I OSK 843/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Włoskiewicz Sędziowie Maria Wiśniewska (spr.) NSA Irena Kamińska Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 28 września 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Warszawie Sylwii Morawskiej delegowanej do Prokuratury Apelacyjnej w Warszawie skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 121/07 w sprawie ze skargi P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie użytkowania wieczystego gruntu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na rzecz Prezydenta Miasta [...] kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu wniosku Zarządu Spółki Akcyjnej N. ustanowił na okres 99 lat na rzecz jej następcy prawnego P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] prawo użytkowania wieczystego gruntu o pow. 32,0850 ha, położonego w [...] przy [...], [...] i [...], oznaczonego w ewidencji gruntów numerem [...], objętego księgą wieczystą [...] za symbolicznym czynszem w wysokości 426.410 PLN, stanowiącym 3% ceny gruntu, ustalonej na kwotę 142.136.550 PLN. Odwołanie od decyzji złożył Z - zarządzający przedmiotowym gruntem oraz Z. W. użytkownik jednej z działek. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]., nr [...], umorzyło postępowanie odwoławcze, stwierdzając w uzasadnieniu decyzji, że zarówno Z., jak i Z. W. nie mają przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a., gdyż nie dysponują tytułem prawnym w odniesieniu do opisanej w decyzji nieruchomości gruntowej. Nie będąc stroną postępowania o przyznanie prawa użytkowania wieczystego nie mieli też uprawnienia do złożenia odwołania od decyzji, która też nie dotyczyła ich praw i obowiązków. Brak skutecznego odwołania jest podstawą umorzenia postępowania odwoławczego. Wymieniona decyzja została zaskarżona do sądu administracyjnego przez Z. oraz Z. W., w skardze domagano się uchylenia decyzji. Decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Prokuratora Okręgowego w Warszawie, który wnosił o jej uchylenie. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] nr [...] w przedmiocie użytkowania wieczystego gruntu, na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej P.p.s.a.) uchylił decyzję z dnia [..] nr [...]. W uzasadnieniu swej decyzji wskazał, że decyzja z dnia [...]. została wydana z naruszeniem przepisów stanowiących podstawę jej wydania, a w szczególności z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). Z art. 29 tej ustawy wynika, że użytkowanie wieczyste ma charakter celowy, a użytkownik wieczysty powinien zostać obciążony obowiązkiem wykorzystania otrzymanej nieruchomości w określony sposób. Decyzja z dnia [..] w punkcie 3 rozstrzygnięcia wspomina jedynie ogólnie o tym, że w obszarze objętym decyzją preferuje się utrzymanie i rozwój funkcji mieszkaniowych. Brak jest natomiast określenia wymogów wskazanych w art. 239 K.c., to jest terminu rozpoczęcia i zakończenia robót, rodzaju wznoszonych budynków i urządzeń itd. Zważywszy, że określenie tych kwestii jest konstytutywnym składnikiem umowy o ustanowienie użytkowania wieczystego, a decyzja administracyjna stanowi podstawę zawarcia takiej umowy, należy przyjąć, że wadliwość decyzji polega na braku istotnego elementu rozstrzygnięcia (co jest równoznaczne z naruszeniem art. 107 § 1 K.p.a.). Rozstrzygnięcie nie zawiera także innego istotnego elementu; zgodnie z art. 93 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, materialną przesłanką niedopuszczalności podziału nieruchomości jest powstanie działek niemających dostępu do drogi publicznej. Zgodnie z treścią decyzji nr [...] z dnia [...] zatwierdzającej podział nieruchomości, w przypadku ustanowienia użytkowania wieczystego na nieruchomościach powstałych w wyniku podziału działki nr [...], należało ustanowić na rzecz działek [...] i [...] służebność gruntową prawa przejścia lub przejazdu przez projektowaną działkę nr [...] lub [...]. Tymczasem w decyzji nr [...], mającej stanowić podstawę przyszłej umowy zawartej w formie aktu notarialnego, ten warunek nie został spełniony. Należy także wskazać, że w dniu [...]. spółka N. S.A. wystąpiła do Urzędu Dzielnicy [...] o wszczęcie postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości należących do spółki, przejętych na własność Państwa w trybie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, a następnie M. B. i A. M., występując w imieniu spółki N. S.A., sprzedali spółce pod firmą P. Sp. z o.o. prawa i roszczenia do tej nieruchomości o numerze rej. hip. [...], wynikające z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, za cenę 1.000.000 PLN. Natomiast cenę nieruchomości w decyzji ustalono na kwotę 142.136.550 PLN. Należy podkreślić, że w obrocie rynkowym cena prawa użytkowania wieczystego kształtuje się na poziomie ok. 10% niższym od ceny prawa własności nieruchomości. Oznacza to, że umowę sprzedaży z dnia [...]