II SA/Wr 889/18

Dnia 30 kwietnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant sekretarz sądowy Natalia Rusinek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia w całości decyzji o wymeldowaniu i umorzenia postępowania w pierwszej instancji oddala skargę w całości. Decyzją z [...] ([...]) Wojewoda D. (dalej jako "wojewoda") uchylił w całości decyzję Prezydenta J. (dalej jako "prezydent") z [...] ([...]) o wymeldowaniu A. C. (dalej jako "skarżąca") z pobytu stałego w lokalu przy ul. [...] w J. i umorzył w całości postępowanie pierwszej instancji. Decyzja powyższa została wydana w następujących okolicznościach. Wnioskiem z 23 X 2017 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w J. zwróciła się do prezydenta o wymeldowanie skarżącej z pobytu stałego w lokalu przy ul. [...] w J. Decyzją z [...] ([...]) prezydent orzekł o wymeldowaniu skarżącej. W motywach wyjaśnił, że w postępowaniu stwierdzono utratę przez skarżącą posiadania lokalu. Wyrokiem bowiem Sądu Okręgowego w J. z [...] (sygn. akt [...]) orzeczono prawomocnie o eksmisji skarżącej z opisanego lokalu. Co więcej, skarżąca w dniu 6 X 2017 r. zdała lokal na rzecz spółdzielni (co potwierdza protokół zdawczo-odbiorczy), w związku z przyznaniem jej lokalu socjalnego przy ul. [...] w J. (co potwierdza skierowanie z 15 XI 2016 r. do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego). W ocenie prezydenta okoliczności faktyczne wskazują jednoznacznie, że skarżąca nie zamieszkuje już w lokalu przy ul. [...], a jednocześnie nie wywiązała się z obowiązku zgłoszenia tego faktu, w związku z czym należało orzec o jej wymeldowaniu. Jednocześnie organ zaznaczył, że zapewniono skarżącej możliwość czynnego udziału w postępowaniu, umożliwiając jej w dniu 19 III 2018 r. wykonanie zdjęć z akt sprawy. Wojewoda, po rozpoznaniu odwołania skarżącej, decyzją z [...] ([...]) uchylił decyzję prezydenta i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej podkreślono, że uwadze prezydenta umknęła okoliczność zmiany właściciela lokalu, z którego miało nastąpić wymeldowanie. Na etapie postępowania odwoławczego ustalono bowiem, że Spółdzielnia Mieszkaniowa [...], która jako właściciel lokalu wnioskowała o wymeldowanie skarżącej nie jest już stroną postępowania. Wojewoda powołał się przy tym na zapisy elektronicznego systemu ksiąg wieczystych, z których wynika, że w dniu 29 XII 2017 r. złożono oświadczenie o ustanowieniu odrębnej własności przedmiotowego lokalu i zawarto umowę przeniesienia jego własności (nr rep [...]) na rzecz A. i S. B. Wniosek o wpis do księgi wieczystej nr [...] złożono w dniu 29 XII 2017 r. (wpis nastąpił w dniu 28 II 2018 r.). W konsekwencji wojewoda stwierdził, że postępowanie w sprawie wymeldowania prowadzone było z wniosku podmiotu, który jeszcze przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji utracił legitymację do popierania tego wniosku. Zdaniem wojewody decyzja prezydenta skierowana została tym samym do podmiotu, który nie był już stroną w sprawie. W ocenie wojewody w okolicznościach sprawy postępowanie należało więc uznać za bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa, co obligowało do wydania decyzji odwoławczej uchylającej decyzję prezydenta i umarzającej postępowanie pierwszej instancji. Wojewoda zaznaczył, że prezydent może postępowanie w sprawie wymeldowania skarżącej wszcząć z urzędu ewentualnie na wniosek nowych właścicieli. W skardze na decyzję odwoławczą skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 10 § 1 kpa. Przede wszystkim skarżąca zaznaczyła, że wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej [...] o wymeldowanie jej z miejsca pobytu stałego zasługiwał na odrzucenie, bowiem podpisany był przez osoby, które nie zostały prawidłowo powołane do pełnienia funkcji członków zarządu. Skarżąca obszernie opisała przebieg wewnątrzspółdzielczej procedury wyborczej, a następnie rejestracyjnej, wskazując przy tym na liczne – jej zdaniem – nieprawidłowości wykluczające możliwość uznania za członków zarządu osób wskazanych w Krajowym Rejestrze Sądowym jako uprawnione do reprezentacji Spółdzielni. W ocenie skarżącej niejasne są również okoliczności zbycia lokalu, z którego nastąpić miało wymeldowanie skarżącej, przez co wojewoda nie powinien uznawać, że zmienił się jego właściciel. Skarżąca podniosła również, że załączone do wniosku o wymeldowanie dokumenty, mające potwierdzać fakt orzeczenia o eksmisji oraz zdania przez skarżącą lokalu stanowią niepotwierdzone