II SAB/Wr 12/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Sędzia WSA Olga Białek, Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.), Protokolant asystent sędziego Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 września 2010 r. sprawy ze skargi Z. L. na bezczynność Wójta Gminy L. w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości I. zobowiązuje Wójta Gminy L. do załatwienia sprawy dotyczącej rozgraniczenie między działką nr [...] i działkami sąsiednimi nr [...], nr [...], [...], [...], i nr [...] położonymi w Z. w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. zasądza od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 30 listopada 2009 r. (data wpływu do Sądu) Z. L. wniósł skargę na bezczynność Wójta Gminy L. w załatwieniu sprawy administracyjnej polegającej na dokonaniu rozgraniczenia pomiędzy działką nr [...] i działkami sąsiednimi nr [...], [...], [...], [...] położonymi w Z., Gmina N. Skarżący podnoszą, że upłynęło ponad 3 lata, a w tej sprawie nic kompletnie nie zrobiono, jak dotychczas nie działce skarżącego nie pojawił się żaden geodeta. Jak wynika z pisma Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 24 listopada 2006r. ( załączone do skargi) granice działki skarżącego o numerze [...] zostały zmienione w 1978 r. bez wiedzy i zgody właściciela Z. L.. Skarżący nie może uzyskać informacji od 2007 r. o wgląd w dokumentację w Starostwie B. kto i na jakiej podstawie zmienił granice własności jego działki. Zdaniem skarżącego sprawę rozgraniczenia ma przeprowadzić Wójt Gminy L., do którego w miesiącu sierpniu 2008 r. skierowano akta. Do chwili wniesienia skargi strona skarżąca nie otrzymała od organu żadnej informacji w tej sprawie. Do skargi dołączona została kserokopia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia 29 lipca 2009 r. Nr [...], mocą którego – na podstawie art. 37 2 k.p.a.) - organ nadzoru uznał zażalenie na bezczynność organu za uzasadnione i wyznaczył Wójtowi Gminy L. dwumiesięczny termin do wydania orzeczenia w sprawie rozgraniczenia przedmiotowych nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy L. wyjaśnił, jakie czynności dotychczas zostały wykonane w tej sprawie. Wskazał, ze postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. wyznaczyło Wójta Gminy L. do załatwienia sprawy dotyczącej rozgraniczenia między działką nr [...] i działkami sąsiednimi o numerach [...], [...], [...], [...] i [...] położonymi w Z. , gmina N., powiat b. Gmina L. podjęła starania w celu zlecenia odpowiedniej firmie geodezyjnej wskazane prace rozgraniczeniowe. W skardze Wójt Gminy wyjaśnia, że pomimo licznych zapytań skierowanych do jednostek geodezyjnych na terenie powiatu l., zgorzeleckiego i bolesławieckiego, nie znaleziono geodety zainteresowanego podjęciem czynności ustalenia przebiegu granicy w przedmiocie sprawy. Bezsilność w tym zakresie przełożyła się na w bezpośredni sposób na tak znaczący upływ czasu. W końcu zdołano zlecić firmie geodezyjnej wykonanie niezbędnych prac, następstwem czego było wydanie przez Wójta Gminy L. postanowienia rozgraniczeniowego oraz jednocześnie upoważnienia dla geodety uprawnionego do przeprowadzenia czynności ustalenia przebiegu granicy i sporządzenia właściwej dokumentacji. Geodeta wskazany i upoważniony przez Wójta przez szereg miesięcy nie rozpoczął prac, tłumacząc to przyczynami osobistymi. Z przekazanej przez niego informacji wynika, że czynności związane z procedurą rozgraniczeniową powinny zakończyć się w okresie wiosennym 2010 r. Dlatego też zwłoka w zakończeniu procedury rozgraniczeniowej wynika z braku zakończenia czynności techniczno- prawnych na gruncie, które może tylko i wyłącznie przeprowadzić geodeta. W toku swoich czynności geodeta zgłasza pracę geodezyjną w ośrodku dokumentacji, przeprowadza analizę informacji zawartych w dokumentach uzyskanych z państwowego zasobu geodezyjno-katograficznego oraz znajdujących się w księgach wieczystych, a także dokumentacji uzyskanej od strony, sporządza szkic zawierający informacje o przebiegu granic, uzyskane w wyniku wykonanych pomiarów, określa termin rozpoczęcia czynności ustalenia przebiegu granic i doręcza stronom wezwanie do stawienia się na gruncie. Wójt gminy nie może więc wydać stosownej decyzji rozgraniczeniowej przed zakończeniem czynności geodezyjnych związanych z ustaleniem spornej granicy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jest zasadna. Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 11 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie przedstawionych okoliczności faktycznych i istniejących okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./ sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości orzeka także w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji, oceniając postępowanie organów wg wskazanego wcześniej kryterium tzn. pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. W przypadku skargi na bezczynność, przedmiotem kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Istotne jest również, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt /decyzja, postanowienie lub inny akt/ nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną zwłoką organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania albo z przekonaniem, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji. /por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia : 8 grudnia 2004r., sygn. akt IV SAB/Wa 13/04, Lex 175324; 8 grudnia 2005r., sygn. akt VI SAB/Wa 24/05, Lex nr 190899; 5 maja 2006r., sygn.akt VI SAB/Wa 1/06, Lex nr 276779; 4 kwietnia 2007r., sygn. akt II SAB/Wa 111/06, Lex nr 338/87, 21 grudnia 2007r., sygn. akt I SAB/Wa 40/07, Lex nr 365827). W sprawie dotyczącej skargi na bezczynność Sąd zobligowany jest ustalić, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a powoływanej poprzednio ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz czy zwłoka w wydaniu decyzji przekracza terminy określone w art. 35 kpa. Sprawy wymienione w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi to takie, w których powinna być wydana decyzja administracyjna, albo postanowienie, na które służy zażalenie lub kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty, czy też postanowienie mające zapaść w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie oraz w których mają być wydane nie wymienione wyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a także pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Natomiast zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, a według art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Z kolei według art. 36 k.p.a. o każdej przyczynie zwłoki - zawinionej lub niezawinionej - organ zobowiązany jest zawiadomić stronę, wskazując jednocześnie nowy termin załatwienia sprawy. Wskazać przy tym należy, że zgodnie z art. 104 k.p.a. załatwienie sprawy następuje poprzez wydanie decyzji administracyjnej lub w inny sposób kończącej postępowanie. W niniejszej sprawie materia związana z realizacją wskazanego wcześniej wniosku uregulowana została w przepisach ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j. z Dz.U. z 2005r., Nr 240, poz. 2027 ze zm.) – zwanej dalej ustawą. W myśl art. 33 ust. 1 tej ustawy rozgraniczenie nieruchomości następuje w drodze decyzji, a zgodnie z art. 30 ust. 1 wójtowie (burmistrzowie, prezydencji miast) przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony. Powyższe oznacza zatem, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy k.p.a. W szczególności wskazać należy na przepis art. 35 § 1 k.p.a. nakazuje załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów załatwienia spraw nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to także przyczyny zwłoki z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Podkreślenia wymaga zatem, że bezczynność organu istnieje zaraz po upływie ustawowych terminów załatwienia sprawy, niezależnie od tego, jakie były jej powody i w jakim stopniu organ wykazywał się aktywnością podczas prowadzonego postępowania, którego jednak nie zakończył (por. J. Zimmermann, glosa OSP 2000/6/87). Przywołane przepisy stanowią generalną wskazówkę dotyczącą załatwiania wszelkich spraw w postępowaniu administracyjnym – w tym również spraw dotyczących rozgraniczania nieruchomości. Terminy dwumiesięczne oraz miesięczne traktuje się jako terminy maksymalne. Ze względu na stopień skomplikowania spraw, w przypadku rozgraniczenia nieruchomości możliwe jest również stosowanie terminów dwumiesięcznych. Z przedstawionych Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę akt administracyjnych wynika, że postępowanie w niniejszej sprawie toczy się od roku 2008. Wnioskiem z dnia 5 lipca 2008 r. Burmistrz N. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. o wyłączenie go jako organu gminy ze sprawy dotyczącej postępowania rozgraniczeniowego między działką nr [...] i działkami sąsiednimi nr [...], [...], [...], [...] i [...] położonymi w Z., wskazując, że Gmina N. jest stroną postępowania. Postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2008 r. SKO w J. G. wyznaczyło Wójta Gminy L. do załatwienia ww. sprawy. Dalsza analiza przedłożonych akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że po przekazaniu sprawy Wójtowi Gminy L. postępowanie nie było prowadzone właściwie. Przede wszystkim zauważyć należy, że w przesłanych Sądowi aktach sprawy brak jest dowodów na to, że istniały trudności w pozyskaniu z terenu powiatu l., zgorzeleckiego i bolesławieckiego odpowiedniej firmy geodezyjnej do wykonania czynności ustalenia przebiegu granic w