., zawartą między spółką N. S.A. a spółką P. Sp. z o.o. cechowała rażąca dysproporcja świadczeń, a prawa i roszczenia oparte na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. zostały zbyte przez N. S.A. na rzecz spółki P. Sp. z o.o. za kwotę stanowiącą znikomy ułamek ich rzeczywistej wartości, co jest w pełni wystarczającą podstawą do uznania czynności prawnej za dokonaną ze szkodą dla spółki N. S.A. Ponadto fakt reprezentowania spółki N. S.A. przy zbywaniu przez ten podmiot roszczeń o wartości ok. 130.000.000 PLN za cenę 1.000.000 PLN przez osoby, będące jednocześnie wspólnikami spółki P. Sp. z o.o., nabywającej te roszczenia (M. B., A. M.) może wskazywać, że w sprawie nastąpiło naruszenie przez członków zarządu spółki N. S.A. obowiązku wynikającego z art. 202 K.h., co w konsekwencji przesądza o konieczności uznania, iż w sprawie popełniono przestępstwo działania na szkodę spółki, przewidziane w art. 482 K.h. Stąd też Prezydent [...] złożył zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa z art. 482 K.h. przez członków zarządu spółki N. S.A. P. Sp. z o.o. z siedzibą w Kielcach wniosła na decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]. nr [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 12 lipca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 735/04 decyzję tę uchylił. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że art. 54 § 3 P.p.s.a. jest samoistną podstawą decyzji. Celem tego przepisu jest wyeliminowanie zbędnych postępowań sądowych. Dlatego też, zgodnie z art. 54 § 3 powołanej ustawy, decyzja uwzględniająca skargę musi rozstrzygać sprawę co do istoty. Nie jest możliwe uwzględnienie skargi jedynie w części, jak też uchylenie decyzji celem kontynuowania postępowania administracyjnego. Prezydent [...] wniósł od tego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 104/06, uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu swego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji zastosował co do wykładni art. 54 § 3 P.p.s.a. linię orzecznictwa ukształtowaną na podstawie poprzednio obowiązujących rozwiązań prawnych. Według art. 54 § 3 P.p.s.a. organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Przepis ten wprowadza do wyznaczenia granic samokontroli, przesłankę związania organu przepisami o właściwości, co powoduje, że tylko jeśli na podstawie przepisów prawa jest właściwy do weryfikacji decyzji, może uwzględnić skargę. Wprowadzenie tej przesłanki usuwa dotychczasowe wątpliwości interpretacyjne co do podstaw weryfikacji aktu lub czynności w trybie samokontroli. Różni się zatem zasadniczo od rozwiązania przyjętego w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), który stanowił, że "Organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może uwzględnić skargę w całości do dnia wyznaczenia przez Sąd terminu rozprawy". Wprowadzenie do konstrukcji prawnej dopuszczalnej samokontroli organu, przesłanki związania zakresem właściwości tego organu, ma te konsekwencje prawne, że organ może w przypadku decyzji administracyjnej uwzględnić skargę, jeżeli przepisy prawa dają do tego podstawę, co oznacza, że musi być on właściwy do dokonania weryfikacji decyzji dotkniętej danego rodzaju wadliwością i do zastosowania określonej sankcji (wzruszenia decyzji, stwierdzenia nieważności decyzji) przewidzianej przepisami prawa. Przepis art. 54 § 3 P.p.s.a. odsyłając do właściwości organu, nie stanowi samoistnej podstawy dokonania weryfikacji decyzji, jego stosowanie musi pozostawać w związku z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego lub przepisami szczególnymi, do których odsyła kodeks postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że z uzasadnienia zaskarżonej przez Prokuratora Okręgowego w Warszawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]., nr [...] w przedmiocie użytkowania wieczystego gruntu wynika, że została ona wydana z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). Doszło do kwalifikowanego naruszenia art. 29 i art. 93 tej ustawy. Kwalifikowane naruszenie przepisów prawa jest podstawą do zastosowania sankcji nieważności decyzji, a nie uchylenia decyzji. Skoro zatem dokonanie przez organ samokontroli wyznaczone jest przesłanką właściwości, to w decyzji wydanej na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. organ obowiązany jest wykazać swoją właściwość, a zatem powołać podstawę prawną weryfikacji decyzji zaskarżonej do sądu. Z podstawy tej ma wynikać właściwość organu, rodzaj naruszonego prawa i zastosowanie sankcji (wzruszenia, nieważności) decyzji, a w tym i zakres właściwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 lutego 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 121/07 uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta [...] z dnia [...]