II SAB/Wr 12/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) Protokolant Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lipca 2012r. sprawy ze skargi L. S. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej I. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 16 grudnia 2008r. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w terminie 4 miesięcy od dnia doręczenia akt; II. stwierdza, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżący L. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, na bezczynność Wojewody D. w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w związku z II wojną światową. Skarżący wniósł o zobowiązanie Wojewody D. do wydania stosownej decyzji w jego sprawie oraz orzeczenia o zwrocie od strony przeciwnej na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazał, że pismem z dnia 11 października 2008 r. zwrócił się do Wojewody D. o ustalenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej . Z uwagi na brak działań Wojewody w przedmiotowej sprawie, złożył zażalenie na bezczynność organu I instancji do Ministra Skarbu Państwa. Postanowieniem z dnia 7 grudnia 2009 r. Minister Skarbu Państwa wyznaczył Wojewodzie D. 7-miesięczny termin na załatwienie sprawy. Postanowienie to wpłynęło do Wojewody D. w dniu 14 grudnia 2009 r., a zatem termin na załatwienie sprawy upłynął w dniu 14 lipca 2010 r. Wojewoda D. do dnia wniesienia skargi nie zakończył postępowania w przedmiotowej sprawie. Organ ten, w trybie art. 36 k.p.a., postanowieniami z dnia 4 sierpnia 2011 r. i 30 grudnia 2011 r. poinformował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, wskazując nowe terminy (kolejno: 31 grudnia 2011r, i 30 czerwca 2012 r.). Powoływane we wskazanych postanowieniach okoliczności, tj. skomplikowany charakter sprawy oraz konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, budzą wątpliwości, szczególnie biorąc pod uwagę brak jakichkolwiek działań tego organu w zakresie zbierania materiału dowodowego. Nieuzasadnione powstrzymywanie się organu wojewódzkiego od wydania rozstrzygnięcia oraz wskazanie półrocznych terminów załatwienia sprawy narusza zasadę szybkości postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił jakie czynności procesowe były i są wykonywane w trakcie trwania postępowania w niniejszej sprawie. Podkreślił, że wniosek skarżącego wpłynął do organu w dniu 16 grudnia 2008 r., a w niespełna rok po wpływie wniosku L. S. wniósł zażalenie na bezczynność Wojewody do Ministra Skarbu Państwa, który uznał zasadność zażalenia wyznaczając w drodze postanowienia (z dnia 7 grudnia 2009 r.) Wojewodzie D. 7- miesięczny termin na załatwienie sprawy skarżącego. W piśmie z dnia 9 listopada 2009 r. organ prowadzący postępowanie wezwał wnioskodawcę do przedłożenia, w terminie 6 miesięcy, dowodów świadczących o pozostawieniu przez S. i F. małż. S. nieruchomości poza obecnymi granicami państwa polskiego. Wnioskodawca w dniu 2 grudnia 2009 r. przedstawił, na powyższe wezwanie, uchwałę Sądu Okręgowego w T. z dnia 3 października 1934 r. i zeznania dwóch świadków z dnia 25 listopada 2009 r. Następnie pismem z dnia 16 czerwca 2010 r. organ wezwał skarżącego do przedstawienia w terminie 7 dni dowodów potwierdzających ostatnie miejsce zamieszkania S. i F. małż. S.. Organ z urzędu wystąpił do Urzędu Miasta G. W. o przesłanie akt osiedleńczych ww. osób. Oba pisma Wojewoda wystosował celem ustalenia, czy jest on właściwy w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżącego. Pismem z dnia 23 czerwca 2010 r. L. S. przedstawił akty zgonu potwierdzające ostatnie miejsce zamieszkania współwłaścicieli pozostawionych nieruchomości. Na podstawie przedłożonych aktów zgonu Wojewoda stwierdził, że jest właściwy do rozparzenia wniosku skarżącego. W celu potwierdzenia informacji dotyczących pozostawionych nieruchomości zawartych w przedłożonych przez L. S. zeznaniach dwóch świadków, Wojewoda zwrócił się pismem z dnia 16 czerwca 2010 r. do Archiwum Akt Nowych w Warszawie i Konsulatu Generalnego RP we Lwowie o pomoc w odnalezieniu dokumentów potwierdzających fakt pozostawienia przez poprzedników prawnych wnioskodawcy poza obecnymi granicami państwa polskiego oraz rodzaj i powierzchnię nieruchomości. Pismem z dnia 13 lipca 2010 r. Archiwum Akt Nowych przesłało urzędowy opis mienia na nazwisko F. S.. Pomiędzy danymi zawartymi w przesłanym dokumencie