II SAB/Wr 1221/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda (sprawozdawca) Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 lutego 2025 r. sprawy ze skargi Y. H. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia sprawy; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargą z dnia 19 września 2024 r. Y. H. (dalej: skarżąca, strona skarżąca) zarzuciła Wojewodzie Dolnośląskiemu (dalej: Wojewoda, organ) bezczynność w sprawie z wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Jak wynika z treści skargi oraz akt administracyjnych, wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy skarżąca złożyła osobiście w dniu 3 sierpnia 2021 r. Pismem z dnia 9 października 2024 r. (data doręczenia) złożone zostało ponaglenie. Wojewoda w dniu 30 grudnia 2024 r. wydał decyzję udzielającą zezwolenia na pobyt skarżącej. W treści skargi na bezczynność zamieszczono żądania dotyczące: 1) stwierdzenie bezczynności organu skutkującej niezałatwieniem w terminie sprawy z wniosku skarżącej o zezwolenie na pobyt czasowy, 2) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku, 4) przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej kwoty 4.000 złotych, 5) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez przeprowadzenia rozprawy, 6) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. W uzasadnieniu, oprócz argumentacji prawnej i faktycznej, strona przedstawia zamiary związane z pozwem cywilnym, skargą do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, a także podnosi wątpliwości prawne związane ze stanem i obsadą Trybunału Konstytucyjnego oraz statusem sędziów powołanych przez Krajowa Radę Sądownictwa. W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.", z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.). Podstawę procesową działania organów administracji publicznej przy rozpoznaniu wniosku złożonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, w zakresie w niej nieunormowanym, na dzień złożenia przez stronę wniosku o udzielenie zezwolenia (3 sierpnia 2021 r.) regulowały przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Wskazać należy, że w dniu 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2022 r., poz. 91; dalej: nowelizacja). Na mocy art. 1 pkt 13 nowelizacji, art. 112a ust. 1 tej ustawy wprowadził normę, wedle której, zezwolenie na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Przytoczony przepis wszedł w życie z dniem 29 stycznia 2022 r., zatem bezspornie nie obowiązywał w chwili złożenia wniosku o udzielenie zezwolenie, ani w terminie przewidzianym przez przepisy k.p.a. na jego rozpatrzenie. W art. 13 nowelizacji przewidziano przepisy intertemporalne. W art. 13 ust. 1 nowelizacji wskazano, że w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 (ustawa o cudzoziemcach), wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy mają zastosowanie przepisy art. 7 ust. 3, art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4, art. 112a, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 (ustawa o cudzoziemcach) w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Stosownie zaś do art. 13 ust. 3 nowelizacji, jeżeli terminy załatwienia spraw, o których mowa w art. 112a lub w art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, rozpoczęły swój bieg przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, biegną one od nowa od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Zdaniem Sądu, terminy te nie mają jednak wpływu na kontrolę przewlekłości lub bezczynności organu, jeżeli stan ten zaistniał przed wejściem w życie omawianych przepisów. Inaczej mówiąc, wskazane regulacje nie znoszą możliwości oceny, że przewlekłość lub bezczynność powstała wcześniej, a w konsekwencji nie stoją na przeszkodzie zastosowania przez Sąd przewidzianych w p.p.s.a. przepisów służących zwalczaniu tych nagannych stanów. Nie ma wątpliwości, że wniosek strony wszczął postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia i toczyło się ono do dnia wejścia w życie ww. ustawy (29 stycznia 2022 r.) wedle reguł i terminów wyznaczonych w k.p.a. Rozstrzygając sprawę Sąd miał również na uwadze fakt wejścia w życie w dniu 15 kwietnia 2022 r. - z mocą od dnia 24 lutego 2022 r., z wyjątkami - ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830), w tym dodany wskazaną ustawą art. 100c i art. 100d ust. 1-4, dotyczący prowadzonych przez wojewodę postępowań w zakresie udzielenia cudzoziemcom zezwoleń na pobyt czasowy, pobyt stały, pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiego oraz zmian i cofnięcia tych zezwoleń. Oceniając wprowadzone regulacje Sąd uznał, że nie stoją ona na przeszkodzie, co zasygnalizowano wcześniej, dokonania oceny działania organu do dnia 15 kwietnia 2022 r., czyli do dnia kiedy terminy uległy zawieszeniu. Bezczynność zdefiniowana zostały w art. 37 § 1 k.p.a. Z definicji wynika, że bezczynność zachodzi, gdy sprawy nie załatwiono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej pozostaje zatem w bezczynności, gdy mimo istnienia ustawowego obowiązku, w prawnie ustalonym terminie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosowanej czynności. Rozpoznając skargę na bezczynność Sąd kontroluje, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego załatwił sprawę, czy też nie. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznania sprawy (czy też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają jedynie znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca. Organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Według przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że sprawę cechuje bezczynność organu, jednak nie jest ona rażąca. Wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do Wojewody w dniu 3 sierpnia 2021 r. Ustawowy termin na załatwienie sprawy upływał zatem w dniu 3 września 2021 r. (maksymalnie 3 października 2021 r. w sprawie szczególnie skomplikowanej), i od tego dnia, do dnia 15 kwietnia 2022 r. (data zawieszenia biegu terminów do załatwienia sprawy), organ pozostawał w bezczynności. Łączny okres zatem bezczynności jaka mogła zostać uwzględniona przez Sąd wynosił maksymalnie 8 miesięcy. W realiach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że nie została ona załatwiona w terminie maksymalnym wynikającym z art. 35 § 3 k.p.a. jak też w terminie wyznaczonym przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Co więcej, nie została także załatwiona do dnia wniesienia skargi. Zachowanie organu spełnia więc opisane wcześniej znamiona bezczynności, o czym orzeczono w pkt I sentencji. Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy, w tym w szczególności okres stwierdzonej bezczynności, Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie wskazuje się, że z reguły dopiero co najmniej kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu wyznaczonego przez prawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle dużym, a przez to też i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie uznania go za przekroczenie znaczące (zob. wyrok NSA z 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22). W rezultacie Sąd stwierdził (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd nie pozostał przy tym obojętny na trudności organizacyjno – kadrowe urzędu, związane ze szczególną sytuacją międzynarodową, w tym wzmożony napływ cudzoziemców, nasilony w lutym 2022 r. Jak wynika z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Adekwatna decyzja udzielająca skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy datowana na dzień 30 grudnia 2024 r. została już wydana. W rezultacie Sąd nie zobowiązał Wojewody do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem strony skarżącej (pkt III sentencji wyroku). Spowodowało to umorzenie postępowania w tym zakresie. Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna), i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt. II OSK 1769/17). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1662/16). Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. oddalił wniosek o przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej (pkt IV sentencji wyroku). Sąd uznał, że przyznanie stronie sumy pieniężnej nie jest uzasadnione okolicznościami sprawy, w szczególności mając na uwadze, że naruszenie przez organ prawa jego bezczynnością nie miało postaci kwalifikowanej. Ponadto wywody skarżącej nie przekonują o jej osobistej, szczególnej sytuacji przemawiającej za przyznaniem sumy. O kosztach (pkt V sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a.