II SAB/Wr 115/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi T. Z. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej 1. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego. W skardze na bezczynność organu skarżąca wniosła o zobowiązanie go do wydania odpowiedniego aktu, a ponadto o wymierzenie organowi grzywny. W uzupełnieniu skargi domagała się stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca złożyła wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez jej poprzednika prawnego, który to wniosek wpłynął do organu w dniu 15 marca 2010 r. Postanowieniem z dnia 7 września 2011 r. organ dokonał pozytywnej oceny spełniania przez wniosek wymogów formalnych oraz wezwał strony do przedłożenia operatu szacunkowego nieruchomości. W dniu 16 stycznia 2013 r. skarżąca zażaliła się na bezczynność. Minister Skarbu Państwa postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2013 r. uznał zażalenie za zasadne i wyznaczył organowi 4-miesięczny termin na wydanie decyzji. Minister podkreślił, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte w dniu 27 maja 2005 r. Organ nie stosował art. 35 i art. 36 k.p.a. Organ mając wątpliwości co do poprawności operatu szacunkowego, od dnia 24 października 2011 r. nie stosował art. 157 ust. 1 u.g.n. Organ naruszył ponadto art. 8 i art. 12 § 1 k.p.a. W piśmie procesowym skarżąca wniosła o uznanie tych naruszeń jako naruszających prawo w stopniu rażącym, gdyż naruszono prawo w sposób oczywisty. Podkreśliła, że organ prowadził postępowanie przewlekle. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ opisał poszczególne czynności podejmowane w postępowaniu poczynając od dnia 10 listopada 2005 r. W szczególności pismem z dnia 13 lipca 2006 r. wezwano strony do uzupełnienia braków formalnych wniosków, co nastąpiło. Operat szacunkowy z dnia 18 października 2011 r. zawierał błędy rachunkowe, do których poprawienia wezwano rzeczoznawcę, o czym powiadomiono strony. Aneks do operatu wpłynął w dniu 22 kwietnia 2013 r. Minister wyznaczył dodatkowy termin 4 miesięcy na załatwienie sprawy, liczony od dnia 17 kwietna 2013 r. Termin ten nie został dotrzymany. Skarga na bezczynność wpłynęła w dniu 9 września 2013 r. Decyzję pozytywną dla wnioskodawców organ wydał w dniu 8 października 2013 r. Obecnie nie zachodzi więc stan bezczynności. Jak wynika z akt administracyjnych, wniosek jednego z uczestników wpłynął do organu, w dniu 27 maja 2005 r. W dniu 10 listopada 2005 r. organ wezwał do sprecyzowania wniosku, co nastąpiło w dniu 21 listopada 2005 r. W 2006 r. wpływały wnioski kolejnych uczestników, w tym związane ze spadkobraniem. W dniu 13 lipca 2006 r. organ wezwał do uzupełnienia wniosku w terminie 6 miesięcy. W 2007 r. organ dokonywał pewne czynności wyjaśniające. W 2008 r. nie dokonał żadnych czynności. Kolejne czynności podejmował w 2009 i 2010 r. W dniu 7 września 2011 r. wydał postanowienie na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy. W dniu 24 października 2011 r. organ otrzymał operat szacunkowy, zaś w dniach 24 stycznia i 8 marca 2012 r. aneks do operatu. W dniu 20 marca 2012 r. organ zawiadomił o zakończeniu czynności wyjaśniających. Kolejno w dniu 18 marca 2013 r. organ sformułował dalsze wątpliwości co do treści operatu i otrzymał wyjaśnienie rzeczoznawcy w dniu 22 kwietnia 2013 r. W dniu 17 kwietnia 2013 r. rozpoczął bieg dodatkowy termin 4-miesięczny wyznaczony przez organ wyższy. Decyzja organu z dnia 8 października 2013 r. została oparta na treści aneksu do operatu z dnia 18 stycznia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm., patrz ponadto wyrok TK sygn. akt