a a informacjami wynikającymi z ww. zeznań świadków istnieją znaczne rozbieżności co do rodzaju i powierzchni pozostawionej nieruchomości oraz jej właścicieli. Wobec konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego postanowieniem z dnia 4 października 2010 r. organ wyznaczył nowy termin ( do dnia 30 kwietnia 2011 r.) załatwienia sprawy. W dniu 18 sierpnia 2010 r. do Urzędu D. wpłynęły dokumenty z Konsulatu Generalnego RP we Lwowie ( w języku ukraińskim) dotyczące nieruchomości pozostawionej w T.., które zostały przekazane L. S. celem ich przetłumaczenia. Wnioskodawca przedłożył do organu przetłumaczone dokumenty w dniu 25 października 2010 r. Z ich treści wynika, że właścicielką nieruchomości była tylko F. S. i że parametry tej nieruchomości różnią się od tych zawartych w dokumencie z Archiwum Akt Nowych i są rozbieżne z informacjami zawartymi w zeznaniach świadków. W dniu 1 grudnia 2010 r. organ wojewódzki wystąpił do Urzędu Miasta J. G. i Urzędu Miasta G. W. z zapytaniem, czy F. i S. małż. S. oraz ich spadkobiercy nabyli na terenie gminy prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa z zaliczeniem na poczet ceny nabycia wartości mienia pozostawionego "na wschodzie". Pismem z dnia 28 grudnia 2010 r. Urząd Miasta J. G. przekazał akt notarialny z 15 grudnia 1964 r. , z którego wynika, że jeden ze spadkobierców S. i F. małż. S. ,tj. M. S. nabył jak współwłaściciel w ramach realizacji prawa do rekompensaty nieruchomość lokalową położoną w J. G. wraz z przynależnym do lokalu prawem użytkowania wieczystego ułamkowej części gruntu. Z korespondencji prowadzonej pomiędzy Wojewodą a Urzędem Miasta J. G. (styczeń-luty 2011 r.) wynika, że Urząd Miasta nie dysponuje żadnymi dokumentami dotyczącymi realizacji prawa do rekompensaty, które by dotyczyły nabycia lokalu przez M. S.. Z dalszej korespondencji wynika ( z dnia 21 czerwca 2011 r.), że Sąd Wojewódzki w J. G. wydał wyrok z dnia 19 grudnia 1989 r. , sygn.. akt [...], z którego wynika, że S. i F. małż. S. byli współwłaścicielami i pozostawili w związku z II wojną światową nieruchomość położona w T., na którą składała się działka uprawna I klasy o pow. 0,83 ha. Ze względu na wyjątkowo skomplikowany charakter sprawy Wojewoda D. postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2011 r. wyznaczył termin jej rozpatrzenia do dnia 31 grudnia 2011 r. Następnie postanowieniem z dnia 30 grudnia 2011r. termin ten przedłużył do dnia 30 czerwca 2012 r. Przedstawione kalendarium wskazuje, że Wojewoda nie pozostawał w bezczynności. W aktach sprawy znajdują się cztery dokumenty o różnej mocy dowodowej pomiędzy, którymi występują istotne rozbieżności co do rodzaju, powierzchni i właścicieli pozostawionej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jest zasadna. Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 11 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej p.p.s.a./Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./ sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości orzeka także w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji, oceniając postępowanie organów wg wskazanego wcześniej kryterium tzn. pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. W przypadku skargi na bezczynność, przedmiotem kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Istotne jest również, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt /decyzja, postanowienie lub inny akt/ nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną zwłoką organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania albo z przekonaniem, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji. /por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia : 8 grudnia 2004r., sygn. akt IV SAB/Wa 13/04, Lex 175324; 8 grudnia 2005r., sygn. akt VI SAB/Wa 24/05, Lex nr 190899; 5 maja 2006r., sygn.akt VI SAB/Wa 1/06, Lex nr 276779; 4 kwietnia 2007r., sygn. akt II SAB/Wa 111/06, Lex nr 338/87, 21 grudnia 2007r., sygn. akt I SAB/Wa 40/07, Lex nr 365827). W sprawie dotyczącej skargi na bezczynność Sąd zobligowany jest ustalić, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a powoływanej poprzednio ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz czy zwłoka w wydaniu decyzji przekracza terminy określone w art. 35 kpa. Sprawy wymienione w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi to takie, w których powinna