za zgodność z oryginałem kopie, a więc nie są dokumentem i nie mogą stanowić dowodu w sprawie. Skarżąca oświadczyła, że nigdy dobrowolnie nie opuściła lokalu, z którego została wymeldowana. W ocenie skarżącej nie umożliwiono jej również wypowiedzenia się w sprawie na etapie pierwszoinstancyjnym. Skarżąca podkreśliła, że zawiadomienie o możliwości wypowiedzenia się w sprawie otrzymała w dniu 15 III 2018 r. i zgodnie z pouczeniem miała na to 7 dni. Wysłała więc w dniu 22 III 2018 r. pismo zawierające jej stanowisko i sugerujące konieczność zawieszenia postępowania z uwagi na nieprawidłowości procedury spółdzielczej dotyczącej wyboru zarządu. Pismo to wpłynęło jednak do prezydenta w dniu 27 III 2018 r., a więc dzień po wydaniu decyzji o wymeldowaniu. Tym samym naruszono prawo skarżącej do czynnego udziału w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Zwrócił przy tym dodatkowo uwagę, że skarżąca zasadniczo kwestionuje decyzję prezydenta, która została przecież w postępowaniu odwoławczym uchylona a postępowanie pierwszej instancji umorzone. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Przeprowadzając kontrolę decyzji wojewody należało przede wszystkim uwzględnić kierunek rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. Zaskarżoną decyzją uchylono bowiem decyzję prezydenta o wymeldowaniu skarżącej i umorzono postępowanie w sprawie. Kierunek rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej był zatem dla skarżącej korzystny, bowiem ostatecznie zadecydowano o niedopuszczalności rozstrzygania o wymeldowaniu skarżącej w postępowaniu prowadzonym z wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej [...]. Okoliczność powyższa ma istotne znaczenie dla oznaczenia zakresu kontroli sądowoadministracyjnej decyzji wydanej w sprawie. W myśl bowiem art. 134 § 2 ustawy z 30 VIII 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) dalej jako – "ppsa" - sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W konsekwencji uwzględnienie w niniejszej sprawie żądania skarżącej nastąpić mogłoby jedynie pod warunkiem wystąpienia podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wojewody określonych w art. 156 § 1 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 ppsa. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 2 ppsa, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa lub w innych przepisach. Wykluczyć więc należy możliwość uchylenia kontrolowanej decyzji z powodu naruszenia przez wojewodę przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit.b oraz c ppsa) lub niekwalifikowanego naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. nieskutkującego sankcją nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit.a ppsa). Jak wynika z art. 156 § 1 kpa, sankcją nieważności obciążona jest decyzja administracyjna, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Rolą Sądu było zatem zweryfikowanie decyzji wojewody przez pryzmat wymienionych wyżej wad, a w przypadku ustaleń pozytywnych, wyciągnięcie skutków prawnych takiego stanu rzeczy. Decyzja wojewody na pewno nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 kpa). Wojewoda jest organem właściwym rzeczowo jak i miejscowo. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 IX 2010 r. o ewidencji ludności (Dz.U. z 2018 r., poz. 1382, z późn. zm.) – dalej jako "ustawa", wojewoda jest organem wyższego stopnia w stosunku do organów gmin wydających rozstrzygnięcia administracyjne na podstawie ustawy. Ponieważ chodziło o rozpatrzenie odwołania od decyzji organu właściwego ze względu na położenie nieruchomości, z której ma nastąpić wymeldowanie (W.), także właściwość miejscowa nie budzi wątpliwości (zob. art. 35 w zw. z art. 28 ust. 1 pkt 1 ustawy). Decyzja wojewody na pewno nie jest obciążona wadą braku podstaw prawnych (art. 156 § 1 pkt 2 in princ. kpa). Kompetencję do wydania decyzji uchylającej decyzję pierwszoinstancyjną i umarzającej postępowanie w przedmiocie wymeldowania przewiduje art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 35 ustawy. Rozważając kwestię wydania kontrolowanej decyzji z rażącym naruszeniem prawa (przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa) należy na wstępie wyraźnie zaznaczyć, że naruszenie "rażące" to naruszenie oczywiste i jednoznaczne. Nie chodzi tu o błąd w wykładni prawa ale o działanie w sposób niezgodny z przepisem, którego treść jest jasna i nie rodzi wątpliwości interpretacyjnych (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 