SK 11/12 w Dz. U. 2012 r., poz. 1195) nie stanowi w sposób wyraźny, kiedy następuje wszczęcie postępowania administracyjnego na jej podstawie (por. art. 6 ust. 6 u art. 7 ust. 1 i 2). Nie wie tego również sąd odwoławczy, skoro formułuje sprzeczne tezy prawne na ten temat (wyrok I OSK 297/11 – postępowanie wszczyna dopiero uzupełniony wniosek, wyrok I OSK 490/09 – postępowanie wszczyna każdy wniosek). Niejasność ta może mieć znaczenie w przypadku skargi na bezczynność bądź przewlekłość organu w fazie poprzedzającej wydanie postanowienia wyrażającego pozytywną ocenę spełnienia wymogów ustawowych (na ten temat patrz wyrok II SA/Wr 45/12 tut. Sądu w nawiązaniu do wyroku I SAB/60/99 z glosą J. Zimmermanna i wyroku I OSK 1467/11 oraz w związku z brzmieniem art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W nin. sprawie nie miało to zasadniczego znaczenia, a jedynie mogło mieć wpływ na sposób załatwienia dodatkowych wniosków skargi. Nie było więc istotne, że inny uczestnik postępowania złożył wniosek jeszcze w 1990 r., zaś organ prowadził postępowanie od 2005 r. w sposób przewlekły. Skarga dotyczyła bowiem bezczynności organu w załatwieniu sprawy po złożeniu przez skarżącą wniosku w dniu 15 marca 2010 r. Skarżąca przy tym nie wniosła zażalenia na przewlekłość i nie domagała się stwierdzenia przez sąd stanu przewlekłości postępowania. Odnośnie stanu bezczynności organu miało znaczenie, że organ dysponował dodatkowym terminem załatwienia sprawy wyznaczonym do dnia 17 sierpnia 2013 r., zaś skarga na bezczynność została złożona w dniu 9 września 2013 r. Skarga była zatem uzasadniona w dniu wszczęcia postępowania sądowego. Wydanie decyzji w dniu 8 października 2013 r. stworzyło stan bezprzedmiotowości postępowania w zakresie zasadniczego żądania skargi (art. 149 § 1 zd. 1 p.p.s.a.) i uzasadniało w tym zakresie umorzenie postępowania sądowego (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), ze skutkami procesowymi wynikającymi z art. 201 §1 p.p.s.a. Nie było istotne, że to uwzględnienie skargi było dorozumiane i nie zrealizowało w pełni wymogu z art. 54 § 3 p.p.s.a. W nin. sprawie niewątpliwie zaistniały przesłanki odpowiedzialności pracownika organu za zwłokę w załatwieniu sprawy (art. 38 k.p.a.). Nie były bowiem wyznaczane przez organ dodatkowe terminy, zaś termin wyznaczony przez organ wyższy nie został dotrzymany. Niezależnie od tego wymagane było rozpoznanie dodatkowych wniosków skargi (por. wyrok II OSK 1360/12 z glosą P. Brzozowskiego w Lex). Sąd dokonał oceny, że stan bezczynności organu w ścisłym znaczeniu (na temat tego pojęcia patrz T. Lewandowski, glosa do wyroku I SAB 67/12 w Lex) trwał stosunkowo krótko, poczynając od dnia 18 sierpnia 2013 r. do dnia 8 października 2013 r. Trudno byłoby wskazać przepisy prawa naruszone w związku z tą bezczynnością (zwraca uwagę, że glosator T. Lewandowski wie, których przepisów prawa bezczynność nie narusza, lecz nie wskazuje przepisów prawnych, które stan bezczynności mógłby naruszyć). Tym bardziej nie było uzasadnione orzekanie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (na temat braku wpływu przewlekłości organu na oceny związane z jego bezczynnością por. wyrok II GSK 594/12). W tym stanie rzeczy nie było ponadto podstaw do wymierzenia organowi grzywny (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Z podanych przyczyn należało stwierdzić w wyroku, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, umorzyć postępowanie w zakresie zobowiązania organu, oddalić skargę w zakresie żądania wymierzenia grzywny (art. 151 p.p.s.a.) i przyznać skarżącej zwrot kosztów postępowania.