być wydana decyzja administracyjna, albo postanowienie, na które służy zażalenie lub kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty, czy też postanowienie mające zapaść w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie oraz w których mają być wydane nie wymienione wyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a także pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Natomiast zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, a według art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Z kolei według art. 36 k.p.a. o każdej przyczynie zwłoki - zawinionej lub niezawinionej - organ zobowiązany jest zawiadomić stronę, wskazując jednocześnie nowy termin załatwienia sprawy. Wskazać przy tym należy, że zgodnie z art. 104 k.p.a. załatwienie sprawy następuje poprzez wydanie decyzji administracyjnej lub w inny sposób kończącej postępowanie. W niniejszej sprawie materia związana z realizacją wskazanego wcześniej wniosku uregulowana została w przepisach ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.) – zwanej dalej ustawą. W myśl art. 7 ust. 1 tej ustawy Wojewoda, po wszczęciu postępowania, dokonuje oceny spełnienia wymogów, o których mowa w art. 2, art. 3, art. 5 ust. 1 i 2, na podstawie dowodów, o których mowa w art. 6 ( dowody te ma dołączyć do wniosku wnioskodawca!). Pozytywna ocena dowodów następuje w drodze postanowienia. W przypadku niespełnienia wymogów, o których mowa w art. 2, art. 3, art. 5 ust. 1 i 2, wojewoda wydaje decyzję o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Powyższe oznacza, że w sprawie znajdują zastosowanie powołane wyżej przepisy art. 35 k.p.a. Pamiętać przy tym należy, że do terminów załatwienia spraw nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to także przyczyny zwłoki z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Podkreślenia wymaga zatem, że bezczynność organu istnieje zaraz po upływie ustawowych terminów załatwienia sprawy, niezależnie od tego, jakie były jej powody i w jakim stopniu organ wykazywał się aktywnością podczas prowadzonego postępowania, którego jednak nie zakończył (por. J. Zimmermann, glosa OSP 2000/6/87). Przywołane przepisy stanowią generalną wskazówkę dotyczącą załatwiania wszelkich spraw w postępowaniu administracyjnym – w tym również spraw dotyczących potwierdzenia prawa do rekompensaty. Terminy dwumiesięczne oraz miesięczne traktuje się jako terminy maksymalne (liczone oczywiście z zastosowaniem reguł § 5 art. 35 k..p.a.) Ze względu na stopień skomplikowania sprawy, w danym przypadku możliwe jest stosowanie terminów dwumiesięcznych. Z przedstawionych Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę akt administracyjnych wynika, że postępowanie w niniejszej sprawie toczy się od 16 grudnia 2008. Jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych sprawy, pierwszą czynność, którą podjął organ było wezwanie z dnia 9 listopada 2009 r. skierowane do wnioskodawcy o przedłożenie dowodów świadczących o pozostawieniu przez S. i F. małż. S. nieruchomości poza obecnymi granicami państwa. Czynność ta miała miejsce blisko po ok. roku od wpływu podania do organu, w dodatku dopiero po wniesieniu zażalenia na jego bezczynność. Po wydaniu przez Ministra Skarbu Państwa postanowienia (z dnia 7 grudnia 2009 r.) o wyznaczeniu Wojewodzie D. siedmiomiesięcznego terminu do załatwienia sprawy, organ ten nie wywiązał się z ciążącego na nim obowiązku i nie rozpoznał wniosku w wyznaczonym terminie. Analiza akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że po przekazaniu w dniu 14 grudnia 2009 r. akt do organu przez ministra, postępowanie nadal nie było prowadzone właściwie. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że miedzy datą 14 grudnia 2009 r. a datą następnej czynności procesowej (16 czerwca 2010 r.), tj. wezwania wnioskodawcy o przedstawienie dowodów potwierdzających ostatnie miejsce zamieszkania S. i F. małż. S., w wyniku czego Wojewoda miał ustalić czy jest organem właściwym do prowadzenia postępowania, minęło znowu kilka miesięcy. Jak z powyższego wynika, tak naprawdę organ dopiero po 18-tu miesiącach przystąpił do badania swojej właściwości, co winno nastąpić w pierwszej fazie badania podania na etapie wstępnym badania sprawy. W dniu 16 czerwca 2010 r. Wojewoda wystosował również kolejne pisma do Archiwum Akt Nowych W Warszawie i Konsulatu Generalnego RP we Lwowie celem odnalezienia dokumentów potwierdzających, że S. i F. S. (poprzednicy prawni wnioskodawcy) w związku z wojną rozpoczętą 1939 r. pozostawili nieruchomość położoną w T. przy ul. W. [...]