II SA/Wr 902/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Halina Kremis (spr.) Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Protokolant asystent sędziego Paweł Czyszkowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 marca 2012r. sprawy ze skargi J.M. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 6 października 2011r. Nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącego kwotę 500 zł (słownie: pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., przywołując w podstawie prawnej art. 104 kpa i art. 54 oraz art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego decyzją nr 140/11 z dnia 23 sierpnia 2011 r., wniósł sprzeciw do zawiadomienia J.M. o zakończeniu robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego, gospodarczego i garażu na działce nr [...] gm. W., pod adresem R. [...]. Na uzasadnienie organ wskazał, że w dniu 4 sierpnia 2011 r., do PINB w W. wpłynęło zawiadomienie J.M. z dnia 3 sierpnia 2011 r., o zakończeniu robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego, budynku gospodarczego oraz garażu na podstawie ostatecznej decyzji Starosty W. nr [...] z dnia 16 marca 1999 r. i zamiarze przystąpienia do użytkowania tych budynków. Po analizie tego wniosku oraz złożonej wraz z nim dokumentacji organ wystosował do wnioskodawcy pismo z dnia 9 sierpnia 2011 r., w którym poinformował, iż przedłożona dokumentacja jest niekompletna. Brakuje protokołu odbioru przyłącza elektrycznego, oraz inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej. Ponadto, pismem tym organ poinformował J.M., iż z przedłożonych przez niego dokumentów wynika, iż inwestor w trakcie realizacji wprowadził istotne zmiany polegające na zmianie charakterystycznych parametrów budynku gospodarczego i garażowego oraz zagospodarowania działki. Poza tym organ wskazał, iż wnioskodawca w trakcie wykonywania funkcji kierownika budowy nie był wpisany na listę członków izby właściwego samorządu zawodowego. Po pisemnym ustosunkowaniu się wezwanego, decyzją nr [...] z dnia 23 sierpnia 2011 r., PINB w W. wniósł sprzeciw do zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego, gospodarczego i garażu na działce nr [...] gm. W., pod adresem R. [...]. Od tej decyzji w ustawowo przewidzianym terminie odwołanie wniósł J.M.. Decyzją nr [...], z dnia 6 października 2011 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania J.M. od opisanej decyzji, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na uzasadnienie organ wskazał, że po rozpatrzeniu odwołania i wnikliwej analizie materiału dowodowego organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) "do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie wniesie sprzeciwu, w drodze decyzji". Prezentowane w orzecznictwie i doktrynie stanowisko, potwierdza, że zawiadomienie o którym mowa wart. 54 ustawy - Prawo budowlane dotyczy budowy prowadzonej legalnie, a więc na podstawie pozwolenia na budowę. Oznacza to, że prawnie skuteczne jest zawiadomienie o zakończeniu budowy tylko w odniesieniu do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę lub ze zmianami nieodstępującymi w sposób istotny od tych warunków (zob. np. wyrok NSA z dnia 13 maja 2003 r., sygn. akt IV SA 2176/01, niepubl., a także wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 października 2006 r., sygn. akt VII SAlWa 1264/06 (LEX nr 276509), por. także Z. Niewiadomski [w:] "Prawo budowlane. Komentarz", Warszawa C.H. Beck 2006, s. 594). Zgodnie z decyzją nr 40/99 z dnia 16 marca 1999 r., wydaną przez Starostę W. Inwestorzy: M. i J. M. uzyskali pozwolenie na budowę dwupokoleniowego budynku mieszkalnego, garażu oraz budynku gospodarczego, zgodnie z warunkami określonymi w tejże decyzji oraz zgodnie z projektem architektoniczno-budowlanym będącym integralną częścią tejże decyzji zatwierdzonej przez właściwy organ. Po analizie dokumentów przedłożonych przez inwestora stwierdzić należy, iż niewątpliwie sprzeciw do zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych z dnia 3 sierpnia 2011 r., jest zasadny ze względu na istotne zmiany wprowadzone w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, dotyczące budowy garażu. Organ wyjaśnia, iż wbrew twierdzeniom wnioskodawcy budowa garażu bez względu na powierzchnię zabudowy nie została wyłączona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę ( art. 29 ustawy), tym samym do formalnego zakończenia robót budowlanych polegających na budowie garażu wymagane jest dokonanie zgłoszenie zakończenia robót. W sprawie nie ulega wątpliwości, iż decyzja o pozwoleniu na budowę obejmuje