II SA/Wr 941/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 marca 2012 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. z/s w K. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 10 października 2011 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania proponowanego podziału nieruchomości I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz skarżącej A. Sp. z o.o. kwotę 375 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2011 r. Nr [...] działająca z up. Prezydenta Miasta L. Dyrektor Wydziału Gospodarki Przestrzennej, Architektury i Budownictwa, zaopiniowała negatywnie proponowany przez A. Sp. z o.o. z/s w K. G., podział nieruchomości położonej w L., oznaczonej geodezyjnie nr [...], obręb P. O., przedstawiony na kopii mapy zasadniczej w załączniku do postanowienia. W motywach uzasadnienia organ wskazał, że przedmiotowa nieruchomość jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej L. nr [...] z dnia 27 listopada 2000 r. (ogłoszonym w Dz. Urz. Woj. Dolnośl. Nr [...], poz. [...] z dnia 8 maja 2001 r.). Zgodnie z planem miejscowym działka nr [...] znajduje się w jednostce U2. W "Zasadach i warunkach podziału terenu na działki budowlane" określonych w § 33 ww. uchwały, teren na obszarze U2 może ulec podziałowi na działki budowlane według oznaczeń proponowanych na rysunku planu, z uwzględnieniem wydzielenia ulic, które pozostają własnością gminną. Zdaniem organu I instancji proponowany podział działki nr [...] jest niezgodny z powyższymi ustaleniami planu miejscowego w zakresie zasad podziału. Jednocześnie planowane do wydzielenia działki z przeznaczeniem jednej pod zabudowę budynkiem usługowym a drugiej pod zabudowę budynkiem handlowym z zapleczem są niezgodne z ustaloną w planie funkcją tego terenu, gdyż zgodnie z § 15 uchwały dla jednostki U2 ustalono jako przeznaczenie podstawowe usługi administracji publicznej i gospodarczej. Z wniosku o zaopiniowanie wstępnego projektu podziału wynika, że przeznaczeniem dominującym na wskazanym terenie będzie funkcja handlowa z zapleczem oraz dodatkowo bliżej nieokreślona funkcja usługowa na części terenu. Tymczasem w planie określono jednoznacznie, że funkcja podstawowa to obiekty administracji publicznej i gospodarczej. W § 15 ust. 2 określono m. in., iż przeznaczeniem dopuszczalnym terenu w obszarze U2 jest jako zagospodarowanie uzupełniające i wzbogacające funkcje podstawowe, jak: usługi kultury, rozrywki, gastronomii, handel detaliczny, drobne rzemiosło. Z powyższego wynika, zdaniem organu, że przedstawiony projekt podziału jest też niezgodny z funkcją określoną w planie. W zażaleniu na powyższe postanowienie pełnomocnik wnioskodawcy zarzucił wydanie postanowienia z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. 1) zapisów obowiązującego dla tego terenu m.p.z.p., w związku regulacją art. 93 ust. 1 i 2 oraz art. 102 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie 33 uchwały poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem U2 podział działek budowlanych może być dokonany wyłącznie według zaznaczonych na rysunku planu linii podziału; 2) regulacji m.p.z.p. w zakresie § 15 ust. 1 i 2 w związku z § 8 ust. 2 uchwały, w związku z regulacją art. 93 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z powyższymi zarzutami strona odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie co do istoty sprawy, tj. pozytywne zaopiniowanie proponowanego przez stronę podziału nieruchomości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Postanowieniem z dnia 10 października 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. po rozpatrzeniu zażalenia utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Kolegium wskazało, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zwanej dalej u.o g.n. Jak wskazują przepisy art. 93 ust. 1 i 2 ustawy, podziału można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, co dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jaki i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Nie jest zatem prawnie dopuszczalne, zdaniem organu dokonanie takiego podziału, który nie realizuje tego przeznaczenia oraz w wyniku którego powstałyby działki niemożliwe do zagospodarowania na cele określone w planie miejscowym. W niniejszej sprawie Spółka podała, że zamierza przeznaczyć nieruchomość pod zabudowę budynkiem usługowym, natomiast w zażaleniu wskazała, że przeznaczy tę działkę pod budowę budynku usług administracji gospodarczej z parkingami oraz towarzyszącą infrastrukturą techniczną. Przy czym projektowana powierzchnia działki nr [...] wynosi 0,1826 ha, a działki nr [...] – 0,4627 ha. Z powyższego wynika, jak zauważa Kolegium, że wnioskodawca zamierza powyższą nieruchomość przeznaczyć przede wszystkim na cele działalności handlowej (0,4627 ha), która stanowi wyłącznie dopuszczalny sposób użytkowania terenu (uzupełniający). Natomiast na cele o charakterze podstawowym, tj. usługowe (usług administracji gospodarczej) została znacznie mniejsza powierzchnia (0,1826 ha). Tym samym, zdaniem Kolegium przedłożony projekt podziału nie uwzględnia normatywnych wymogów planu miejscowego. Według obowiązującego planu miejscowego działka nr [...] położona jest w jednostce U2, której przeznaczeniem podstawowym są cele usług administracji publicznej i gospodarczej (§ 15 ust. 1 uchwały), a przeznaczeniem dopuszczalnym terenu w obszarze U2, z zastrzeżeniem dalszych przepisów planu, są funkcje usług kultury, rozrywki, gastronomii, handel detaliczny i drobne rzemiosło (§ 15 ust. 2 pkt 1). Ponadto dopuszczona została lokalizacja przewodów i urządzeń infrastruktury technicznej i urządzenie parkingów (ust. 2 pkt 2). Z treści tych przepisów wynika wprost, że przeznaczenie podstawowe ma na obszarze U2 charakter dominujący. Przeznaczeniu podstawowemu ma być natomiast podporządkowane inne sposoby użytkowania określone jako dopuszczalne (§ 4 pkt 5 planu). Istotne znaczenie mają również przepisy § 8 ust. 2 i § 24 ust. 2 planu miejscowego. Z przepisu § 8 ust. 2 wynika, że tereny położone m.in. w obrębie obszaru U (w tym U2) mogą być zagospodarowane wyłącznie na cele zgodne z podstawowym przeznaczeniem lub też częściowo na cele przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego, zgodnie z zasadami określonymi w dalszych przepisach planu. To odesłanie do dalszych przepisów planu należy odczytywać, w ocenie Kolegium, jako obowiązek zachowania m. in. wymogów wynikających z przepisu § 15 ust. 1 i 2 planu miejscowego. Ponadto zasady wynikające z tych przepisów określają wzajemne relacje pomiędzy zdefiniowanym w planie (§ 4 pkt 5 i 6) przeznaczeniem podstawowym a przeznaczeniem dopuszczalnym, które nie może mieć charakteru dominującego, lecz podporządkowany przeznaczeniu podstawowemu. W ocenie Kolegium organ I instancji zasadnie zatem uznał, że proponowany odział jest niezgodny z ustaleniami planu miejscowego. Odnośnie zarzutu naruszenia § 33 poprzez błędną jego wykładnię, organ odwoławczy wskazał, że nie jest uprawniony do kwestionowania ustaleń planu miejscowego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest bowiem aktem prawa miejscowego. Przepis § 33 ust. 2 pkt 2 stanowi, że w przypadku realizacji zagospodarowania na obszarze U2 teren może ulec podziałowi na działki według oznaczeń proponowanych na rysunku planu, z uwzględnieniem wydzielenia ulic, które pozostają własnością gminną. Uchwała w sprawie przedmiotowego planu została podjęta w dniu 27 listopada 2000 r., tj. w okresie obowiązywania poprzedniej ustawy z dnia 7 lipca 19994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy tej ustawy w art. 10 ust. 1 pkt 7 stwierdzały, że w m.p.z.p. ustala się, w zależności od potrzeb – zasady i warunki podziału terenów na działki budowlane. Aktualne orzecznictwo sądowoadmnistracyjne ukształtowane po wejściu w