II SA/Wr 929/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek – spr. Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 czerwca 2012 r. sprawy ze skarg A J Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "A" A J sp.j. oraz G K na uchwałę Rady Miejskiej w Głogowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków w 2011 roku I. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Rady Miejskiej w Głogowie na rzecz skarżących po 557 zł (słownie: pięćset pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] r. Nr [...] Rada Miejska w G zatwierdziła taryfę dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków w 2011 r. przedstawioną przez Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w G sp. z o.o. W załączniku do wskazanej uchwały stanowiącym przyjętą taryfę Tabeli 13 pt. "Zakres świadczonych usług – odprowadzanie ścieków opadowych i roztopowych" w kolumnie 3 opisanej "Sposób rozliczenia za odebrane ścieki" zamieszczono zapis, zgodnie z którym rozliczenie odbiorcy następuje na podstawie wskazań urządzenia pomiarowego lub w przypadku braku urządzenia pomiarowego ilość ustalana jest jako iloczyn zanieczyszczonej powierzchni utwardzonej, średnich rocznych opadów (średnia z 10 lat) oraz z uwzględnieniem odpowiedniego dla danego obiektu współczynnika spływu. W skargach skierowanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu pełnomocnik skarżącego A J Przedsiębiorstwo Wielobranżowe B A J spółka jawna (skarga zarejestrowana pod sygn. II SA/Wr 929/11) oraz skarżącego G K (skarga zarejestrowana pod sygn. II SA/Wr 27/12) zarzucił opisanej na wstępie uchwale naruszenie art. 2 pkt 8 lit. c oraz art. 27 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (zwanej dalej z.z.w.o.ś.). Zdaniem skarżących organ stanowiący gminy przyjął błędną wykładnię przepisu art. 2 pkt 8 z.z.w.o.ś. zaliczając dachy do powierzchni zanieczyszczonej o trwałej nawierzchni, skutkiem czego wody opadowe i roztopowe zalicza się do ścieków w rozumieniu z.z.w.o.ś. Wadliwe również, bowiem sprzeczne z art. 27 ust. 4 i 5 z.z.w.o.ś. jest - w ocenie autora skargi - przyjęcie w zaskarżonej uchwale nieznanego w tej ustawie sposobu rozliczenia z odbiorcami odpłatności za odprowadzanie ścieków opadowych i roztopowych w odniesieniu do powierzchni utwardzonych, podczas gdy zgodnie z treścią wspomnianej regulacji winno odbywać się ono na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych, w przypadku zaś ich braku – jako równowartość ilości wody pobranej lub ilości ścieków odprowadzonych określonej w umowie. Przy tak sformułowanych zarzutach, autor skarg zwrócił się o stwierdzenie, że zaskarżona uchwała jest nieważna lub ewentualnie, że została wydana z naruszeniem prawa. Rozwijając argumentację odnoszącą się do podniesionych nieprawidłowości strona skarżąca wskazała, że z.z.w.o.ś. nie zawiera definicji ustawowej czy wyjaśnienia, co należy rozumieć pod pojęciem "powierzchni zanieczyszczonych", a wskazane pod lit. c wyliczenie nie ma wszak charakteru enumeratywnego. Prawodawca przykładowo wymienił tam powierzchnie terenów przemysłowych, dróg, parkingów o trwałej nawierzchni. W ocenie skarżonych fakt zaliczania przez organ do "powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni" dachów należy uznać za sprzeczny z wykładnią tak gramatyczną, jak i niezgodną z regułami wykładni systemowej i teleologicznej. Według skarżących, opierając się na wykładni językowej, nie sposób przyjąć, że dachy budynków (które mogą przecież mieć różną strukturę) zaliczyć można do "powierzchni zanieczyszczonej", co pozwalałoby naliczać dodatkowe opłaty za ścieki przy przyjęciu jako przelicznika powierzchni dachu. Takie rozwiązanie nie znalazło się bowiem ani w ustawie ani w aktach wykonawczych, a brak stosownych w tym zakresie przepisów nie pozwala na zastosowaną przez organ interpretacją prawa. W przedmiotowej sprawie taryfy ustalano przyjmując jednostkę rozliczeniową, której nie przewiduje ustawa. Wprowadzone w rozporządzeniu wykonawczym Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków przepisy (§2 pkt 10 i § 5 pkt 4) uznane zostały w orzecznictwie za sprzeczne z ustawą (uznane za niekonstytucyjne m. in. w wyroku NSA z dnia 19 sierpnia 2010 r.), nie mogą więc stanowić podstawy prawnej do zatwierdzenia spornej uchwały. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 27 ust. 4 i 5 z.z.w.o.ś. skarżący wskazali, że co do zasady rozliczenia powinny odbywać się na podstawie wyników urządzeń pomiarowych. W sytuacji zaś braku stosownych urządzeń, ilość odprowadzanych ścieków ustala się na równi z ilością wody pobranej lub w wysokości wskazanej w umowie, przy czym owa kwota "wskazana w umowie" nie może być dowolna i musi znajdować uzasadnienie w stosownych przepisach. Jednak skoro ścieki, o których mowa w art. 2 pkt 8 lic. C, pochodzą z wód opadowych, a zatem nie dochodzi do ich pobrania, to należy w takiej sytuacji wykluczyć możliwość posłużenia się równowartością wody pobranej. Ustawa nie przewiduje, aby ilość odprowadzanych ścieków mogła być ustalona w jakikolwiek inny sposób niż wskazany w art. 27 ust. 4 i 5 powołanej ustawy, a w szczególności nie przewiduje, by ilość ścieków mogła być zastąpiona innymi danymi, w tym wielkością powierzchni nieruchomości, z której mają być odprowadzane ścieki - obszar w m2, co miało miejsce w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że nie zaliczył dachów do "powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni". Kwestia czy dachy należy zaliczyć do powierzchni o których mowa w art. 2 pkt 8 lit. c z.z.w.o.ś., jest kwestią związaną z wykładnią tego przepisu. W orzecznictwie sądowym wyrażane są różne w tym względzie poglądy. Zarzuty skarżących w tym zakresie są w istocie zarzutami do stosowania taryfy, nie zaś do jej treści. Organ zwrócił uwagę, że zaskarżonej uchwale taryfie ani razu nie jest użyte pojęcie "dachu". Zdaniem organu nie można również podzielić zarzutu art. 27 ust. 4 i 5 z.z.w.o.ś. Wbrew twierdzeniom skarżącego w taryfie nie zastosowano rozliczania odprowadzania ścieków opadowych i roztopowych polegającego na określeniu ceny w złotych za jednostkę miary powierzchni zanieczyszczonej tj. 1m2. Przeciwnie, przedmiotowa taryfa znajdująca zastosowanie w niniejszej sprawie posługuje się ceną w złotych za m3 odprowadzonych ścieków. Również ustalenie ilości odprowadzonych ścieków opadowych i roztopowych nakazane w taryfie jest – w opinii strony przeciwnej – zgodne z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zgodnie z pkt. 5.11 przedmiotowej taryfy, rozliczenie z odbiorcą za odprowadzanie ścieków opadowych i roztopowych następuje na podstawie ilości ustalonej w oparciu o wskazania urządzenia pomiarowego (zasada). Natomiast, w przypadku braku urządzenia pomiarowego, ilość ścieków opadowych i roztopowych ustala się jako iloczyn zanieczyszczonej powierzchni, średnich rocznych opadów (średnia z 10 lat) oraz uwzględnieniem odpowiedniego dla danego rodzaju powierzchni współczynnika spływu. Informacje o średniej rocznej opadów pochodzą z Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej Oddział we Wrocławiu dla stacji opadowej IMGW w G. Rozwiązania te są zgodne z art. 27 z.z.w.o.ś. gdzie w ust. 4 wskazano: "Ilość odprowadzanych ścieków ustala się na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych", zaś w ust. 5 " w razie braku urządzeń pomiarowych ilość odprowadzanych ścieków ustala się na podstawie umowy, o której mowa w art. 6 ust. l, jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie ". Ustawodawca w przepisie tym expressis verbis dopuścił możliwość umownego określenia ilości odprowadzanych ścieków. Zastosowany w przedmiotowej taryfie sposób obliczania ilości ścieków, w przypadku braku urządzenia pomiarowego, jest powszechnie akceptowany w literaturze fachowej i branżowej z zakresu odprowadzania