II SA/Wr 96/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Dobromierz z dnia 17 października 2012 r. nr XXIV/140/12 w przedmiocie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy Dobromierz I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Gminy Dobromierz na rzecz strony skarżącej kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda D., działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012, poz. 270), złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Gminy D. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy D., wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. Organ nadzoru zarzucił, że zaskarżona uchwała narusza art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 z późn. zm.) oraz art. 7 Konstytucji RP. Motywując zasadność złożonej skargi Wojewoda zaznaczył, że Rada Gminy D. podjęła przedmiotową uchwałę na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zgodnie z art. 24 ust. 5 tej ustawy, rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami. W myśl ust. 2 tego artykułu, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia taryf w życie, przedstawia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wniosek o ich zatwierdzenie. Do wniosku o zatwierdzenie taryf przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dołącza szczegółową kalkulację cen i stawek opłat oraz aktualny plan (ust. 3). Wskazując na powyższe organ nadzoru podkreślił, że Rada została upoważniona do zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, jednak organ stanowiący gminy w swojej kompetencji został ograniczony poprzez wyznaczenie przez ustawodawcę terminu do podjęcia przedmiotowej uchwały, to jest 45 dni od złożenia wniosku przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Wojewoda stwierdził, że bezczynność Rady we wskazanym zakresie sprawia, że po upływie 45-dniowego terminu kompetencja przysługująca radzie wygasa i zastosowanie ma przepis art. 24 ust. 8 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zgodnie z którym taryfy zweryfikowane przez wójta (burmistrza) wchodzą w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf. Wojewoda D. wskazał następnie, że wniosek o zatwierdzenie taryf został przedłożony w dniu 13 sierpnia 2012 r., a przedmiotowa uchwała została podjęta w dniu 17 października 2012 r., to jest po upływie 64 dni od daty złożenia wniosku przez przedsiębiorstwo. W związku z powyższym, zdaniem organu nadzoru, bezczynność Rady we wskazanym zakresie sprawiła, że po upływie ustawowego terminu kompetencja przysługująca radzie wygasła i zastosowanie miał przepis art. 24 ust. 8 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Podkreślając, że w takim przypadku taryfy wchodzą w życie z mocy ustawy, organ nadzoru wywodził, że termin do podjęcia uchwały przez Radę należy traktować jako ustawowy termin zawity, materialny, co oznacza, że jego uchybienie powoduje wygaśnięcie praw i obowiązków o charakterze materialnym. Tym samym, w ocenie organu nadzoru, zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 24 ust. 1 w związku z art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Naruszenie bowiem ustawowego terminu do podjęcia uchwały spowodowało, że Rada utraciła przekazane jej upoważnienie ustawowe, w rezultacie czego podjęła kwestionowaną uchwałę bez podstawy prawnej. Podjęcie uchwały przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego bez wyraźnego umocowania w przepisach prawa stanowi też istotne naruszenie wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP zasady legalizmu. Wojewoda D. zauważył ponadto, że stawki taryf określone we wniosku są niższe niż dotychczas obowiązujące taryfy. Dla taryf zatwierdzonych przez Radę, w § 5 uchwały termin obowiązywania wyznaczono na dzień 1 listopada 2012 r. Natomiast taryfy zweryfikowane przez Wójta wchodzą w życie 23 października 2012 r., gdyż zgodnie z art. 24 ust. 8 ustawy, jeżeli rada gminy nie podejmie uchwały w terminie, o którym mowa w ust. 5, taryfy zweryfikowane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wchodzą w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf. Stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jest zatem istotne także z punktu widzenia interesu końcowego odbiorcy. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie w całości. Podkreślono, że podstawą skargi nie były zastrzeżenia co do sposobu wyliczenia stawek taryf i procedury zatwierdzenia taryf, "a jedynie formalne uchybienie jednemu terminowi". Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). W granicach tak określonych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych ocenia prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafność ich wykładni. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż wyżej wskazane, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270). Po myśli art. 147 § 1 powyższej ustawy, Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Z kolei przepis art. 93 ust. 1 powoływanej ustawy stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Wskazać nadto należy, że w stanowieniu aktów prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty powyższe są aktami o charakterze podstawowym, a zatem są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych i nie mogą wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. W doktrynie występuje przekonanie, że prawo miejscowe ma charakter wyłącznie wykonawczy w stosunku do ustaw. W Konstytucji RP próżno bowiem szukać delegacji prawotwórczych dla organów samorządowych. Trafna więc jest teza, że samorząd terytorialny nie posiada pozycji autonomicznej, lecz jest jedynie formą zdecentralizowanej administracji (por. W. Kisiel, Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2003, s. 84). Decentralizacja procesu tworzenia przepisów wykonawczych do ustaw, w postaci prawa miejscowego, zakłada co prawda zróżnicowanie ich treści, ale to zróżnicowanie może sięgnąć do granic wyznaczonych przez prawo (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 259). W niniejszej sprawie Wojewoda D. wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy D. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy D., zarzucając, że podjęta została z istotnym naruszeniem art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 z późn. zm.) oraz art. 7 Konstytucji RP. Przepis art. 7 Konstytucji RP stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wedle art. 24 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy, z wyjątkiem taryf zmienionych w związku ze zmianą stawki podatku od towarów i usług. Stosownie do ust. 2 tego artykułu, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia taryf w życie, przedstawia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wniosek o ich zatwierdzenie. W myśl ust. 5 art. 24, rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami. Zgodnie z ust. 8 omawianego artykułu, jeżeli rada gminy nie podejmie uchwały w terminie, o którym mowa w ust. 5, taryfy zweryfikowane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wchodzą w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf. W rozpatrywanej sprawie wniosek o zatwierdzenie taryf został przedłożony przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w dniu 13 sierpnia 2012 r., natomiast zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 17 października 2012 r., a więc po upływie czasu znacznie dłuższego od wskazanego w art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków terminu 45 dni od daty złożenia wniosku przez przedsiębiorstwo. Zgodzić się zatem należy z organem nadzoru, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 24 ust. 1 w związku z art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Naruszenie bowiem ustawowego terminu do podjęcia uchwały spowodowało, że Rada utraciła przekazane jej upoważnienie ustawowe, w rezultacie czego podjęła kwestionowaną uchwałę bez podstawy prawnej. Jak słusznie wskazał Wojewoda D., podjęcie uchwały przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego bez wyraźnego umocowania w przepisach prawa stanowi też istotne naruszenie wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP zasady legalizmu. W pełni podzielając stanowisko Wojewody, że po upływie 45-dniowego terminu kompetencja przysługująca radzie wygasa i zastosowanie ma przepis art. 24 ust. 8 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, nie można zgodzić się z Radą Gminy D., że wniesiona przez organ nadzoru skarga winna zostać oddalona, bowiem jej podstawą nie były zastrzeżenia co do sposobu wyliczenia stawek taryf i procedury zatwierdzenia taryf, "a jedynie formalne uchybienie jednemu terminowi". Jak trafnie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 279/08 (LEX nr 494363), art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, musi być interpretowany w związku z rozwiązaniami prawnymi regulującymi zasady ustalania taryf, a naruszenie tego unormowania prowadzi do sporządzenia taryf niezgodnie z przepisami prawa. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 147 § 1, art. 152 i art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.