26 IX 2000 r., V SA 2998/99; wyrok NSA z dnia 11 VIII 2000 r., III SA 1935/99 – publ. CBOSA). Nie każde jednak oczywiste naruszenie prawa może być uznane za rażące. Rozstrzygające dla uznania naruszenia prawa za rażące jest to, że rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (zob. np. wyrok NSA z 28 VI 2011 r., II GSK 725/10; wyrok NSA z 29 VI 2011 r., II OSK 1046/10 - publ. CBOSA). Ocena decyzji przez pryzmat przesłanki rażącego naruszenia prawa wymaga oczywiście uprzedniej analizy stanu materialnoprawnego obowiązującego w dniu podjęcia kontrolowanej decyzji. Jak wynika z art. 35 ustawy, organ gminy, właściwy ze względu na położenie nieruchomości, wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub innego podmiotu dysponującego tytułem prawnym do lokalu, decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. Stosownie zaś do art. 138 § 1 pkt 2 kpa, organ odwoławczy upoważniony jest do wydania decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję pierwszej instancji w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Jakkolwiek w art. 138 § 1 pkt 2 kpa ustawodawca nie określił, w jakich przypadkach organ odwoławczy uprawniony jest uchylić decyzję pierwszej instancji i umorzyć postępowanie w sprawie, to jednak nie budzi żadnych kontrowersji stwierdzenie, że powinno to nastąpić w przypadku, gdy organ odwoławczy uzna postępowanie w sprawie za bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 kpa. Zgodnie zaś z art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Zakwestionowaną decyzją wojewoda stwierdził właśnie bezprzedmiotowość postępowania w sprawie wymeldowania skarżącej z uwagi na fakt, że strona żądająca wymeldowania (Spółdzielnia Mieszkaniowa [...]) utraciła legitymację procesową do popierania swojego żądania, bowiem zbyła lokal, z którego miało nastąpić wymeldowanie na rzecz osób trzecich. Tym samym – w ocenie wojewody – niedopuszczalne było kontynuowanie postępowania administracyjnego prowadzonego z wniosku SM [...] i rozstrzyganie sprawy co do istoty. Wystąpiły więc warunki obligujące do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. W ocenie Sądu nie ma podstaw do uznania, że stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowi rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 kpa. W okolicznościach sprawy można by oczywiście rozważać, czy nie wystąpiła tu sytuacja następstwa prawnego określonego w art. 30 § 4 kpa, co w konsekwencji obligowałoby organy do zawiadomienia o prowadzonym postępowaniu nabywców lokalu celem umożliwienia im złożenia oświadczenia o ewentualnym podtrzymaniu żądania zgłoszonego przez SM [...]. Dopiero w sytuacji niepopierania przez nich wniosku wystąpiłyby warunki do umorzenia postępowania. W orzecznictwie można jednak odnaleźć poglądy wykluczające możliwość stosowania w takim przypadku przepisu z art. 30 § 4 kpa i wskazujące na zasadność umorzenia postępowania w sprawie wymeldowania w przypadku zbycia lokalu przez podmiot, który takiego wymeldowania zażądał (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 19 III 2019 r., II SA/Wr 24/19, publ. CBOSA). W związku z tym wykluczona jest możliwość uznania, że zaskarżona decyzja narusza w sposób rażący art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 kpa. Sądy administracyjne wypracowały już jednolite stanowisko wskazujące na niedopuszczalność traktowania w kategoriach rażącego naruszenia prawa takiego postępowania organu, które uwzględnia stanowisko prezentowane w judykaturze, nawet w przypadku istnienia w orzecznictwie rozbieżności (por. wyroki: NSA z dnia 4 XII 1996 r., III SA 1817/95; NSA z dnia 11 IV 2008 r., II OSK 383/07; WSA w Warszawie z dnia 13 XII 2006 r., VII SA/Wa 1829/06 i z dnia 1 XII 2009 r, II SA/Wa 1369/09 – publ. CBOSA). Podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie daje również ocena wydanej przez wojewodę decyzji przez pryzmat skutków, jakie decyzja ta wywołuje. Rodzi ona bowiem jedynie konsekwencje procesowe, kończąc postępowanie prowadzone z wniosku SM [...] bez rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Nie sposób uznać, że na skutek wydania tej decyzji powstał stan, który kolidowałby z zasadniczymi wymogami praworządności. Dla oceny kwestionowanej decyzji przez pryzmat przesłanki rażącego naruszenia prawa nie mogą zaś mieć znaczenia podnoszone w skardze naruszenia przepisów prawa procesowego. Co do zasady naruszenie przez organ przepisów prawa procesowego nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Stwierdzenie przez sąd administracyjny, że organ naruszył przepisy postępowania uprawnia jedynie do uchylenia decyzji, co jednoznacznie wynika z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz c ppsa. W związku z tym nie mogą odnieść zamierzonego skutku zarzuty skargi wskazujące na naruszenie przepisów postępowania, poprzez ograniczenie możliwości czynnego udziału skarżącej w postępowaniu administracyjnym, niski stopień wiarygodności materiału dowodowego (dokumenty w formie kopii niepotwierdzonej za zgodność z oryginałem), czy też nierozpoznanie złożonego przez skarżącą już po wydaniu decyzji pierwszej instancji żądania wyłączenia od udziału w postępowaniu pracowników organu pierwszej instancji. Nawet bowiem, gdyby zarzuty te okazały się zasadne, nie uprawniałyby one Sądu do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, gdyż nie należą one do wad materialnoprawnych wymienionych w art. 156 § 1 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 ppsa. Jedynie na marginesie Sąd sygnalizuje, że żaden z wyżej wymienionych zarzutów skargi nie mógł mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, skoro jedyną okolicznością faktyczną istotną z perspektywy rozstrzygnięcia odwoławczego był fakt zbycia lokalu. Bezprzedmiotowe jest więc podnoszenie przez skarżącą zarzutu przedłożenia przez SM "Wrzos" niepotwierdzonej kopii dokumentów, skoro w zaskarżonej decyzji wojewoda w ogóle nie opiera swych ustaleń na tych dokumentach. Bezprzedmiotowe jest też podnoszenie okoliczności niezaznajomienia się przez organ pierwszej instancji z końcowym stanowiskiem skarżącej w sprawie, skoro mocą decyzji odwoławczej wojewoda decyzję pierwszej instancji uchylił i umorzył postępowanie. Bezcelowe jest też podnoszenie zarzutów powołujących się na żądanie wyłączenia pracowników organu pierwszej instancji, skoro na skutek decyzji odwoławczej postępowanie nie będzie przecież kontynuowane. Wprawdzie w skardze wskazuje się również, że "niejasne" są okoliczności zbycia lokalu, z którego skarżąca miała być wymeldowana, jednak z uwagi na rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych zarówno organy administracji jak i Sąd związany jest stanem wynikającym z księgi wieczystej (art. 5 ustawy z 6 VII 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece – Dz.U. z 2018 r.,poz. 1916, ze zm.). Na sformułowaną powyżej ocenę nie mają również wpływu najszerzej opisane w skardze kwestie związane z postępowaniem wewnątrzspółdzielczym dotyczącym wyboru członków zarządu. Skarżąca kwestionuje prawidłowość wyborów jak i postępowania rejestrowego celem podważenia legitymacji do działania w imieniu SM "Wrzos" członków zarządu, którzy podpisali się pod wnioskiem o wymeldowanie skarżącej. Sąd podkreśla, że w świetle decyzji wojewody również i ta okoliczność jest bez znaczenia, skoro z decyzji tej jednoznacznie wynika, że SM [...] nie jest już podmiotem, który mógłby skutecznie żądać wymeldowania skarżącej ze wskazanego lokalu. Weryfikując legalność decyzji wojewody w świetle pozostałych przesłanek nieważności, należy stwierdzić, że w świetle przedłożonych Sądowi akt administracyjnych nie ma podstaw do stwierdzenia, by kontrolowana decyzja wydana została w warunkach powagi rzeczy rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Nie wystąpiła tu więc przesłanka nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Decyzję skierowano z pewnością do strony w rozumieniu art. 28 kpa, tj. do skarżącej, jako osoby zameldowanej. Nie zachodzi tu zatem okoliczność z art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Nie ma podstaw do uznania, że kontrolowana decyzja obciążona jest wadą trwałej niewykonalności, bowiem rodzi ona jedynie skutki procesowe. Nie może tu więc wchodzić w grę przesłanka nieważności z art. 156 § 1 pkt 5 kpa. Tak samo nie ma jakichkolwiek podstaw do uznania, że decyzja wojewody stanowiłaby czyn zagrożony karą. Nie wystąpiła tu zatem okoliczność z art. 156 § 1 pkt 6 kpa. Wreszcie, w obrębie przepisów ustawy nie występują szczególne przepisy operujące sankcją nieważności, które naruszałaby weryfikowana decyzja. Tak więc nie wystąpiła tu też okoliczność z art. 156 § 1 pkt 7 kpa. Reasumując, weryfikacja kontrolowanej decyzji z pozycji przesłanek z art. 156 § 1 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 ppsa , wykazała, że decyzja nie jest obciążona żadną z wad skutkujących nieważnością. W konsekwencji skargę należało oddalić na zasadzie art. 151 ppsa.