ścieków. Organ stwierdził również, że wątpliwości budzi zakres skargi, bowiem skarżący domagają się stwierdzenia przez sąd administracyjny, że zaskarżona uchwała jest nieważna, względnie, że została wydana z naruszeniem prawa. Jak twierdzi organ skarżący wprost tego nie wyartykułowali, ale treść skargi wskazuje, że żądanie dotyczy całej uchwały. Tymczasem z uzasadnienia skargi wynika, że skarżący kwestionuje wyłącznie dwa elementy taryfy zatwierdzonej skarżoną Uchwałą - rzekomy fakt zaliczenia przez organ do "powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni" dachów oraz przejęcie jednostki rozliczeniowej, zdaniem skarżącego, nieprzewidzianej w ustawie. Oba zarzuty dotyczą tylko części taryfy odnoszącej się do odprowadzania ścieków opadowych i roztopowych, zaś taryfa zatwierdzona zaskarżoną Uchwałą dotyczy wszystkich cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Zatem domaganie się stwierdzenia, że zaskarżona uchwała jest (w całości) nieważna lub że została wydana z naruszeniem prawa, jest – według organu – bezzasadne. Na rozprawie w dniu 13 czerwca 2012 r. Sąd na podstawie art. 111 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi połączył do wspólnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt II SA/Wr 929/11 ze skargi A J Przedsiębiorstwo Wielobranżowe B i o sygn. akt II SA/Wr 27/12 ze skargi G K gdyż zaskarżona uchwała mogłaby być objęta jedną skargą. Obecni pełnomocnicy stron podtrzymali dotychczasowe stanowiska w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego, jak również inne niż określone w pkt 5 akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie ta ostatnia sytuacja ma właśnie miejsce. Kryterium legalności uchwały rady gminy stanowi jej zgodność z prawem. Przez sprzeczność z prawem należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02, OTK-A 2003/9/100). Za "istotne" naruszenie prawa należy uznać uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się zatem, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy; brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści; niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały; naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79). Jako, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w G w przedmiocie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia we wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, akt ten określa zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków, w tym zasady działalności przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, zasady tworzenia warunków do zapewnienia ciągłości dostaw i odpowiedniej jakości wody, niezawodnego odprowadzania i oczyszczania ścieków, wymagania dotyczące jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, a także zasady ochrony interesów odbiorców usług, z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska i optymalizacji kosztów. Przepis ten określa podstawowe założenia i cele ustawy. Wynika z nich, że korzystanie z wyżej wymienionych usług powinno być ogólnie dostępne, a dostęp do nich nie może opierać się na dowolnych zasadach. W związku z tym organy gminy zostały wyposażone w instrumenty prawa mające zapobiegać podejmowaniu przez przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjne działań skierowanych na osiągnięcie zysku, a to poprzez weryfikację przez wójta (burmistrza, prezydenta) a następnie radę gminy przedstawionej taryfy co do jej zgodności z przepisami ustawy i celowości ich ponoszenia (art. 24 ust. 4 z.z.w.o.