przedmiotowej sprawie. Ale nawet przyjmując, że takie trudności w istocie występowały na terenie wskazanych powiatów, to nie oznacza, że w pozostałych powiatach również istniały wówczas podobne trudności w pozyskaniu usług geodezyjno-kartograficznych. Wójt Gminy L. godząc się na warunki przedstawione przez uprawnionego geodetę w piśmie z dnia 17 grudnia 2008r. świadomy był, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Wszczynając zatem postępowanie rozgraniczeniowe (postanowieniem z dnia 28 grudnia 2008r.) i udzielając stosownego upoważnienia uprawnionemu geodecie Z. M. do przeprowadzenia czynności ustalenia przebiegu granic działek i sporządzenia dokumentacji rozgraniczeniowej ( z dnia 28 grudnia 2008r.) organ winien był jednocześnie w tym piśmie lub najpóźniej przed upływem terminu wynikającego z art. 35 k.p.a., powiadomić (na piśmie) wszystkie strony tego postępowania o zaistniałej okoliczności, wskazując jednocześnie przyczyny powstania zwłoki oraz podając nowy termin załatwienia sprawy ( art. 36 k.p.a). Zauważyć należy także, że w aktach sprawy brak jest dowodu na to, na jakich warunkach, przede wszystkim w zakresie terminu wykonania prac, zawarta została umowa z uprawnionym geodetą. W przesłanych do Sądu aktach nie ma również jakichkolwiek materiałów wskazujących na to, że organ z urzędu kontrolował, czy uprawniony geodeta zgłosił we właściwym czasie zleconą pracę geodezyjną w powiatowym ośrodku dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, czy faktycznie podjął taką pracę w terenie. Postanowieniem z dnia 29 lipca 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. uznało zażalenie Z. L. i E. L.-P. na bezczynność organu za uzasadnione i wyznaczyło Wójtowi Gminy L. 2- miesięczny termin na załatwienie sprawy. W następstwie czego w piśmie z dnia 2 września 2009 r. geodeta informuje Wójta Gminy L. o zgłoszeniu pracy w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w B. (po ośmiu miesiącach od otrzymania upoważnienia z dnia 28 grudnia 2008r.). W kolejnych pismach składanych do organu przez geodetę w odstępach czasu kilkumiesięcznych ( w dniu 30.102009 r., 12.01.2010 r.) informuje o różnych przeszkodach osobistych i klimatycznych w niepodjęciu zleconej pracy, nie wskazując żadnych konkretnych dat ich rozpoczęcia i zakończenia. Z kolei w piśmie z dnia 9 marca 2010r. Wójt Gminy informuje Wojewódzką Inspekcję Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, że w okresie wiosennym (dotyczy 2010r.) procedura rozgraniczeniowa zostanie zakończona, ponieważ takie zapewnienie uzyskał – jak stwierdził - od firmy geodezyjnej. W tych okolicznościach, zdaniem Sądu sprawa nie została załatwiona nie tylko w terminie wyznaczonym w art. 35 k.p.a., ale także w terminie wyznaczonym w postanowieniu SKO w J. G. Oceniając postępowanie Wójta Gminy L. nie sposób nie zauważyć, że przez ponad dwa lata organ nie podejmował z własnej inicjatywy jakichkolwiek czynności zmierzających do wyegzekwowania od geodety wykonania zleconej pracy, ewentualnie nie doprowadził do cofnięcia upoważnienia i zlecenia wykonania ww. prac geodezyjnych innemu uprawnionemu geodecie, niekoniecznie ze wskazanych na wstępie powiatów. Z pewnością trwającą bezczynność organu nie można zakwalifikować jako "przyczyny niezależnej od organu", gdyż to jedynie od organu zależało z kim i na jakich warunkach zostanie zawarta umowa o wykonanie prac geodezyjnych związanych z rozgraniczeniem nieruchomości. Oznacza to, że w konsekwencji z braku dokumentacji technicznej przebiegu granic Wójt nie rozpatrzył sprawy. Zważyć również należy, że dokumentacja techniczna sporządzona przez uprawnionego geodetę stanowi podstawowy materiał dowodowy w rozpoznawanej sprawie, do którego uzyskania jest nie tylko uprawniony ale przede wszystkim zobowiązany właściwy organ administracji publicznej. Zatem trudności organu z uzyskaniem stosownego dowodu nie czynią zarzutu bezczynności organu jako bezpodstawnym. Tego rodzaju pogląd harmonizuje z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji jest jego prawnym obowiązkiem (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 1999 r., sygn. akt V SAB 147/99). Od obowiązku tego nie zwalniają organu tzw. trudności obiektywne ani brak winy. Stwierdzić zatem należy, że sprawa rozgraniczenia opisanych wyżej działek do dnia rozpatrzenia skargi przez Sąd, nie została załatwiona stosowanie do obowiązujących przepisów przez wyczerpanie dyspozycji art. 104 k.p.a. W konkluzji uprawnione jest więc twierdzenie, że organ naruszył obowiązek załatwienia sprawy w terminach zakreślonych art. 35 k.p.a. zatem pozostaje w bezczynności. Wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych Sąd uwzględnił skargę na bezczynność i na podstawie art. 149 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.