II SAB/Wr 1047/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.), Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis, Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 25 lutego 2025 r. sprawy ze skargi Spółdzielni [...] w B. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności i przewlekłości w prowadzonym postępowaniu; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1000 (słownie: tysiąc) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Spółdzielnia [...] w B. (zwana dalej skarżącą, stroną skarżącą lub spółdzielnią), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty B. nr 71 z dnia 29 stycznia 2021 r. odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zespołu obiektów realizowanego etapami. Strona wniosła o zobowiązanie Wojewody Dolnośląskiego do rozpatrzenia odwołania w sposób zgodny z przepisami w terminie 14 dni od doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, przyznanie skarżącej od Wojewody Dolnośląskiego sumy pieniężnej w wysokości 10 000 zł oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podano, że decyzją z dnia 29 stycznia 2021 r. Starosta B. odmówił spółdzielni udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego dla inwestycji obejmującej budowę zespołu obiektów realizowanej etapami. Spółdzielnia wniosła w terminie odwołanie od w/w decyzji a Wojewoda Dolnośląski, decyzją z dnia 22 września 2021 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu rozpoznając sprzeciw wniesiony od tej decyzji wyrokiem z dnia 28 lutego 2022 r., (sygn. akt II SA/Wr 515/21), uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Dolnośląskiego i tym samym Wojewoda Dolnośląski zobowiązany jest do ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. W konsekwencji wydanego przez WSA we Wrocławiu wyroku, pismem z dnia 21 czerwca 2022 r., Wojewoda Dolnośląski zawiadomił spółdzielnię, że z uwagi na konieczność wnikliwego przeanalizowania zgromadzonego materiału dowodowego, wyznaczył przewidywany termin rozpatrzenia przedmiotowego odwołania na dzień 31 października 2022 r. Następnie Wojewoda Dolnośląski, kolejnym zawiadomieniem z dnia 26 października 2022 r., wyznaczył przewidywany termin rozpatrzenia sprawy na dzień 31 stycznia 2023 r., uzasadniając to ponownie koniecznością wnikliwego przeanalizowania zgromadzonego materiału dowodowego. Pismem z dnia 31 stycznia 2023 r. Wojewoda Dolnośląski ponownie zawiadomił spółdzielnię, iż przewidywany termin rozpatrzenia odwołania wyznaczony został na dzień 28 kwietnia 2023 r. Pismem z dnia 15 maja 2023 r. spółdzielnia wniosła do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ponaglenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego. Postanowieniem z dnia 31 maja 2023 r., nr DOA.7112.167.2023.JUR, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w prowadzeniu postępowania i wyznaczył Wojewodzie Dolnośląskiemu termin na załatwienia sprawy do 30 czerwca 2023 r. Organ stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski prowadząc postępowanie odwoławcze przez około 13 miesięcy nie podejmował żadnych czynności wyjaśniających zmierzających do załatwienia sprawy, działał w sposób opieszały, a sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. Ponadto Wojewoda Dolnośląski w sposób niewłaściwy wyznaczał nowy termin załatwienia sprawy. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzona przewlekłość ma charakter rażącego naruszenia prawa. Dalej skarżąca podniosła, że sprawa nie została jednak załatwiona w wyznaczonym terminie, a Wojewoda Dolnośląski wyznaczał kolejne terminy rozpatrzenia i rozstrzygnięcia odwołania argumentując to, w każdym przypadku, koniecznością wnikliwego przeanalizowania zgromadzonego materiału dowodowego. W zawiadomieniu z dnia 28 listopada 2023 r. Wojewoda Dolnośląski poinformował spółdzielnię, iż przewidywany termin rozpatrzenia odwołania wyznaczył na dzień 29 grudnia 2023 r. Kolejnym pismem z dnia 5 września 2024 r. Wojewoda Dolnośląski poinformował spółdzielnię, iż przewidywany termin rozpatrzenia odwołania wyznaczył na dzień 18 października 2024 r. Argumentując skargę jej autor odnosząc się do stanu sprawy podniósł, że Wojewoda Dolnośląski prowadzi postępowanie już około 30 miesięcy. Dalej opisywano, że tego rodzaju działania stanowią bezczynność i przewlekłość, które mają charakter rażący. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Po przedstawieniu przebiegu postępowania odwoławczego w piśmie procesowym Wojewoda Dolnośląski wskazał, że powodem, który miał zasadniczy wpływ na wydłużony czas trwania postępowania w niniejszej sprawie, była okoliczność oczekiwania na rozpatrzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 kwietnia 2022 r., (sygn. akt III SA/Wr 709/20), wydanego w przedmiocie zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu związanej ze zmianą organizacji ruchu w pasie drogowym drogi gminnej nr [...] w miejscowości O. (dz. nr [...], dz. nr [...]). Zagadnienie to ma istotny wpływ na wynik postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na realizację inwestycji, ponieważ okoliczność prawomocnego, a więc względnie definitywnego, rozstrzygnięcia kwestii organizacji ruchu na drodze gminnej ma bezpośredni związek z dostępem terenu zainwestowania do drogi publicznej, co z kolei jest warunkiem sine qua non udzielenia pozwolenia na budowę. Ponadto, Wojewoda Dolnośląski wyjaśnił, że na termin załatwienia sprawy wpływa potrzeba przeprowadzenia postępowania uzupełniającego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, a następnie konieczność rozpatrzenia odwołania w sposób prawidłowy, z poszanowaniem zasady praworządności oraz zasady prawdy obiektywnej, stanowiących naczelne zasady postępowania administracyjnego, jak również liczba spraw załatwianych przez organ. Natomiast, jako przyczynę, odnoszącą się do dalszych działań w stosunku do rozpatrzenia odwołania wskazano na braki kadrowe, które negatywnie wpływają na terminowe funkcjonowanie w przedmiocie dochowania ustawowych terminów. Przy piśmie z dnia 28 października 2024 r. Wojewoda przesłał do Sądu kopię decyzji z dnia 25 października 2024 r., nr IF-O.7840.1.160.2022.JP utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Podstawy prawne i zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej. Ustawą, o której mowa w Konstytucji jest przede wszystkim ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935., dalej także jako p.p.s.a.). Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Charakterystyczna dla przyjętego w Rzeczypospolitej Polskiej i zagwarantowanego konstytucyjnie modelu demokratycznego państwa prawnego zasada związania władzy publicznej, w tym władzy administracyjnej, prawem, przejawia się na różnych płaszczyznach. Jednym z przejawów tej zasady jest to, że ustawodawca wiąże organy administracji publicznej w taki sposób, że wyznacza terminy na załatwianie spraw. Następuje tym samym realizacja wyrażonej w art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej - k.p.a.) zasady ogólnej postępowania administracyjnego, według której organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko. Przedmiotem skargi jest bezczynność i przewlekłość w postępowaniu zainicjowanym odwołaniem złożonym od decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielającej pozwolenia na budowę zamierzenia planowanego przez skarżącą. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 8 ustawy p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Terminy załatwiania spraw administracyjnych reguluje co do zasady k.p.a. Artykuł 35 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W kolejnych przepisach następuje sprecyzowanie wyrażenia "bez zbędnej zwłoki", poprzez wskazanie, że: 1) niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza organ (art. 35 § 2 k.p.a.), 2) nie później niż w ciągu miesiąca od dnia wszczęcia postępowania - powinny być załatwiane sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego, 3) nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania - powinny być załatwiane sprawy szczególnie skomplikowane, 4) w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania - powinny być załatwiane sprawy w postępowaniu odwoławczym. W sprawie mamy do czynienia z odwołaniem wobec aktu Starosty B. skierowanym do Wojewody Dolnośląskiego, a więc zastosowanie znajdzie ta norma zawarta w przepisie