. Pisma te zostały wystosowane do wymienionych instytucji po siedmiu miesiącach od wpływu odpowiedzi L. S. (dnia 2 grudnia 2009 r.) do D. Urzędu Wojewódzkiego w sprawie wezwania z dnia 9 listopada 2009 r. Przy piśmie tym wnioskodawca przedłożył zeznania dwóch świadków o pozostawieniu mienia na wschodzie i kopię uchwały Sądu Okręgowego w T. z dnia 3 października 1934 r. W dniu 16 czerwca 2010 r. Wojewoda wystąpił również do Urzędu Miasta w G. W. o przesłanie akt osiedleńczych małż. S. i F. S.. Stosowne odpowiedzi wraz z dokumentami w z Archiwum Akt Nowych wpłynęły do organu w dniu 19 lipca 2010 r. i z Konsulatu Generalnego we Lwowie w dniu 18 sierpnia 2010 r. Postanowienie o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy (do dnia 30 kwietnia 2011 r.) wydane zostało dnia 4 października 2010 r. Czyli okres pomiędzy ostatnim pismem, które wpłynęło do Wojewody w niniejszej sprawie (18.08.2010r.) a przewidywanym terminem załatwienia sprawy (30.04.2011r.) wynosi 10 miesięcy. W wyznaczonym czasie organ podejmował co prawda dalsze działania celem uzupełnienia materiału dowodowego, jednakże termin 30 kwietnia 2011 r. nie został dochowany. Już po upływie tego terminu w dniu 4 sierpnia 2011 r Wojewoda wydał kolejne postanowienie o przedłużeniu terminu załatwienia do dnia 31 grudnia 2011 r. A następnie postanowieniem z dnia 30 grudnia 2011 r. termin rozpatrzenia wniosku skarżącego wyznaczono na 30 czerwca 2012 r. , który również nie został zachowany. W tych okolicznościach, zdaniem Sądu sprawa nie została załatwiona nie tylko w terminie wyznaczonym w art. 35 k.p.a., ale także w terminie wyznaczonym w postanowieniu Ministra Skarbu Państwa i trzech postanowieniach Wojewody D.. W konkluzji uprawnione jest więc twierdzenie, że organ naruszył obowiązek załatwienia sprawy w terminach zakreślonych art. 35 k.p.a., co oznacza zatem, że pozostaje w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku. Sąd dokonując kontroli postępowania Wojewody D. zauważył jednak, że bezczynność organu nie polegała na braku jakichkolwiek czynności organu, lecz na działaniach organu (czynnościach organu) podejmowanych w zbyt odległych od siebie okresach czasu jakie miały miejsce pomiędzy jedną czynnością procesową a następną czynnością procesową. Takie działanie organu niewątpliwie jest naganne z punktu widzenia zasady szybkości postępowania administracyjnego i niedotrzymania ustawowego terminu załatwienia sprawy. Nie uszło przy tym uwadze Sądu, że organ z urzędu i niejako w znacznej części za stronę podejmował szereg działań ( np. wystąpienie do Urzędu Miasta w G. W., wystąpienie do Urzędu Miasta w J. G., wystąpienie do Archiwum Akt Nowych w Warszawie, wystąpienie do Konsulatu Generalnego RP we Lwowie ) aby ustalić istotne dla rozstrzygnięcia sprawy fakty, innymi słowy prawdę obiektywną. Jednakże, gdyby organ już w etapie wstępnym badania sprawy skupił się na wnikliwej ocenie wniosku i dołączonych do niego dokumentów (lub braku stosownych dowodów), to badając wniosek w szczególności pod kątem wymogów art. 6 i art. 5 ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., niezwłocznie wezwałby wnioskodawcę do złożenia wszystkich niezbędnych dokumentów, ustaliłby wszystkie strony toczącego się postępowania i zawiadomiłby ich o toczącym się postępowaniu, i po analizie przedkładanych sukcesywnie przez wnioskodawcę i inne strony postępowania dowodów, w przypadku ustalenia, że są niewystarczające do załatwienia sprawy, niezwłocznie zakreślałby wnioskodawcy następne terminy do uzupełnienia dowodów w sprawie. W ten sposób nie naraziłby się na zarzut bezczynności, albowiem to na wnioskodawcy (stronie postępowania) a nie na organie ciąży obowiązek udowodnienia swoich roszczeń ( art. 35 § 5 k.p.a. w zw. z art. 6 powołanej ustawy). Wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych Sąd co do zasady uwzględnił skargę na bezczynność i na podstawie art. 149 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w punkcie drugim wyroku stanowi ocenę działań organu jako naruszających przepisy prawa procesowego, ale w sposób niekwalifikowany. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w treści art. 200 p.p. s.a.