życie nowej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. przyjmuje, że w świetle art. 93 ust. 2 u.o.g.n. przy rozpatrywaniu sprawy podziału nieruchomości organ winien oceniać zgodność podziału w planem miejscowym pod kątem przeznaczenia terenu i możliwości zagospodarowania gruntu. Nie jest natomiast związany liniami podziału w planie. Kwestia ta jednakże i sformułowanie w tym zakresie zarzuty, wobec wcześniej wskazanych niezgodności przedłożonego projektu podziału z ustaleniami planu miejscowego – nie mogą mieć , w ocenie Kolegium wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. W skardze na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., pełnomocnik A. Sp. z o.o. zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 93 ust. 1 w związku z ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędna wykładnię i przyjęcie, ze ocena zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego w zakresie przeznaczenia terenu i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu polega na dokonaniu oceny zgodności inwestycji planowanej na projektowanych działkach z postanowieniami planu miejscowego; 2) naruszenie § 33 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego na osiedlu P. w L., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w L. nr [...] z dnia 27 listopada 2000 r. w związku z regulacją art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem U2 podział działek budowlanych może być dokonany wyłącznie według zaznaczonych na rysunku planu linii podziału; 3) naruszenie art. 93 ust. 1 u.o g.n. w związku z § 15 ust. 1 i 2 uchwały oraz § 8 ust. 2 uchwały poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że proponowany projekt podziału jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie przeznaczenia terenu. Wobec wskazanych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu i instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi odnośnie pierwszego zarzutu skarżąca podniosła, że w toku postępowania w sprawie podziału geodezyjnego działki, ocenie pod kątem zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego podlega jedynie sam projekt podziału działki, a nie ewentualne inwestycje, które są planowane do zrealizowania na działkach powstałych w wyniku podziału. Zgodność zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie może być badana w toku postępowania w sprawie podziału działki, lecz dopiero na etapie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Z art. 93 ust. 1 wynika, zdaniem skarżącej, że zgodność z ustaleniami m.p.z.p., opiniowana w toku postępowania podziałowego, dotyczy proponowanego podziału nieruchomości. Przepisy te w ogóle nie odwołują się do planowanych zamierzeń inwestycyjnych, które mogą zostać zrealizowane na nieruchomości po jej podziale. Organ opiniujący, na etapie wstępnego projektu podziału nieruchomości, ma kompetencje jedynie do badania zgodności proponowanego podziału z zapisami planu miejscowego, a jego opinia wyrażona w formie postanowienia dotyczy tylko i wyłącznie tych kwestii. Organ opiniujący nie wypowiada się w innych kwestiach i nie może wykraczać poza ocenę, czy proponowane do wydzielenia działki gruntu spełniają planistyczne wymogi dopuszczalności ich zagospodarowania na cele określone w planie miejscowym. Brak jest więc podstaw prawnych aby oceny projektu podziału nieruchomości dokonywać z uwzględnieniem innych jeszcze przesłanek, na przykład przesłanki zgodności planowanych budynków z postanowieniami m.p.z.p., jak uczyniły to organy obu instancji w niniejszej sprawie. Strona skarżąca podkreśliła ponadto, że organy w ogóle nie dokonały analizy samego projektu podziału pod kątem przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu oraz nie wykazały w żaden sposób, że działki, jakie powstaną na skutek podziału nie będą mogły zostać zagospodarowane zgodnie z przeznaczeniem terenu w m.p.z.p. Organ poprzestał jedynie na rozważaniu, czy budynki planowane przez skarżącą do realizacji są zgodne z ustaleniami planu, jednak w treści uzasadnienia brak jest jakichkolwiek rozważań dotyczących przedstawionego projektu podziału. Organ przekraczając swoje kompetencje przyznane mu w art. 93 u.o g.n. ocenił natomiast, że planowana na nieruchomości inwestycja stoi w sprzeczności z zapisami planu miejscowego. Pomijając fakt, że kwestia ta powinna zostać rozstrzygnięta w decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, nie zaś w postanowieniu opiniującym projekt podziału nieruchomości, wnioskowanie takie jest całkowicie nieuprawnione. Skarżąca na poparcie swoich racji przywołuje orzecznictwo sądowe, podkreślając, że dopuszczalny jest tylko taki podział nieruchomości, który gwarantuje, że działki gruntu powstałe w jego wyniku będą mogły być zagospodarowane zgodnie z celem przewidzianym dla tych gruntów w planie zagospodarowania przestrzennego. Tak więc organ w ramach dokonywanej oceny zgodności podziału z ustaleniami planu musi udzielić odpowiedzi na pytanie, czy proponowany projekt podziału służy realizacji celu i przeznaczenia określonego w planie, a więc czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu określonego w planie miejscowym, po zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości. W zakresie drugiego zarzutu, tj. błędnej wykładni § 33 uchwały, skarżąca wskazuje, że w m.p.z.p. zaznaczone na rysunku planu linie określono jako "linie proponowanych podziałów na działki". Z treści zaś § 33 wynika, że " w przypadku realizacji zagospodarowaniu na obszarze U2 teren może ulec podziałowi na działki według oznaczeń proponowanych na rysunku planu, z uwzględnieniem wydzielenia ulic, które pozostają własnością gminną". Już w treści zażalenia skarżąca podnosiła, że zapis ten nie świadczy o tym, że dokonanie podziału zgodnie z zaznaczonymi liniami było obligatoryjne. Sformułowania takie jak " linie proponowanych podziałów na działki", czy też "teren może ulec podziałowi na działki według oznaczeń proponowanych na rysunku" wskazuje jedynie na możliwość skorzystania z przedstawionego na rysunku planu rozwiązania, lecz nie nakłada w tym, zakresie żadnego obowiązku. Przy rozpatrywaniu sprawy podziału nieruchomości organ ocenia zgodność podziału z m.p.z.p. pod kątem przeznaczenia terenu i możliwości zagospodarowania gruntu, nie jest zaś związany liniami podziału (lub ich brakiem) w planie zagospodarowania przestrzennego. Wykreślone na planie zagospodarowania przestrzennego linie podziału mogą stanowić jedynie ewentualny (informacyjny) przebieg granic działek, a nie obowiązujący podział. Kolejny zarzut dotyczy stwierdzeń organu jakoby projekt podziału był niezgodny z ustaleniami planu miejscowego. W ocenie skarżącej proponowany podział działki nr [...] niewątpliwie pozwala na zagospodarowanie każdej z wydzielonych działek zgodnie z przeznaczeniem terenu określonym w postanowieniach planu. Pozwalają na to parametry działek nr [...] i [...], ich wielkość, usytuowanie oraz dostęp do drogi publicznej. W niniejszej sprawie organy obu instancji nie dokonały jednak należytej analizy ustawowych przesłanek dopuszczalności podziału działki skarżącej, wskutek czego błędnie przyjęły, iż podział ten jest sprzeczny z postanowieniami m.p.z.p. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga niniejsza jest zasadna, gdyż zarówno zaskarżone postanowienie jak i postanowienie organu I instancji naruszają przepisy prawa materialnego i procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy. Przedmiotem skargi wniesionej do Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 10 października 2011 r. Nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta L. z dnia 18 sierpnia 2011 r. wyrażające negatywną opinię w sprawie zaproponowanego projektu podziału nieruchomości (działki nr [...]). Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W przypadku zaś braku takiego planu stosuje się przepisy art. 94 ustawy. Zgodność z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu ( ust. 2). Oznacza to, że przy opiniowaniu projektu podziału organ obowiązany jest uwzględnić przeznaczenie terenu określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i z tego punktu widzenia ocenić, czy projekt podziału realizuje to przeznaczenie, a także czy służy temu przeznaczeniu. Innymi słowy przedmiotem postępowania opiniującego jest ocena zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, tj. ocena, czy proponowane do wydzielenia działki gruntu spełniają planistyczne wymogi dopuszczalności ich zagospodarowania na cele określone w planie miejscowym. Intencją takiego rozwiązania jest to, jak trafnie podkreślił WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 4 lipca 2007 r., II SA/Gd 353/07 (LEX nr 299429), aby podział nieruchomości nie niweczył celów planowania przestrzennego i sposobów wykorzystania gruntów określonych w planie miejscowym. W innym wyroku WSA w Gdańsku ( z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn.. II SA/Gd 923/10 – LEX nr 864335) wskazał, że przy zatwierdzaniu projektu podziału organ musi przede wszystkim uwzględnić przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym, i z tego punktu widzenia ocenić, czy projekt realizuje to przeznaczenie, a także czy "służy" temu przeznaczeniu. Dodatkowym kryterium dopuszczalności zatwierdzenia podziału, z punktu widzenia jego zgodności z planem, jest określona wprost przez ustawodawcę konieczność badania możliwości przyszłego zagospodarowania nowo utworzonych działek zgodnie z celem i przeznaczeniem nieruchomości w planie miejscowym. Zatem, jak uznał Sąd, w ramach dokonanej oceny zgodności podziału z ustaleniami planu organ musi udzielić odpowiedzi na pytanie, czy proponowany przez wnioskodawcę projekt podziału służy realizacji celu i przeznaczenia określonego w planie, a więc czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie miejscowym, po zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Postanowienie wydane w trybie art. 93 ust. 4 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami jest pierwszym (wstępnym) etapem postępowania o zatwierdzenie podziału nieruchomości. W ustawie o gospodarce nieruchomościami brak jest jednak szczegółowej regulacji w zakresie wstępnego etapu opiniowania projektu podziału nieruchomości. Skoro zatem jest to tylko wstępna ocena organu gminy, czy zaproponowany przez właściciela sposób podziału nieruchomości jest dopuszczalny ze względu na ustalenia planu, to oznacza, że obowiązkiem tego organu jest odniesienie się szczegółowo do tego właśnie przedstawionego przez właściciela sposobu podziału, a w szczególności czy np. kształt działki, jej wielkość, będą w stanie realizować funkcje i cele ustalone w planie miejscowym, w dalszej kolejności, czy działki będą miały dostęp do drogi publicznej, a także czy np. określone w planie linie zabudowy przy proponowanym kształcie i wielkości nowopowstałych działek pozwolą na realizację funkcji i przeznaczenia określonego planem miejscowym dla nowych (po podziale) dziełek. Oczywiście są to tylko przykładowo podane kryteria, jakie powinny podlegać ocenie na tle szczegółowej regulacji obowiązującego planu. W tym miejscu przywołać należy tezy wyroku WSA w Szczecinie z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn.. II SA/Sz 1297/09 (LEX nr 554182), w których to Sąd stwierdził, że dopuszczalny jest tylko taki podział, który gwarantuje, że działki gruntu powstałe w jego wyniku będą mogły być zagospodarowane zgodnie z celem przewidzianym dla tych gruntów w planie zagospodarowania przestrzennego. Ponadto Sąd ten stwierdził, że w zasadzie o tym, czy i w jaki sposób będzie podzielona nieruchomość, decyduje jej właściciel. Uprawnienia właściciela w tym zakresie mogą być ograniczone tylko