art. 35 § 3 k.p.a., która nakazuje załatwić sprawę w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania przez organ. Skoro, jak wynika z akt administracyjnych Wojewoda Dolnośląski otrzymał akta administracyjne wraz ze stwierdzeniem daty prawomocnego wyroku w dniu 2 kwietnia 2022 r., to zgodnie z normą ustawową powinien załatwić sprawę do dnia 2 maja 2022 r. Nie czyniąc temu zadość organ II instancji stworzył warunki dla zastosowania instrumentów ochrony jednostki przewidzianych w przepisach o postępowaniu administracyjnym, a następnie pozwalających domagać się jednostce ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. Tymczasem aktywność organu sprowadziła się do kierowania zawiadomień o wyznaczaniu terminów załatwienia sprawy, co miało miejsce odpowiednio: zawiadomienie z dnia 21 czerwca 2022 r. – termin do dnia 31 października 2022 r., zawiadomienie z dnia 26 października 2022 r. – termin do dnia 31 stycznia 2023 r., zawiadomienie z dnia 31 stycznia 2023 r. – termin do dnia 28 kwietnia 2023 r., zawiadomienie z dnia 11 maja 2023 r. – termin do dnia 31 lipca 2023 r. Nie wpłynęło na zmianę postawy organu także to, że w dniu 17 maja 2023 r. wpłynęło ponaglenie, zaś rozpoznając je Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w postanowieniu z dnia 31 maja 2023 r. poza stwierdzeniem przewlekłości, zresztą mającej charakter rażącego naruszenia prawa, wyznaczył organowi termin załatwienia sprawy do dnia 30 czerwca 2023 r. Jak wskazują akta administracyjne Wojewoda Dolnośląski konsekwentnie wydawał zawiadomienia dotyczące wyznaczania kolejnych terminów załatwienia sprawy: zawiadomienie z dnia 28 lipca 2023 r. – termin do dnia 18 sierpnia 2023 r., zawiadomienie z dnia 5 września 2023 r. – termin do dnia 31 października 2023 r., zawiadomienie z dnia 30 października 2023 r. – termin do dnia 30 listopada 2023 r., zawiadomienie z dnia 28 listopada 2023 r. – termin do dnia 28 grudnia 2023 r., zawiadomienie z dnia 22 grudnia 2023 r. – termin do dnia 31 stycznia 2024 r., zawiadomienie z dnia 27 lutego 2024 r. – termin do dnia 29 marca 2024 r., zawiadomienie z dnia 29 marca 2024 r. – termin do dnia 30 kwietnia 2024 r., zawiadomienie z dnia 30 kwietnia 2024 r. – termin do dnia 31 maja 2024 r., zawiadomienie z dnia 5 września 2024 r. – termin do dnia 18 października 2024 r. Zauważyć należy, że ostanie ze wskazanych zawiadomień zostało sporządzone w dniu, w którym do organu wpłynęła skarga na bezczynność i przewlekłość organu, gdyż prezentata na skardze nosi datę 25 września 2024 r. Przepis art. 36 § 1 k.p.a. zobowiązuje organ do zawiadomienia stron o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, z podaniem przyczyn zwłoki, wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy, pouczeniem prawa do wniesienia ponaglenia. Strona, zgodnie z art. 37 § 1 i § 3 k.p.a. ma prawo wniesienia ponaglenia do organu administracyjnego wyższej instancji, jeżeli organ dopuścił się bezczynności, to znaczy nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Przepis art. 37 § 2 k.p.a. stanowi o przewlekłości, czyli sytuacji, gdy postępowanie prowadzone jest dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Ponaglenie ma dla sytuacji prawnej skarżącego podwójne znaczenie. Z jednej strony ma zmobilizować organ do załatwienia sprawy, a z drugiej strony jest warunkiem skorzystania przez jednostkę z instrumentów ochrony sądowoadministracyjnej. Jak stanowi art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Złożenie ponaglenia, zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 ustawy p.p.s.a. jest warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego, bowiem przepis stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, a to oznacza sytuację w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Bezczynność określona jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. jako sytuacja, gdy nie załatwiono sprawy w terminie wskazanym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Z przewlekłością mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie prowadzone jest dłużej niż jest to niezbędne dla załatwienia sprawy (art. 36 § 2 k.p.a.). Zaistnienie bezczynności