ś.). Punktem wyjścia dla oceny legalności podjętej w niniejszej sprawie uchwały, są prerogatywy nadzorczo – kontrole, którymi dysponuje rada gminy w kwestii opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Te szczególe uprawnienia są jednymi z ustawowych narzędzi mających na celu redukcję dysproporcji sił pomiędzy nastawionym na maksymalizację zysków (prowadzącym mimo pewnych ustawowych ograniczeń działalność gospodarczą) przedsiębiorstwem wodnokanalizacyjnym, a odbiorcami usług bezpośrednio zainteresowanymi jak najniższymi opłatami za korzystanie z usług przedsiębiorstwa. Im bowiem niższe stawki cen i opłat określono w taryfie, tym sytuacja staje się korzystniejsza dla odbiorcy. Zbyt zredukowane w taryfie ceny i opłaty sprawiają, jednak że w gorszym położeniu znajduje się przedsiębiorstwo, które nie posiada przecież pełnej dowolności ich kształtowaniu. Zgodnie z art. 24 ust. 1 z.z.w.o.ś. taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy, z wyjątkiem taryf zmienionych w związku ze zmianą stawki podatku od towarów i usług. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia taryf w życie, przedstawia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wniosek o ich zatwierdzenie (ust. 2). Do wniosku o zatwierdzenie taryf przedsiębiorstwo dołącza szczegółową kalkulację cen i stawek opłat oraz aktualny plan (ust.3). Wójt (burmistrz, prezydent miasta) sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia. Wreszcie rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami (ust. 5). Oznacza to, że decyzja o tym czy przestawiona przez przedsiębiorstwo taryfa ma szanse wejść w życie i stać się wiążąca, należy do organu stanowiącego gminy, który rozstrzyga o prawidłowości przedłożonej przez przedsiębiorstwo taryfy. Z takiej konstrukcji omawianych uregulowań wynika również, że rada może zatwierdzić taryfę jedynie w przypadku jej zgodności z przepisami prawa, jeśli jednak taryfa pozostaje w sprzeczności z wiążącymi regulacjami prawnymi, rada nie może postąpić inaczej, jak tylko odmówić jej zatwierdzenia. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne określa taryfę na 1 rok (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 lutego 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 916/09, LEX 645033). Zasady ustalania taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków określone zostały w rozdziale 4 ustawy. Kierowane są one przede wszystkim do przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. W rozdziale 5 ustawodawca określił natomiast reguły wiążące organy gminy przy zatwierdzaniu taryf oraz zasady rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków. W art. 23 umieszczona została delegacja ustawowa dla określenia w drodze rozporządzania szczegółowych sposobów określania taryf, a w art. 27 ust. 2 warunków prowadzenia rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków. W wykonaniu tych delegacji Minister Budownictwa wydał rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U Nr 127, poz. 886). Ponadto z art. 19 ust.2 pkt 3 ustawy wynika, że sposób rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków w oparciu o ceny i stawki ustalone w taryfach stanowić powinien materię unormowaną w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, który jako akt prawa miejscowego określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa oraz odbiorcy usług. Definicja legalna taryfy zawarta została w art. 2 pkt 12 z.z.w.o.ś. według którego jest to zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania. Tak skonstruowany opis taryfy nie jest jednak wyczerpujący (w szczególności dla oceny prawidłowości uchwały o zatwierdzeniu taryfy w zakresie zgodności zawartych w niej elementów z właściwymi przepisami), albowiem regulacja ta wprowadza dalsze pojęcia, które wymagają wyjaśnienia, a ich definicji nie zawarto w ustawie. Ze słownika pojęć zawartego w § 2 pkt 10 ww. rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. wynika, że cena za odprowadzone ścieki to wielkość wyrażona w jednostkach pieniężnych, którą odbiorca usług jest obowiązany zapłacić przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu za 1 m3 odprowadzonych ścieków lub za jednostkę miary powierzchni zanieczyszczonej o trwałej nawierzchni, z której odprowadzane są ścieki opadowe i roztopowe kanalizacją deszczową..., a w pkt 11, że pod pojęciem stawki opłaty abonamentowej rozumieć należy wielkość wyrażoną w jednostkach pieniężnych, którą odbiorca usług jest obowiązany zapłacić przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu za 1 m3 odprowadzonych ścieków lub za jednostkę miary powierzchni zanieczyszczonej o trwałej nawierzchni, z której odprowadzane są ścieki opadowe i roztopowe kanalizacją deszczową. Ostatnim niedoprecyzowanym elementem ustawowej definicji taryfy jest pojęcie "warunków ich stosowania". Tożsamym pojęciem prawodawca posłużył się w § 4 ust. 1 pkt 6 ww. rozporządzenia. Odpowiedzi na pytanie co przedsiębiorstwo wodociągowe powinno zawrzeć w tych warunkach szukać należy w § 4 ust. 2, a chodzi tu o zakres świadczonych usług dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców i standardy jakościowe obsługi odbiorców usług. W przywołanym przepisie w ust. 1 określono również konieczny zakres taryf, wymieniając sześć elementów: 1/rodzaj prowadzonej działalności; 2/rodzaj i strukturę taryfy; 3/ taryfowe grupy odbiorców; 4/rodzaje i wysokości cen i stawek opłat; 5/warunki rozliczeń z uwzględnieniem wyposażenia nieruchomości w przyrządy pomiarowe; 6/ warunki stosowania cen i stawek opłat. Taryfa zatwierdzona kwestionowaną uchwałą zawiera wszystkie wskazane wyżej elementy – w tym również warunki rozliczeń, które budzą słuszne zastrzeżenia skarżących. Należy mieć bowiem na uwadze, że rada gminy oceniając legalność przedłożonych jej taryf jako wzorzec kontroli winna przyjąć wskazane już wcześniej przepisy normujące nie tylko materię ustalenia taryf i ich zatwierdzania, ale też zasady rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków, oraz warunki i sposób tych rozliczeń. Taryfy powinny być sporządzone w sposób uwzględniający odnoszące się do nich regulacje prawne zawarte w ustawie oraz innych aktach będących źródłem prawa, jak rozporządzenie czy akt prawa miejscowego i nie mogą być z tymi regulacjami sprzeczne. Zdaniem Sądu te podstawowe kryteria nie zostały w należyty sposób zastosowane przy podjęciu zaskarżonej uchwały. Określając w analizowanych taryfach w rozdziale 5 warunki rozliczeń z uwzględnieniem wyposażenia nieruchomości w przyrządy i urządzenia pomiarowe w pkt 5.11 zapisano, że rozliczenia z odbiorcą będącym właścicielem powierzchni o trwałej nawierzchni za odprowadzanie ścieków opadowych i roztopowych nastąpi na podstawie ilości ustalonej na podstawie wskazań urządzenia pomiarowego W przypadku braku tego urządzenia ilość ścieków opadowych i roztopowych będzie ustalona jako iloczyn zanieczyszczonej powierzchni utwardzonej, średnich rocznych opadów oraz z uwzględnieniem odpowiedniego dla danego rodzaju powierzchni współczynnika spływu. Przytoczony zapis – zdanie drugie – należy uznać za sprzeczny z art. 26, art. 27 i art. 6 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Wprawdzie w myśl art. 3 ust 1 zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy, jednakże art. 6 ust. 1 stanowi, że dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Rozliczenia za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy są prowadzone przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne z odbiorcami usług na podstawie określonych w taryfach cen i stawek opłat oraz ilości dostarczonej wody i odprowadzonych ścieków, przy czym ilość wody dostarczonej do nieruchomości ustala się na podstawie wskazania wodomierza głównego, a w przypadku jego braku - w oparciu o przeciętne normy zużycia wody (art. 27 ust. 1). Ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych (ust. 4). W razie braku urządzeń pomiarowych ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1, jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie (ust. 5). W rozliczeniach ilości odprowadzonych ścieków ilość bezpowrotnie zużytej wody uwzględnia się wyłącznie w przypadkach, gdy wielkość jej zużycia na ten cel ustalona jest na podstawie dodatkowego wodomierza zainstalowanego na koszt odbiorcy usług (art. 27 ust. 6). Analiza przedstawionych przepisów nie pozostawia wątpliwości, że umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, która zostaje zawarta między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług, ma charakter umowy cywilnoprawnej. Za wadliwe – w kontekście omówionych regulacji prawnych – należy zatem, uznać wprowadzony w rozdziale 5 pkt 5.11 oraz w tabeli 13 kolumna 3, taryfy zatwierdzonej zaskarżoną uchwałą, warunek i sposób rozliczenia za odprowadzanie ścieków opadowych i roztopowych w przypadku braku urządzenia pomiarowego polegający na ustaleniu jak w takiej sytuacji ustalać ilość ścieków opadowych i roztopowych, przyjmowana następnie jako podstawę dla rozliczeń. Ustawodawca jako wiążącą dla rozliczeń przyjął bowiem zasadę, że w braku urządzenia pomiarowego ilość odprowadzanych ścieków ustala się na podstawie umowy jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie. Ustawodawca nie dokonał w tym względzie żadnego rozróżnienia na ścieki bytowe, odzwierzęce czy też pochodzące z powierzchni o trwałej nawierzchni. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 3 z.z.w.o.ś. to właśnie umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawarta między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług zawierać ma m. in. postanowienia dotyczące sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń (art. 6 ust. 3 pkt 2). Tym samym wprowadzając do taryfy sposób wyliczenia ceny za m3 ścieków opadowych i roztopowych jako iloczyn zanieczyszczonej powierzchni utwardzonej, średnich rocznych opadów z 10 lat oraz współczynnika spływu, przedsiębiorstwo wodno – kanalizacyjne wadliwie zamieściło tam zapisy wykraczające poza wskazany ustawą przedmiot regulacji taryfy, pozostające w sprzeczności z podstawowymi ustawowymi regułami rozliczeń. Skoro bowiem ustawodawca zastrzegł do regulacji umownych, dla analizowanego przypadku, ustalenie ilości odprowadzanych ścieków (co potwierdził też w art. 6 wskazując, że sposób i termin wzajemnych rozliczeń stanowią obligatoryjny element umowy) to ustalenie w taryfie - w sposób jednostronny - sposobu określenia ilości odprowadzanych ścieków, czyni ją w tym względzie sprzeczną z ustawą. Tę okoliczność zdaje się dostrzegać również i Rada Miejska w G stwierdzając w odpowiedzi na skargę, że "ustawodawca expressis verbis dopuścił możliwość umownego (innego niż na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych albo jako ilość wody pobranej (...)) określenia ilości odprowadzonych ścieków". Zauważyć jednakże należy, że skoro w określonych sytuacjach wprowadzono system umownego określenia ilości odprowadzanych ścieków, to brak było podstaw dla szczegółowego regulowania tej materii w taryfach. Zawarte w nich postanowienia są bowiem wiążące dla przedsiębiorstwa i odbiorców usług, co w praktyce wprowadzałoby pewien wzorzec umowny, a w konsekwencji wykraczało poza sferę przedmiotową taryfy. Kwestie te – inaczej ustalone niż w ustawie – nie mogły być wprowadzone do taryfy. Wprawdzie w § 4 ust. 1 rozporządzenia odnotowano, że w taryfach umieszcza się warunki rozliczeń z uwzględnieniem wyposażenia nieruchomości w przyrządy pomiarowe, niemniej jednak z przepisu aktu wykonawczego do ustawy nie można wyprowadzić uprawnienia do określenia w taryfie tego co ustawodawca odesłał do umowy. Przepisy rozporządzeń nie mogą modyfikować postanowień ustawy, zatem prawidłowe jego brzmienie musi być odczytane w kontekście brzmienia regulacji ustawowych. W przeciwnym wypadku należałoby postawić tezę o jego sprzeczności z postanowieniami ustawy. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że ustawodawca przekazał kompetencję dla ustalenia warunków rozliczeń odpowiedniemu ministrowi, który określił je w przywołanym już wyżej rozporządzeniu z dnia 28 czerwca 2006 r. w § 16-18. Brak zatem podstaw do wprowadzenia odmiennych ustaleń w taryfach. Co prawda w § 2 pkt 10 oraz w § 5 pkt 4 rozporządzenia pojawiają się zapisy, które wprost wskazują, że cena za odprowadzanie ścieków opadowych i roztopowych uzależniona jest od powierzchni zanieczyszczonej o trwałej nawierzchni oraz, że taryfa winna zawierać ową cenę za jednostkę miary powierzchni zanieczyszczonej i trwałej nawierzchni, z której odprowadzane są ścieki opadowe i roztopowe kanalizacją deszczową, uwzględniającą rodzaj i sposób zagospodarowania powierzchni, to jednak podzielić w tym miejscu należy zaprezentowaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 10 lutego 2010 r. (sygn. akt IV SA/Po 916/09, LEX 645033), ocenę (której prawidłowość potwierdził następnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 sierpnia 2010 r. , sygn. akt II OSK 893/10, LEX 746923) o niekonstytucyjności przepisów § 2 pkt 10 i § 5 rozporządzenia wobec ich sprzeczności z treścią delegacji ustawowej, polegającej na przekroczeniu granic tej delegacji określonej w art. 23 z.z.w.o.ś. (por. szczegółowe wywody w uzasadnieniu przywołanych orzeczeń). Przenosząc omówione już nadzorczo – kontrolnych kompetencje rady gminy określone w art. 24 ust. 5 z.z.w.o.ś. na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że organ ten zaskarżoną uchwałą sam dopuścił się naruszenia prawa walidując taryfę niezgodną z obowiązującymi regulacjami tj. art. 26 ust. 1 oraz art. 27 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 3 pkt 2 z.z.w.o.ś.. W tym zakresie skargę należało uznać za uzasadnioną. Natomiast, co do podnoszonego w skardze zarzutu naruszenia art. 2 pkt 8 lit. c z.w.z.o.ś. stwierdzić trzeba, że nie znajduje on uzasadnionych podstaw. Jak zasadnie wskazuje organ – zarówno sama uchwała jak i zatwierdzona nią taryfa w żadnym momencie nie wspominają o przyjęciu jak przelicznika powierzchni dachów. Zarzut naruszenia wskazanej regulacji należy zatem uznać za niezasadny. Pozostaje się wreszcie odnieść się do podniesionego przez organ gminy zakresu zaskarżenia uchwały. Autor odpowiedzi na skargę sugeruje, że skoro strona skarżąca kwestionuje jedynie dwa elementy taryfy zatwierdzonej zaskarżoną uchwałą, to niezasadnym jest domaganie się stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. W kontekście omówionych już uprawnień – rada gminy może bądź to zatwierdzić taryfę, bądź też w określonych przypadkach odmówić jej zatwierdzenia. Rada – a tym bardziej Sąd - nie ma więc kompetencji do merytorycznej ingerencji w treść taryfy, nie może jej modyfikować, zatwierdzić w części etc. Walidacyjny charakter uchwały oznacza również, że naruszenie prawa przez organ stanowiący gminy przy zatwierdzaniu uchwały – powoduje konieczność jej wyeliminowania w całości (bądź też stwierdzenia, że została wydana z naruszeniem prawa). Wskazać bowiem należy, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Ma to istotne znaczenie ma to dla skutków kontroli tego typu uchwały w trybie nadzoru, bądź też w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zgodnie bowiem z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W niniejszej sprawie Sąd wydał takie właśnie orzeczenie, kierując się dyspozycją art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i aprobując prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że uchwała zatwierdzająca taryfy nie stanowi aktu prawa miejscowego (por. np. NSA w wyroku z dnia z 24 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 256/07, LEX 1012438). Kontrolowaną uchwałę organ stanowiący gminy podjął na sesji w dniu [...] r. Bezsprzecznie do dnia dzisiejszego upłynął już ponad rok, co skutkuje zmianą sankcji na stwierdzenie że uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Mając na uwadze powyższe należało orzec jak w punkcie I wyroku. Orzeczenie zawarte w punktach II i III znajduje umocowanie w treści odpowiednio art. 152 oraz art. 200 p.p.s.a.