wówczas, kiedy z mocy wyraźnego przepisu podział nieruchomości może być dokonany z urzędu lub na wniosek osoby, która nie jest właścicielem nieruchomości. Powyższe poglądy Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznaje za słuszne Jak wynika z treści postanowień obu instancji w dacie prowadzonego postępowania obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego na osiedlu P. w L. wprowadzony uchwałą Rady Miejskiej w L. nr [...] z dnia 27 listopada 2000 r.). W planie tym wskazana wyżej działka nr [...] leży na terenie jednostki strukturalnej U2, dla której przyjęto jako wiodące odpowiednie ustalenia planistyczne, tj. "funkcję usług administracji publicznej oraz administracji gospodarczej z parkingiem i placem manewrowym" (§ 7 pkt 2 planu)). W § 8 ust 1 pkt 4 m.p.z.p. postanowiono, że "ustala się podstawowe rodzaje przeznaczenia terenów w obrębie obszaru objętego planem oraz ich linie rozgraniczające, zgodnie z oznaczeniami na rysunku planu (...) – 4) tereny handlu, usług cenotwórczych i usług podstawowych oraz administracji publicznej i gospodarczej, oznaczone symbolem U". Zgodnie zaś z § 8 ust. 2 planu miejscowego "tereny położone w obrębie obszarów wydzielonych liniami rozgraniczającymi, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7. mogą być zagospodarowane wyłącznie na cele zgodne z podstawowym przeznaczeniem, o którym mowa w niniejszym rozdziale, lub też częściowo na cele przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego, zgodnie z zasadami określonymi w dalszych przepisach planu". W § 15 ust. 1 doprecyzowano, że w obszarze oznaczonym symbolem U2 wyznacza się "przeznaczenie podstawowe na cele usług administracji publicznej i gospodarczej." . Z kolei w § 15 ust. 2 określono, że "Przeznaczeniem dopuszczalnym terenu w obszarze U2, z zastrzeżeniem dalszych przepisów planu, jest : 1) zagospodarowanie uzupełniające i wzbogacające funkcje podstawowe, jak: usługi kultury, rozrywki, gastronomii, handel detaliczny, drobne rzemiosło, 2) lokalizacja przewodów i urządzeń infrastruktury technicznej, z zachowaniem zasad i warunków określonych w przepisach szczególnych, 3) urządzanie parkingów ogólnodostępnych". Zgodnie zaś z treścią § 33 ust. 2 pkt 2 m.p.z.p. "w przypadku realizacji zagospodarowania na obszarze U2 teren może ulec podziałowi na działki według oznaczeń proponowanych na rysunku planu, z uwzględnieniem wydzielenia ulic, które pozostają własnością gminną". Na rysunku planu teren U2 ma zaznaczoną linię podziału nieruchomości, w sposób odmienny od projektu podziału przedstawionego przez stronę skarżącą. W tej sytuacji, organ I instancji wydając negatywną opinię w sprawie projektu podziału działki nr [...] stwierdził, że jest on niezgodny z ustaleniami planu zarówno pod względem zasad podziału terenu( projekt podziału jest odmienny od części graficznej planu) jak i funkcji określonej w planie (w wniosku wynika, że funkcją dominującą będzie funkcja handlowa i funkcja usługowa, gdy tymczasem w planie określono funkcje podstawową jako obiekty administracji publicznej i gospodarczej) . Natomiast organ odwoławczy podzielił w całości pogląd organu pierwszoinstancyjnego co do niezgodności projektu podziału nieruchomości z funkcją określoną w planie, nie wyrażając jednakże swojego stanowiska co do postanowień § 33 i przyjętych treści części graficznej planu w kontekście projektu podziału nieruchomości, stwierdzając jedynie, że wobec niezgodności z funkcją określoną w planie bez znaczenia jest, dla rozstrzygnięcia sprawy, proponowany w części graficznej planu jej podział. Odnosząc się do powyższych stwierdzeń wskazać należy, że organy obu instancji, przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy, na tym etapie postępowania wstępnego nie rozważyły w sposób całościowy stanu faktycznego sprawy, lecz skupiły się przede wszystkim na ocenie treści wniosku o wydanie opinii w sprawie projektu