., nr [...] w przedmiocie użytkowania wieczystego gruntu, stwierdzając jednocześnie, że decyzja nie podlega wykonaniu. Zasądził także od organu na rzecz skarżącej P. Sp. z o.o. kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki podkreślił, że zgodnie z art. 190 P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd drugiej instancji przesądził zaś o naruszeniu przez organ administracji przepisów art. 54 § 3 P.p.s.a. Mianowicie wskazał, że w decyzji wydanej na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a., organ obowiązany był wykazać swoją właściwość, a zatem powołać podstawę prawną weryfikacji decyzji zaskarżonej do sądu, z której wynika właściwość organu, rodzaj naruszonego prawa i zastosowanie sankcji (wzruszenia, nieważności) decyzji, a w tym i zakres właściwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Prezydent [...] nie uzasadnił decyzji autokontrolnej w sposób odpowiadający art. 54 § 3 P.p.s.a., gdyż nie wykazał istnienia zasadniczej przesłanki, a mianowicie swojej właściwości do dokonania weryfikacji decyzji. Sąd pierwszej instancji uznał w tej sytuacji, że skarga zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Wskazał, że "W ponownie przeprowadzonym postępowaniu Prezydent [...] dokona oceny w zgodzie ze stanowiskiem NSA zawartym w wyroku z dnia 21 listopada 2006 r." Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2007 r. skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Prezydent [...], zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił Sądowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 190 P.p.s.a. przez odstąpienie przez Sąd pierwszej instancji od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa mimo braku zmiany stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz przyjęcie za podstawę wyroku założenia, iż Naczelny Sąd Administracyjny przesądził o naruszeniu przez organ administracji przepisu art. 54 § 3 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na wypadek nieuwzględnienia tego zarzutu, organ – w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił też naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. przez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. mimo stwierdzenia przez Sąd wydania decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] r., nr [...] z naruszeniem przepisów o właściwości określonych przepisem art. 54 § 3 P.p.s.a. W konkluzji skargi kasacyjnej organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi na podstawie art. 174 P.p.s.a. jej podstawami. Przytoczone podstawy kasacyjne determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nie może tym samym podjąć własnej inicjatywy w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Rola Sądu w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się wyłącznie do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów skarżącego. W konsekwencji takiego stanu rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny – wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania - zobligowany jest do rozważenia wyłącznie kwestii prawidłowości zastosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa procesowego, co do których podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia. Skarżący w swojej skardze kasacyjnej powołuje się m.in. na naruszenie przepisów prawa procesowego polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 190 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że "Sąd, któremu spawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny". W związku z powyższym zarzutem należy podkreślić, że w swoim poprzednim wyroku (z dnia 21 listopada 2006 r., sygn. akt 104/06) Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, iż art. 54 § 3 P.p.s.a. nie stanowi samoistnej podstawy dokonania weryfikacji decyzji, jego stosowanie musi pozostawać w powiązaniu z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego lub przepisami szczególnymi, do których odsyła kodeks postępowania administracyjnego. Dokonanie przez organ samokontroli decyzji wyznaczone jest przesłanką właściwości. W decyzji wydanej w oparciu o art. 54 § 3 P.p.s.a. organ obowiązany jest powołać podstawę prawną weryfikacji decyzji, z której wynika jego właściwość, rodzaj naruszenia prawa i zastosowanie sankcji prawnej wobec decyzji, a także i zakres właściwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Sąd Wojewódzki ponownie rozpoznając sprawę był zatem związany dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnią art. 54 § 3 P.p.s.a. Przyjął natomiast wadliwie, że był również związany oceną odnośnie do kwestii uchybień dotyczących zaskarżonej decyzji. Przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 listopada 2006 r. stanowisko co do stanu faktycznego sprawy nie było tymczasem wiążące, gdyż nie jest wykładnią przepisów prawa, na Sądzie pierwszej instancji zaś spoczywał obowiązek ponownego rozpoznania sprawy polegający na dokonaniu właściwej subsumcji. Sąd Wojewódzki z tego zasadniczego obowiązku procesowego nie wywiązał się, tym samym dopuścił się naruszenia art. 190 P.p.s.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna była oparta na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Podlegała więc uwzględnieniu, gdyż między wskazanym uchybieniem procesowym a zaskarżonym wyrokiem zachodzi związek przyczynowy. Z przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego wydano na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.