budowę garażu od strony działki [...], co potwierdza projekt architektoniczny dołączony do decyzji. W konsekwencji skarżący mylnie w odwołaniu wskazuje, iż pojęcie budynku gospodarczego i garażu jest tożsame, w Prawie budowlanym i można je używać naprzemiennie. Jakkolwiek art. 29 ustawy Prawo budowlane wyłącza z konieczności uzyskiwania pozwolenia na budowę budynki gospodarcze o powierzchni do 35m2, niemniej jednak przepisu tego nie można rozszerzać na budynki - garaże, które to nie zostały ujęte w powyższym wyłączeniu. Skarżący nie kwestionuje, iż zmienił kształt dachu spornego garażu wysuwając połać dachową o około 2,80 m w kierunku działki sąsiedniej i osadzając tę część dachu na dwóch słupach metalowych, jednocześnie przesuwając usytuowanie garażu, wskazuje jednakże, iż jest to zmiana nieistotna, z czym organ nie może się zgodzić. Dokonana zmiana niewątpliwie wpływa na zakres zagospodarowania działki, tym samym należy ją zakwalifikować jako istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy: 1. zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, 2. charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, 3. zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu przez osoby niepełnosprawne, 4. zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu lub jego części, 5. ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, 6. oraz nie wymagają uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów wymaganych przepisami szczególnymi. Organ nie podziela stanowiska Skarżącego, jakoby wskazana na dołączonych do akt sprawy rysunkach powiększona połać dachowa garażu o wymiarach 3,0 m x 6,5 m, osadzona na dwóch metalowych słupach może być zakwalifikowana jako "daszek", na co wskazuje inwestor. Nie można również uznać w ślad za stanowiskiem organu stopnia powiatowego, iż sporna część budynku winna być traktowana jako "wiata". Zważyć należy bowiem, iż skoro całe zamierzenie inwestycyjne zostało wykonane łącznie, jest ze sobą konstrukcyjnie i funkcjonalnie połączone, dlatego nie można nazwać tego budynku stanowiącego całość - budynkiem garażowym z wiatą". Do zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych inwestor dołączył rysunek zamienny obejmujący garaż, z którego wynika, iż wprowadzono istotne zmiany w stosunku do pierwotnego projektu. Dokonano bowiem zmiany konstrukcji dachu przedłużając połać dachową o około 2,8 m w stronę działki nr [...], tworząc podcień opartą na słupach metalowych o wymiarach 50 cm x 50 cm. W związku ze zmianą konstrukcji dachu pierwotna odległość garażu od granicy działki wynosząca 3 m, została zmniejszona o około 2,8 m. Zmiana konstrukcji dachu, poprzez powiększenie połaci dachowej o około 2,8 m i oparcie jej na słupach metalowych, bezpośrednio przyległych do granicy z działką sąsiednią niewątpliwie zmienia projekt zagospodarowania działki, przez co stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. W kwestii natomiast budynku gospodarczego zauważyć należy, iż jak wynika z art. 54 ustawy Prawo budowlane inwestor zobowiązany jest do złożenia zawiadomienia o zakończenia robót budowlanych w stosunku do budynku wymagającego pozwolenia na budowę (o ile przepis art. 55 ustawy nie zobowiązuje do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie). Niewątpliwie budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy do 35m2 nie wymaga zgodnie z art. 29 ustawy Prawo budowlane uzyskiwania pozwolenia na budowę, tym samym uznać należy, iż organ nie ma prawa żądania od inwestora zgłoszenia zakończenia robót budowlanych w stosunku do tegoż budynku, o ile decyzja o pozwoleniu na budowę na podstawie której inwestor wykonał roboty (pomimo braku konieczności jej uzyskiwania), nie nakłada takowego obowiązku na inwestora. Odnosząc się do argumentu zawartego w odwołaniu, dotyczącego nieuzasadnionych wezwań organu stopnia powiatowego po przedłożenia przez inwestora kolejnych dokumentów, wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 57 ust. 1 ustawy Prawo budowlane inwestor zobowiązany jest do zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych dołączyć jedynie dokumenty o których mowa w tym przepisie. W konsekwencji organ stopnia powiatowego winien rozpatrzyć to zawiadomienie w oparciu o przedłożone dokumenty, nie może natomiast wykraczać poza katalog wskazany w przepisie. Jakkolwiek zgodzić należy się ze skarżącym, iż wezwania organu skierowane do niego, dotyczące dokumentów potwierdzających przynależność kierownika budowy do właściwej Izby Samorządu Zawodowego, budzą wątpliwości, niemniej jednak nie wpływa to na zapadłe rozstrzygnięcie. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż dokumentacja przedłożona przez inwestora w sposób jednoznaczny wskazuje, iż dokonał on przesunięcia budynku garażowego oraz zmienił układ konstrukcji dachu w sposób zmieniający zakres zagospodarowania działki, co jest podstawą do wniesienia sprzeciwu przez organ nadzoru budowlanego. Ponadto poprzez przedłużenie połaci dachowej inwestor naruszył przepisy dotyczące wymaganych odległości posadowienia budynku, w stosunku do granicy z działką sąsiednią. Niezachowanie wymaganej przez przepisy prawa odległości od granicy z działką sąsiednią jest istotnym odstępstwem od projektu budowlanego (patrz wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 898/08). Budowa, obiektu budowlanego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę bez uzyskania decyzji, o której mowa wart. 36a ust. 1 p.b., stanowi samowolę budowlaną w części dotyczącej tych odstępstw. Kwestia oceny "istotności" tych odstępstw pozostawiona została uznaniu administracyjnemu- patrz wyrok NSA z dnia 21 grudnia 201 Or., sygn. akt II OSK 1032/09. Na marginesie organ zauważa, mając na uwadze wniesiony sprzeciw, iż organ stopnia powiatowego obowiązany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do robót budowlanych wykonanych z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Na ostateczną decyzję w sprawie skargę do sądu administracyjnego złożył wnioskodawca. W skardze podniósł, że, jego zdaniem, kwestionowana decyzja jest wynikiem kontrowersyjnego wyłączenia garażu z przewidzianych w art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego budynków gospodarczych nie wymagających pozwolenia na budowę. Nadto skarżący uważa, że w toku realizacji inwestycji doszło do nieistotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę, co nie może prowadzić do wydania decyzji o sprzeciwie. Wprowadzone zmiany w sposobie zagospodarowania działki mają charakter nieistotny i wpłynęła wyłącznie korzystnie na usytuowanie obiektów w terenie. Zdaniem strony skarżącej nie odpowiada stanowi faktycznemu twierdzenie organu, że budynek garażowy został przesunięty do granicy działki. Strona podnosi, że budynek ten został jedynie przesunięty nieznacznie w głąb działki. Na usytuowanie "placyka gospodarczego" obok sąsiada otrzymał jego pisemną zgodę. W dalszej części skarga przeprowadza szeroką, szczegółową i dogłębną polemikę z argumentacją, zawartą w uzasadnieniu decyzji (przede wszystkim) organu pierwszej instancji. Nadto szeroko opisuje błędne i niezgodne z prawem (zdaniem strony) postępowanie organu pierwszej instancji. Skarga zmierza do eliminacji z obrotu prawnego obu zapadłych w toku postępowania administracyjnego decyzji. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga podlega uwzględnieniu, choć z innych niż naprowadzone w nich przyczyn. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swoich kompetencji ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego albo istotnych, mających ewidentny wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Stosownie do treści art. 134. § 1 ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając tę okoliczność na względzie sąd doszedł do przekonania, że popełnione przez organ administracyjny błędy proceduralne spowodowały, że decyzje musiały zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Materialnoprawną podstawę wydania skarżonych w toku postępowania sądowo-administracyjnego decyzji stanowi przepis art. 54 Prawa budowlanego, stosownie do którego do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przepis wprawdzie wprost nie wskazuje kto z takim wnioskiem może wystąpić, jednakże zarówno doktryna jak i orzecznictwo są w tym zakresie zgodne. Z wnioskiem tym winien wystąpić inwestor (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2009 r., III SA/Wa 132/09, LEX nr 519452, w którym zawarto tezę, że "o zakończeniu budowy świadczy spełnienie przez inwestora warunków przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, a w szczególności złożenie zawiadomienia, o jakim mowa w art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego". Jak wynika z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych (k. 2) decyzja Starosty W. z dnia 16 marca 1999 r. nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę dwupokoleniowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, garażu na samochód osobowy i budynku gospodarczego została skierowana do M. i J. M.. Także i organ drugiej instancji mówiąc o inwestorze posługuje się określeniem M. i J. M.. Natomiast wniosek pochodzi