podziału, uznając że na projektowanej działce nr [...] zabudową dominującą będzie zabudowa handlowa, zaś na projektowanej działce nr [...] zabudową dominująca będzie zabudowa usługowa. Wskazać należy, że niniejszym postępowaniu wstępnym, ocenie podlega nie treść wniosku, który ma charakter tylko pomocniczy, lecz przedłożony przez właściciela projekt podziału. Celem bowiem postępowania w sprawie wydania opinii w przedmiocie projektu podziału nieruchomości nie jest dokonanie oceny przyszłej zabudowy, tj. czy wskazane we wniosku o podział nieruchomości przeznaczenie będzie miało charakter dominujący, czy też równorzędny z funkcją dominującą lub też pomocniczy, lecz ocena projektu podziału nieruchomości ze względu na ustalenia planu miejscowego. Słusznym wydaje się więc, że obowiązkiem organu wydającego opinię jest rozważenie tylko i wyłącznie tych kwestii, które związane są z zaproponowanym podziałem nieruchomości w kontekście wymogów planu. To, czy w istocie dojdzie do zatwierdzenia w drodze decyzji podziału nieruchomości, czy też realizacji planowanych inwestycji na poszczególnych działkach będzie przedmiotem innych postępowań administracyjnych (na dalszych etapach załatwiania sprawy realizacji inwestycji), odpowiednio postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, a następnie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Szczegółowe analizy związane co do charakteru i parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu na poszczególnych działkach przeprowadzone zostaną na etapie pozwolenia na budowę w oparciu o ustalenia m.p.z.p. i ustawę prawo budowlane oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy. Tym samym organy obu instancji orzekające w sprawie, dokonując oceny wielkości (parametrów czy też proporcji ) zabudowy poszczególnych działek, wyszły poza granice przyznanej ustawowo kompetencji do wyrażania opinii o projekcie podziału nieruchomości, przy tym nie odnosząc się zupełnie do innych istotnych z punktu widzenia prowadzonego postępowania (w sprawie wydania opinii) aspektów sprawy, które omówione zostały we wcześniejszych rozważaniach Sądu, a dotyczących możliwości hipotetycznej zabudowy (albowiem na tym etapie nie są to inwestycje pewne ani co do rozmiaru zabudowy, jaki i ostatecznie charakteru zabudowy) na wydzielonych działkach zgodnie z obowiązującymi ustaleniami planu miejscowego. Skoro zatem organy obu instancji nie rozważyły w sposób całkowity stanu faktycznego sprawy- projektu podziału nieruchomości (art. 7, art. 77 k.p.a.), to tym samym zaskarżone rozstrzygnięcie jak i poprzedzające go postanowienie organu I instancji nosi cechy dowolności. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji obowiązany jest ocenić załączony do wniosku projekt podziału nieruchomości biorąc pod uwagę tak część graficzną planu ( a nie tylko treść wniosku) jak i opisową tego planu, wskazać jakie jest przeznaczenie terenu tych działek, o podział których wnoszą i na jakiej części opisowej planu została oparta opinia. W dotychczasowych rozważaniach organy skupiły się przede wszystkim na ocenie rozmiaru przyszłej zabudowy (handlowej, usługowej) w kontekście ustaleń planu na poszczególnych działkach po podziale, co nie należy do przedmiotu postepowania opiniującego podział. Ponadto podkreślenia wymaga, że proponowany w części graficznej podział terenu U2 według linii przedstawionej na rysunku planu jest w istocie tylko, jak słusznie podniosła strona skarżąca propozycją normodawcy gminnego (§ 33 pkt 2 planu), z której właściciel może lecz nie musi skorzystać występując o podział swojej nieruchomości. Zatem w tym zakresie, co do naruszenia zasad podziału nieruchomości, organ I instancji nie miał racji, bowiem dokonał błędnej wykładni postanowienia wskazanego przepisu § 33 planu miejscowego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania oparto na przepisie art. 200 tej ustawy.