II SA/Wr 97/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz /sprawozdawca/ Sędzia NSA -Julia Szczygielska Sędzia NSA - Zygmunt Wiśniewski Protokolant - Magda Mikus po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A. w Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji budowy stacji bazowej telefonii komórkowej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ś. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji p.n. budowa stacji bazowej telefonii komórkowej [...] dla nowo projektowanej wieży antenowej w Świdnicy przy ul. Szarych Szeregów 20. W uzasadnieniu wskazano, że inwestor dołączył do wniosku kwalifikację przedsięwzięcia opracowaną przez mgr inż. M. Chmielewskiego w grudniu 2007r. z której wynikało, że w świetle obowiązujących przepisów (zwłaszcza rozporządzenia RM z 9.11.2004r. Dz. U. Nr 257, poz. 2573 zmienionego 21.08.2007r. Dz. U. Nr 158, poz. 1105) nie jest wymagane sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko, a co za tym idzie nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Prezydent Miasta uruchomił procedurę przewidzianą w art. 53 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), a następnie postanowieniem z dnia 25.03.2008r. na podstawie art. 31§1 pkt 2 k.p.a. dopuścił skarżącego do postępowania na prawach strony. Zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. organ dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy oraz stanu faktycznego i prawnego terenu. W odwołaniu od decyzji uwzględniającej wniosek inwestora skarżący podtrzymał zarzuty nieuzasadnionego stwierdzenia braku szkodliwego oddziaływania inwestycji na środowisko oraz naruszenia prawa własności właścicieli sąsiednich działek nr [...] i [...], dalej bezzasadnego zaliczenia przedsięwzięcia do inwestycji celu publicznego, a w końcu bezzasadnego oparcia decyzji na zmanipulowanych przez korporacje radiokomunikacyjne danych o mocy emisji stacji bazowych. Organ nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania. Zgodnie z art. 56 ustawy nie można odmówić ustalenia lokalizacji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Prawidłowe było zaliczenie budowy stacji bazowej do inwestycji celu publicznego. W postępowaniu lokalizacyjnym nie są rozstrzygane zagadnienia szkodliwości projektowanej stacji dla środowiska, zaś projektowana stacja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W skardze do sądu administracyjnego skarżący podtrzymał dotychczasowe zarzuty. Decyzja wydana została po wejściu w życie ustawy z 3.10.l2008r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie ... (Dz. U. Nr 1999, poz. 1227) i powinna uwzględniać jej unormowania, a szczególnie art. 140 tej ustawy. Organ nie powinien bezkrytycznie przyjmować kwalifikacji przedsięwzięcia opartej na rozporządzeniu z dnia 21.08.2007r. wydanym przez prawodawcę sterowanego przez specjalistów pracujących na rzecz zorganizowanej przestępczości, lecz powinien samodzielnie ocenić oddziaływanie stacji, czego zaniechał z naruszeniem art. 7, art. 77§1, art. 80, art. 84§1 oraz art. 107§3 k.p.a. Decyzja wydana została bez podstawy prawnej, bowiem zgodnie z art. 29 ust. 3 prawa budowlanego inwestycja nie wymagała pozwolenia, na budowę skoro miała nie działać znacząco na środowisko (art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.). Na teren działek nr [...] i [...] wtargną mikrofalowe PEM o ponadnormatywnej gęstości mocy, zatem ich właściciele byli stronami, a zostali pozbawieni udziału w postępowania. Decyzja narusza ich prawo własności. W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji I instancji i uchylenie zaskarżonej decyzji. Do skargi dołączono opracowania zawierające wyliczenie gęstości mocy mikrofalowych Pól Elektromagnetycznych (PEM). I mocy emisji z projektowanej stacji bazowej dla działek nr [...] i [...], a ponadto liczne pisma kierowane przez skarżącego do różnych instytucji i organów administracji publicznej postulujące uchylenie przestępczego rozporządzenia z dnia 21.08.2007r. bądź przedstawiające problem szkodliwego oddziaływania stacji bazowych na środowisko, wbrew unormowaniom określony, przez skarżącego jako absurdalne i oparte na oszukańczych przesłankach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację oraz dodał, że skarżący przedstawił błędną wykładnię art. 29 prawa budowlanego. W uzupełnieniu skargi (k. 170) skarżący zarzucił naruszenie art. 6 ust. 2 u.p.z.p. związane z ograniczeniem możliwości zabudowy działek nr [...] i [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : W związku z zarzutami skargi należało najpierw rozważyć, czy budowa stacji bazowej telefonii komórkowej zalicza się do inwestycji celu publicznego, skoro decyzja kontrolowana pod względem legalności powołała w podstawie prawnej art. 4 ust. 2 pkt 1 oraz w szczególności art. 50 ust. 1 i 4 oraz art. 53 ust. 1 ,3 i 4 u.p.z.p. i dotyczyła ustalenia lokalizacji celu publicznego. Jak wiadomo, powołana ustawa w art. 2 pkt 5 określa inwestycję celu publicznego jako działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603). Ten ostatni przepis wymienia w punkcie 1 m.in. wykonanie robót budowlanych obiektów i urządzeń łączności publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych ujawniła się rozbieżność przy ocenie, czy budowa stacji bazowych stanowi realizację celu publicznego (patrz wyrok NSA z 13.03.2008r. II OSK 222/07 wraz z powołanym tam orzecznictwem albo wyrok WSA w Gdańsku z 22.11.2006r. II SA/Gd 408/05, Lex nr 401751 i 235 253). W tym zakresie Sąd uznaje za przekonująco umotywowany i przyjmuje pogląd prawny wyrażony w