jedynie od J.M.. Nie sposób zatem przyjąć aby podanie pochodziło istotnie od inwestora. Wydaje się, że pozwolenie na budowę zostało wydane małżonkom, choć w tym zakresie organ nie prowadził postępowania dowodowego. Jeśli tak było (co wydaje się wysoce prawdopodobne), to należy rozważyć wpływ zaistniałej okoliczności na sytuację prawną małżonka-współinwestora, który wniosku nie złożył. O ile można się zgodzić, że w przypadku zaakceptowania przez kompetentny organ zawiadomienia o zakończeniu budowy, czemu organ ten daje wyraz nie zgłaszając w terminie ustawowym sprzeciwu w formie decyzji, interes drugiego współmałżonka nie jest naruszony, o tyle zgłoszenie sprzeciwu rodzi także ujemne skutki dla współmałżonka nie składającego takiego zawiadomienia. Taka sytuacja miała miejsce w sprawie niniejszej. Aby zapobiec negatywnym skutkom zgłoszenia sprzeciwu w stosunku do zawiadomienia zgłoszonego przez jednego tylko z inwestorów organ winien skorzystać z dyspozycji art. 64 § 2 kpa, stosownie do którego jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W sprawie niniejszej skarżący winien dołączyć do zawiadomienia bądź pełnomocnictwo od współinwestorki, bądź winna ona przyłączyć się do zgłoszenia. Dalej należy wskazać, że ustawodawca precyzyjnie określił co inwestor winien dołączyć do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego. I tak wedle art. 57 ust. 1 do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor jest obowiązany dołączyć:1) oryginał dziennika budowy; 2) oświadczenie kierownika budowy: a) o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami, b) o doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy, a także - w razie korzystania - drogi, ulicy, sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu; 3) oświadczenie o właściwym zagospodarowaniu terenów przyległych, jeżeli eksploatacja wybudowanego obiektu jest uzależniona od ich odpowiedniego zagospodarowania; 4) protokoły badań i sprawdzeń; 5) inwentaryzację geodezyjną powykonawczą; 6) potwierdzenie, zgodnie z odrębnymi przepisami, odbioru wykonanych przyłączy; 7) kopię świadectwa charakterystyki energetycznej budynku, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 7. 2. W razie zmian nieodstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na budowę, dokonanych podczas wykonywania robót, do zawiadomienia, o którym mowa w ust. 1, należy dołączyć kopie rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego, z naniesionymi zmianami, a w razie potrzeby także uzupełniający opis. W takim przypadku oświadczenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 lit. a, powinno być potwierdzone przez projektanta i inspektora nadzoru inwestorskiego, jeżeli został ustanowiony. 3. Inwestor jest obowiązany dołączyć do wniosku, o którym mowa w ust. 1, oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56. 4. Inwestor jest obowiązany uzupełnić dokumenty wymienione w ust. 1-3, jeżeli, w wyniku ich sprawdzenia przez właściwy organ, okaże się, że są one niekompletne lub posiadają braki i nieścisłości. 6. Wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie stanowi wezwanie właściwego organu do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Wynika z tego, że po uzyskaniu zawiadomienia rzeczą organu jest przeprowadzenie obowiązkowej kontroli. Z akt zaś nie wynika, że taka kontrola istotnie się odbyła. W aktach administracyjnych organu pierwszej instancji znajduje się "protokół oględzin obiektu budowlanego" z dnia 16 maja 2011 r. w związku z zawiadomieniem (wnioskiem) z dnia 29 kwietnia 2011 r., podczas gdy zawiadomienie, które wszczęło niniejsze postępowanie nosi datę 3 sierpnia 2011 r. W konsekwencji omawiany protokół niewątpliwie ma charakter dowodu w sprawie, ale nie może być uznany za protokół spisany w trybie art. 57 ust. 6, po dacie 4 sierpnia 2011 r. Nadto w protokole tym nie ma obmiarowania, zatem brak szczegółowych, potwierdzonych danych odnośnie do wiarogodnego położenia obiektów na gruncie, co stanowiło podstawę dla wydania skarżonej decyzji. Reasumując, wobec dostrzeżonych nieprawidłowości, na zasadzie art. 145. § 1 pkt 1) c) sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w całości. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w art. 200 ppsa, zaś p. II wyroku w art. 152 tej ustawy. Ponownie rozpoznając sprawę rzeczą organów będzie zastosowanie się do wcześniejszych uwag i wskazówek. Dopiero uzupełnione postępowanie we wskazanym zakresie może pozwolić organowi na dokonanie prawidłowej analizy materiału sprawy. Ze wskazanych względów należało orzec jak na wstępie.