na mapie (będącej częścią graficzną analizy) nie zaznaczono w ogóle granic obszaru analizowanego. Z opisu mapy przypominającego legendę wynika, iż na mapie zaznaczone są linie rozgraniczające teren inwestycji oraz granice obszaru objętego analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przedstawionemu opisowi nie odpowiada jednak żadna symbolika graficzna. Wykazany brak oznaczeń graficznych uniemożliwia interpretację załącznika graficznego nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy, w konsekwencji ocenę prawidłowości granic obszaru analizowanego. Ponadto analiza, aby była wyczerpująca i zgodna z zasadą ochrony ładu przestrzennego, powinna obejmować swoim zakresem pewien Sygn. akt IV SA/Wa 966/09 obszar tworzący urbanistyczną całość. Zatem przez pojęcie "działki sąsiedniej" nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość (wyrok NSA z 4.07.2007r., sygn. akt II OSK 997/06, publ. LEX nr 355295). W sprawie analizę ograniczono do zabudowy istniejącej na kilku działkach, do tego zlokalizowanych wyłącznie po jednej stronie ul. [...], tj. po stronie położenia działki objętej decyzją o warunkach zabudowy, pomijając tym samym zabudowę po przeciwnej stronie ulicy. Nadto wobec sprzecznego określenia w decyzjach z [...] lutego 2009r. i z [...] listopada 2008r. terenu, na którym ma być zlokalizowana inwestycja, obowiązkiem organu - przy ponownym rozpoznawaniu sprawy - będzie również poczynienie ustaleń w tym zakresie. W konsekwencji dokonanie ponownej oceny odnośnie wymogu uzgodnienia z właściwym organem z zakresu ochrony gruntów rolnych z uwagi na fakt, iż działka nr [...] w przeważającej części jest użytkiem rolnym zabudowanym. Twierdzenie organu odwoławczego, iż zamierzeniem inwestycyjnym objęta jest tylko część ww działki (oznaczona symbolem B - tereny zabudowy mieszkalnej), nie znajduje potwierdzenia w materiale sprawy. Decyzją organu pierwszej instancji ustala się warunki zabudowy dla całej działki nr [...]. Z regulacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 p.z.p.). Ustawa w tym zakresie nie zawiera ograniczeń podmiotowych co do osoby wnioskodawcy. Może to być zatem każdy podmiot, będący zarówno osobą fizyczną, osobą prawną, czy też jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, jak np. wspólnota mieszkaniowa. Z akt sprawy w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było prowadzone w stosunku do P. w S. (świadczy o tym treść zawiadomienia o wszczęciu postępowania, oznaczenie strony w decyzji z 12 listopada 2008r. oraz w rozdzielniku decyzji z [...] lutego 2009r.). Tymczasem pomiotem praw i obowiązków w sferze stosunków zewnętrznych jest przedsiębiorca - w przypadku sprawy - osoba fizyczna (art. 4792 K.p.c). Prawidłowo więc adresatem decyzji powinien być J. J. -jako prowadzący przedsiębiorstwo pod nazwą P. w S. Powyższe oznacza więc wydanie decyzji z naruszeniem powołanej regulacji prawnej. Obowiązkiem organu było również prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania, zgodnie z zasadą, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 K.p.a.). Status strony, czyli legitymację materialnoprawną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy - zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem sądów administracyjnych - mają właściciele i użytkownicy wieczyści działki (działek) objętej (objętych) wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz działek sąsiednich. W przypadku gdy na działce sąsiedniej znajduje się nieruchomość, w skład której wchodzą lokale mieszkalne należące do poszczególnych właścicieli (jak w sprawie), wówczas zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (Dz.U. z 2000r., Nr 80, poz. 903, ze zm.) ogół tych właścicieli tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota Mieszkaniowa ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 i 29 k.p.a. w sprawie o warunki zabudowy realizowanie na sąsiednim gruncie. Reprezentuje ją zarząd. Jeśli członek Wspólnoty wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, to istnieje podstawa, aby mógł wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której może wystąpić także wspólnota (wyrok NSA z 13.12.1999r., sygn. akt IV SA 1996/97, publ. Lex 48720; z 21.07.2004r., sygn. akt IV SA 2061/02, publ. Lex 158921; z 19.10.2004r., sygn. akt IV SA 1522/03, publ. Lex 160791). Z akt sprawy i oświadczenia złożonego na rozprawie przez uczestnika postępowania W. R. wynika, iż do udziału w sprawie dopuszczono członków Wspólnoty indywidualnie, zamiast daną Wspólnotę Mieszkaniową reprezentowaną przez zarząd. Wykazane uchybienia dowodzą także naruszeniu przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności z art. 15 K.p.a., nakładającej na ów organ obowiązek ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Organ - przy ponownym rozpoznawaniu sprawy - winien uwzględnić ocenę prawną i wytyczne zawarte w niniejszym orzeczeniu. Stosując się w pełni do warunkujących prawidłowość postępowania administracyjnego przepisów i zasad, w szczególności z ich poszanowaniem, winien przeprowadzić postępowanie z udziałem wszystkich uprawnionych stron, w tym następców prawnych zmarłego D. F. W sytuacji ustalenia, że następcy prawni wyżej wymienionego Sygn. akt IV SA/Wa 966/09 są członkami wspólnoty mieszkaniowej, mogą brać udział w sprawie jeżeli wykażą indywidualny interes prawny. W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 a, b i c w zw. z art. 135 oraz art. 152 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1, 2 i 3 wyroku. O kosztach postępowania postanowiono - w punkcie 3 - na zasadzie art. 200 i 205 § 2 w zw. z § 18.1 pkt 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielanej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.).