uzasadnieniu powołanego wyroku NSA. Jak trafnie tam wywiedziono, treść pojęcia łączności publicznej nie może być odnoszona tylko do działalności podmiotów publicznych. W szczególności prywatni przedsiębiorcy telekomunikacyjni realizują szereg obowiązków o charakterze publicznymi. Zakres pojęcia łączności wyznaczony m.in. przepisami ustawy o działach administracji rządowej, zakresem działania ministra właściwego do spraw łączności i Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty, celami ustawy – Prawo telekomunikacyjne, publicznym charakterem sieci i usług telekomunikacyjnych, szczególnym –powszechnym- charakterem usług świadczonych przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych i nałożonymi na nich obowiązkami publicznymi, pozwala na zaliczenie budowy stacji bazowych, mimo komercyjnego charakteru takiej działalności, do inwestycji celu publicznego. Jako kolejną przeszkodą do wydania decyzji lokalizacyjnej skarżący wymienił brak przesłanki z art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., gdyż po przyjęciu kwalifikacji przedsięwzięcia dokonanej przez organ należało uznać, że budowa tej stacji wobec treści art. 29 ust. 3 prawa budowlanego nie wymagała pozwolenia na budowę, a w konsekwencji wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji. Skarżący przedstawił błędną wykładnię wskazanego przepisu prawa budowlanego, zaś należało ocenić jako prawidłową interpretację podaną przez organ. Jak wiadomo, zgodnie z art. 29 ust. 3 prawa budowlanego (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) dodanym przez art. 140 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227), pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Wbrew przekonaniu skarżącego ten przepis nie przekreślił zasady wynikającej z art. 28 ust. 1 prawa budowlanego, od której wyjątki przewidują przepisy art. 29 i art. 31 ust. 1 i 5 tej ustawy, dlatego przedsięwzięcia uznane za niemogące znacząco oddziaływać na środowisko wymagają pozwolenia na budowę, o ile polegają na prowadzeniu robót budowlanych (art. 3 pkt 7 tej ustawy) i nie są wymienione w art. 29 lub art. 31 ust. 1 prawa budowlanego. W nin. sprawie takim przedsięwzięciem była budowa wieży antenowej i urządzenie na niej stacji bazowej telefonii komórkowej. W nawiązaniu do treści art. 173 ustawy z dnia 3 października 2008r. należało nadal kwalifikować to przedsięwzięcie według kryteriów ustanowionych w rozporządzeniu RM z 9.11.2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ... (Dz. U. Nr 257, poz. 2573) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Skarżący nie przedstawił przekonującej dla Sądu argumentacji, mającej uzasadnić możliwe teoretycznie odstąpienie od stosowania tego rozporządzenia w brzmieniu znowelizowanym (Dz. U. z 2007r. Nr 158, poz. 1105). Pozostając w granicach zasady praworządności organy, obowiązane do stosowania rozporządzeń wykonawczych, nie były upoważnione do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w kierunku ustalenia, czy projektowana instalacji może znacząco oddziaływać na środowisko, gdy nie przekraczało parametrów oddziaływania wyznaczonych ustawowo w tym zakresie. Wskazać należy ponadto na ustawowy zakaz nakładania na inwestora pozaprawnych warunków uzyskania decyzji lokalizacyjnej (art. 52 ust. 3 u.p.z.p.), które mogłyby wynikać z takich niedozwolonych ustaleń na temat stopnia szkodliwości zamierzenia inwestycyjnego, która według ustawy nie występuje. Nie był uzasadniony zarzut naruszenia uprawnień stron, skoro organ zrealizował obowiązek ustanowiony w art. 53 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p. . Odnośnie ochrony uzasadnionych prawie interesów osób trzecich wymaga uwzględnienia, że ogólne zasady ochrony praw własności ustanowione w prawie cywilnym nie wchodzą w kolizję z normami prawa administracyjnego przewidującymi określony zakres tej ochrony, ograniczając przez to zasięg cywilistycznej ochrony prawa własności. Poprzez dozwolenie w przepisach regulujących ochronę środowiska określonej formy ingerencji w cudzą własność, ustawodawca wyłącza jednocześnie w tym zakresie możność przeciwdziałania tej ingerencji środkami prawa cywilnego. Nie można było zatem w nin. sprawie stwierdzić zarówno pominięcia w postępowaniu właścicieli sąsiednich nieruchomości ze skutkami procesowymi wynikającymi z art. 145§1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w związku z art. 145§1 pkt 4 k.p..a., jak też naruszenia przysługującego im prawa własności skutkującymi nieuwzględnienie wniosku inwestora z powołaniem się na przepisy kodeksu cywilnego, których nie stosuje organ administracji publicznej, a w konsekwencji również sąd administracyjny. Organ odwoławczy trafnie stwierdził prawidłowe zastosowanie przez organ I instancji procedury przepisanej w art. 50 ust. 1 i 4, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 52, art. 53 ust. 1,3 i 4 oraz art. 54 u.p.z.p., co wynika z materiału procesowego sprawy obejmującego postępowanie organu I instancji. Kwestionując akt stosowania prawa, skarżący w istocie zarzucił organowi wydanie decyzji zgodnej z porządkiem prawnym, rozbudowując następnie argumentację mająca przekonywać o niedostatecznym zakresie ochrony ludności przed niekorzystnym oddziaływaniem stacji bazowych, ustanowionej w przepisach prawnych. Nie potrzeba szerzej przekonywać, że taka argumentacja nie mogła być skuteczna w postępowaniu przed sądem powołanym do kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z prawem. Mając powyższe na uwadze i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku. J.T. 3.07.09r.