lub przewlekłości otwiera stronie możliwość złożenia ponaglenia, co z kolei – zgodnie z art. 52 § 1 i 2 ustawy p.p.s.a. jest warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Organ nie dopuszcza się bezczynności lub przewlekłości, kiedy dotrzymuje wskazanych przez ustawodawcę terminów na załatwianie spraw administracyjnych. Terminy wskazane w art. 35 k.p.a. to: 1) niezwłoczne załatwienie sprawy – dotyczy spraw, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ, 2) nie więcej niż jeden miesiąc – dotyczy sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, 3) nie więcej niż dwa miesiące – dotyczy sprawy szczególnie skomplikowanej, 4) w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania – powinny być załatwiane sprawy w postępowaniu odwoławczym. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że wskazane przez ustawodawcę terminy jednego, względnie dwóch miesięcy trzeba traktować jako maksymalne. Oznacza to, że organ, który według swoich obiektywnych możliwości i rozeznania w okolicznościach sprawy mógłby ją załatwić w przeciągu na przykład 10 dni, ale działa nieefektywnie, opieszale i przewleka postępowanie bez uzasadnionych przesłanek, narusza prawo i dopuszcza się przewlekłości z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., nawet gdy finalnie zmieści się w terminie wskazanym jako maksymalny. Bezczynność jest napiętnowana przez ustawodawcę, literatura prawnicza także traktuje to zjawisko jako patologię administracyjną. Silnie odczuwanym od dłuższego czasu, niezwykle mocno eksponowanym w wypowiedziach sądów europejskich i krajowych problemem jest ten rodzaj patologii, który zwykło się określać mianem bezczynności, milczenia, opieszałości czy inercji administracji albo opisywać zwrotami ściślej odzwierciedlającymi procesowy aspekt analizowanego zjawiska, takimi jak zwłoka w załatwieniu sprawy, niezałatwienie jej w przewidzianym przez prawo lub ustalonym w trybie urzędowym terminie, przewlekłość postępowania bądź jego zastój ( G. Łaszczyca, Milczenie organu w świetle kodeksu postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 1, s. 52, P. Dobosz, Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011, s. 53). Stan wywołany wskazanym typem naruszeń prawa polegających na zaniechaniu działania przez administrację to, trzymając się ustawowych wyrażeń: bezczynność i – mówiąc o jej przejawie – niezałatwienie sprawy w terminie (we właściwym terminie lub terminie ustalonym stosownie do obowiązujących przepisów prawa procesowego) oraz przewlekłe prowadzenie postępowania (Z. Kmieciak, Ochrona jednostki przed bezczynnością administracji i przewlekłym prowadzeniem postępowania administracyjnego [w:] Zarys teorii postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 257). W orzecznictwie sądowym bezczynność ujmowana jest jako niedochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie bez zachowania aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. (wyrok WSA z dnia 4 marca 2021 r., IV SAB/Po 171/20, Lex nr 3176811). Bezczynność to istniejący obiektywnie stan niewydania decyzji mimo upływu terminu załatwienia sprawy – niezależnie od przyczyny przekroczenia terminu oraz niezależnie od tego, czy jest to termin ustawowy, czy wyznaczony przez organ administracji (uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 25 listopada 2013 r., I OPS 12/13, LEX nr 1391606). W przeciwieństwie do bezczynności organu, która jest stwierdzana na podstawie kryterium obiektywnego i sprawdzalnego, jakim jest termin załatwienia sprawy, przewlekłość postępowania stwierdza się według kryterium ocennego. Właściwy organ jest obowiązany ocenić, czy organ administracji publicznej prowadzi postępowanie w czasie niezbędnym do załatwienia sprawy. Należy przy tym podkreślić, że ze względu na obowiązujące w postępowaniu administracyjnym terminy załatwiania spraw administracyjnych, przewlekłości postępowania nie należy utożsamiać z niezałatwieniem sprawy w terminie, to bowiem wyczerpuje znamiona bezczynności (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 37). Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że przez "przewlekłe prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (wyrok z 24 maja 2018 r, sygn. akt II OSK 349/18, Lex nr 2509354). Pojęcie przewlekłości postępowania w rozumieniu k.p.a. powinno być rozumiane w sposób przyjęty w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu w odniesieniu do pojęcia "w rozsądnym terminie", użytym w art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Ocena długotrwałości postępowania zależy zatem od okoliczności sprawy i powinna być dokonywana w oparciu o kryteria określone w orzecznictwie ETPCz, w szczególności dotyczące złożoności sprawy, sposobu zachowania strony i organu prowadzącego postępowanie oraz innych organów publicznych, jak również wagi rozstrzygnięcia sprawy dla sytuacji skarżącego (zob. np. wyrok z 23 marca 1994 r. w sprawie Silva Pontes v. Portugalia, Series A no. 286-A, s. 15, § 39; zob. także D. Sześciło, Komentarz. Wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 1 lutego 2005 r. w sprawie Beller przeciwko Polsce, skarga nr 51837/99, Samorząd Terytorialny 2008, nr 11, P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021, art. 37). Przywołując terminy na załatwienie sprawy, jakie wyznacza ustawodawca, opierając się na funkcjonujących w orzecznictwie i literaturze prawniczej rozumieniach bezczynności, Sąd ma ewidentne podstawy, by podzielić zarzut strony skarżącej i uznać, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności. Jednocześnie Sąd dostrzega też przewlekłość w prowadzeniu postępowania przez organ. Okoliczności wynikające z akt sprawy w żaden sposób nie pozwalają zauważyć w działaniu organu sprawności, efektywności, aktywnej postawy. Bezczynność nie jest tożsama z przewlekłością. Pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. uzyskując odmienny znaczeniowo sens. Należy wyjaśnić, że bezczynność zachodzi wtedy, gdy sprawy nie rozpatrzono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość ma miejsce, gdy postępowanie trwa dłużej niż jest to niezbędne do wyjaśnienia sprawy. Należy wskazać, że pojęcie przewlekłości jest pojęciem nieco szerszym ponieważ przewlekłość to nie tylko długotrwała bezczynność, lecz również sytuacja, w której organ przykładowo mnoży czynności w celu wyjaśnienia sprawy ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy. W obu przypadkach skarga skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 631/20, Lex nr 3062229). Tym samym, zestawiając stan kontrolowanej sprawy z modelowymi postaciami bezczynności i przewlekłości, Sąd odnajduje w sposobie załatwiania sprawy strony skarżącej niezbite i jaskrawe symptomy bezczynności, a także przewlekłości. Jak stanowi art. 149 § 1 pkt 3 w związku z art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, i jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Intepretując przywołany przepis należy podnieść, że sąd nie ma obowiązku łączyć każdej bezczynności z mocno ujemnym określeniem rażącego naruszenia prawa. Sąd może to zrobić, analizując okoliczności konkretnej sprawy, zwłaszcza przyczyny bezczynności w danym postępowaniu administracyjnym. Bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa nie otrzymała w procesie stanowienia prawa definicji legalnej. Ustawodawca nie określił też żadnych kryteriów pozwalających na taki osąd. Kwestie te pozostawiono do dyskrecjonalnej oceny sądu. Sąd zobowiązany jest każdorazowo ustosunkować się do charakteru bezczynności w odniesieniu do konkretnej sprawy, której okoliczności zwykle odbiegają od innych, z uwzględnieniem indywidualnego jej rodzaju i stanu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1315/20, Lex nr 3089429). W judykaturze ukształtowało się stanowisko, według którego rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a. - jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy o tym, czy przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania przewlekłości (wyrok NSA z dnia 22 września 2021 r. sygn. akt III OSK 995/21, Lex nr 3227754). W sprawie strony skarżącej organ pozostawał w bezczynności oraz przewlekłości około 28 miesięcy, licząc od 2 kwietnia 2022 r. (wpływ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy do Wojewody) do 25 października 2024 r. (data wydania decyzji). Wyliczenie to nie obejmuje oczywiście okresu dwóch miesięcy przewidzianego w art. 36 § 3 k.p.a., czyli dwóch miesięcy dla załatwienia sprawy szczególnie skomplikowanej. Akta administracyjne przesłane Sądowi nie wskazują na aktywność organu w znacznym okresie. Nie negując konieczności uzyskania dokumentów niezbędnych do załatwienia sprawy na co potrzebny jest czas, praktycznie Wojewoda Dolnośląski zaniechał podejmowania czynności merytorycznych ograniczając się, do zawiadamiania o wyznaczaniu terminów załatwienia sprawy. Sąd przyjął, opierając się na przepisach k.p.a., orzecznictwie oraz poglądach doktryny prawa, że organ dopuścił się bezczynności, ale także przewlekłości, i że nastąpiło to w stopniu rażącym. Ponadto organ działał opieszale, wolno, nieefektywnie, przez długi okres nie działał w ogóle, co w świetle widzianego z perspektywy akt sprawy stopnia jej trudności i skomplikowania – należy ocenić jako wychodzące poza ramy rozsądnego terminu dla załatwienia sprawy. Organ był bowiem bierny, naruszył terminy znacznie i bezspornie, okres w którym w ogóle nie zajmował się odwołaniem był długi, a nadto nie znalazł dla siebie usprawiedliwionego prawnie wytłumaczenia. Z tych powodów, odwołując się do okresu, w którym Wojewoda Dolnośląski pozostawał w stanie bezczynności oraz przewlekłości, i zestawiając ten okres z ustawowymi terminami dla załatwiania spraw, a ponadto krytycznie oceniając tłumaczenia organu – Sąd zdecydował się potraktować niewątpliwe naruszenie prawa przez organ jako ewidentne, oczywiste, znaczące – a więc rażące. Nie bez znaczenia dla takiej kwalifikacji jest wydatne naruszenie przez organ innych zasad postępowania administracyjnego. W szczególności Sąd ma na myśli zasadę zaufania, według której jednostka ma podmiotowe prawo oczekiwania legalnego traktowania ze strony organów państwa (art. 8 k.p.a.), zasadę informowania stron (art. 9 k.p.a.), która nakłada na organ obowiązek komunikacji ze stroną, w tym w zakresie informowania o stanie sprawy i przyczynach ewentualnego opóźnienia, czy wreszcie immanentnie związaną z bezczynnością zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Sąd chce także zasygnalizować organowi niezgodność prowadzonego postępowania z konstytucyjną i kodeksową zasadą praworządności, według której organy władzy działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że mają bezsporny obowiązek przestrzegania prawa i umiejscowienia swojego działania w jego granicach. Sąd, co wynika z art. 149 § 2 p. p. s. a. uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłość, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 154 § 7 ustawy p.p.s.a.). Sąd nie zdecydował o nałożeniu na organ grzywny, jednak przyznał skarżącej sumę pieniężna w wysokości 1 000 zł (pkt IV sentencji wyroku). Należy pamiętać, że nałożenie grzywny oraz przyznanie sumy pieniężnej jest dyskrecjonalną kompetencją sądu administracyjnego, który może, ale nie musi z niej skorzystać (zob. w literaturze Wojciech Piątek, Wykonanie wyroku sądu administracyjnego, Warszawa 2017, s. 248, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 476/21, CBOIS). Środki wskazane w przywołanym przepisie są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 sierpnia 2021 r. sygn. sygn. akt II OSK 124/21, CBOIS). W okolicznościach kontrolowanej sprawy, w ocenie Sądu, zastosowanie takiego środka dyscyplinującego wobec organu było uzasadnione. Sąd zważył przy tym, że jakkolwiek już po wywiedzeniu obecnie rozpoznawanej skargi, ale przed jej rozpoznaniem przez Sąd, w dniu 25 października 2024 r. organ załatwił sprawę i wydał decyzję nr IF-O.7840.1.160.2022.JP. Z tego względu Sąd w pkt III sentencji wyroku umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu lub dokonania czynności. O kosztach postępowania (punkt V wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzona kwota zwrotu kosztów postępowania sądowego odpowiada wartości wpisu sądowego, jaki uiściła strona skarżąca inicjując postępowanie sądowe w sprawie. Nadto, uwzględnia taryfowe wynagrodzenie ustanowionego przez skarżącą pełnomocnika świadczącego zawodowo pomoc prawną oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa.